TABLE RONDE N° 3 : QUELS CHEMINS VERS LA RÉUSSITE ?
M. Serge Larcher, Sénateur de la Martinique Président de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer
Madame la Déléguée interministérielle et Chère Sophie Élizéon,
Monsieur le Défenseur des droits, Cher Dominique Baudis,
Madame la présidente du Comité national pour la mémoire et l'histoire de l'esclavage,
Mesdames et messieurs qui avez accepté d'apporter votre contribution à la manifestation de ce jour,
Chers collègues sénateurs et députés,
Mesdames et messieurs qui, par votre présence ici, manifestez l'intérêt que vous portez à la question d'une meilleure connaissance des ultramarins de l'Hexagone et à la promotion d'une égalité réelle des chances,
Permettez-moi, à titre personnel et en ma qualité de président de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, et après Jean-Pierre Bel qui vous a accueilli ce matin, de vous souhaiter la bienvenue au Sénat et de me féliciter de la fructueuse collaboration que nous entretenons avec la déléguée interministérielle, Sophie Élizéon.
Nous « récidivons » en quelque sorte puisque, dès son entrée en fonction, Sophie Élizéon avait accepté notre invitation à intervenir dans un colloque organisé avec l'Agence française de développement (AFD) sur le thème du développement humain et de la cohésion sociale dans les outre-mer. Quelques exemplaires des actes de ce colloque très dense, auquel mon ami et compatriote Claude-Valentin Marie avait déjà prêté sa brillante expertise, seront mis à votre disposition à l'issue de notre rencontre de ce matin.
À cet instant, il me revient d'introduire la troisième table-ronde de la matinée intitulée « Quels chemins vers la réussite ? », qui traite de la double question des discriminations et de l'égalité des chances.
Je veux néanmoins auparavant, en quelques mots, me réjouir de la présentation qui vient d'être faite et de la démarche d'évaluation amorcée par la délégation interministérielle :
Je partage entièrement le point de vue de Sophie Élizéon en vertu duquel il ne saurait y avoir d'action pertinente sans connaissance fiable de l'existant. Les données chiffrées sur les outremer sont encore trop souvent défaillantes, lacunaires ou anciennes, ou encore très peu exploitées et analysées quand elles existent. Notre délégation n'a de cesse de dénoncer cet état de fait et se réjouit de toute initiative tendant à lutter contre ces carences qui compromettent la définition de politiques publiques adaptées.
Dès 2009, la mission sénatoriale sur la situation des DOM que j'ai eu l'honneur de présider dénonçait « l'absence de démarche d'évaluation préalable à la décision » et posait la question : « Comment asseoir la crédibilité de politiques publiques menées à l'aveuglette ? ». L'évaluation préalable permet d'établir un diagnostic : c'est la première étape incontournable du chemin qui mène à une égalité des chances effective !
À cet égard, enquêtes statistiques, d'une part, et constats établis par les institutions telles le Défenseur des droits, à partir des informations qui leur parviennent dans l'exercice de leur mission, d'autre part, convergent vers une meilleure connaissance ; et les témoignages des associations, qui agissent au plus près du terrain, sont également très instructifs. Une rencontre comme celle d'aujourd'hui fournit l'occasion de fédérer ces informations et de dresser un état des lieux.
Afin de favoriser le débat, je vous propose de séquencer notre table ronde en deux temps autour des interventions successives du Défenseur des droits, Dominique Baudis, sur la question des discriminations et des moyens de promouvoir l'égalité réelle, et du professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien, sur la question plus ciblée de la discrimination positive. Chaque séquence sera suivie d'un échange avec la salle et, sur la première séquence, à la suite de Dominique Baudis, je suggère que Mme Estelle Barthélémy et Daniel Hierso nous fassent part de leur expérience de terrain dans le cadre associatif avant que ne s'engage le débat.
Avant de céder la parole au Défenseur des droits, je souhaite rendre hommage à l'action qu'il a entreprise pour venir en aide à nos concitoyens des outre-mer confrontés à des discriminations, mais aussi à saluer sa contribution à la prise de conscience des difficultés auxquelles sont confrontés les ultramarins, dans les outre-mer ou dans l'Hexagone. Entendu par notre délégation sénatoriale le 3 avril dernier, il nous avait dit sa grande inquiétude concernant la situation des enfants à Mayotte ; il nous avait également fait part de pratiques discriminatoires en matière de logement et d'accès au crédit à l'encontre d'originaires des outre-mer, ces constats ayant été dénoncés par lui à plusieurs reprises dans des recommandations formalisées. Il nous avait enfin signalé que les populations ultramarines recouraient moins que celles de l'Hexagone au Défenseur des droits. Ce dernier constat ne m'avait d'ailleurs guère surpris car les ultramarins, notamment ceux de l'Hexagone, se tournent plus volontiers vers les élus de leurs territoires respectifs.
Cette réalité est à prendre en considération pour développer une action pédagogique envers ces concitoyens qui ne doivent plus redouter d'emprunter les chemins disponibles pour tous ; elle doit aussi nous conduire à développer une étroite collaboration entre nos institutions pour réduire les obstacles qui hérissent trop souvent les parcours ultramarins.
Je n'en dirai pas davantage à ce stade et cède la parole à Dominique Baudis.
M. Dominique Baudis, Défenseur des droits
Depuis un peu plus de deux ans (loi organique du 29 mars 2011), les quatre anciennes institutions, Médiateur de la République, Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), Défenseur des enfants et Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ont été regroupées au sein du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante.
Ainsi, grâce à cette entrée commune, le citoyen n'a plus pour interlocuteur qu'une institution pour régler tous les litiges avec la puissance publique, pour lutter contre toutes les formes de discriminations, pour veiller au respect par les forces de sécurité de leurs règles de déontologie, pour faire respecter les droits de l'enfant.
En chiffres, le Défenseur des droits, ce sont plus de 100 000 demandes d'interventions, 552 000 visites du site Internet dédié, 66 872 dossiers traités par les délégués.
1. Discrimination à l'égard des ultramarins, le Défenseur des Droits est-il sollicité ?
Après le passage en une institution unique en mars 2011, les sollicitations ont chuté ; beaucoup ont pu croire que la mission HALDE avait cessé.
Les réclamations recensées dans les départements ou collectivités d'outre-mer ne sont pas d'une nature différente de celles reçues en métropole (l'emploi, le recrutement, l'évolution de carrière sur des critères d'origine, de sexe, de handicap ou d'état de grossesse et d'activité syndicale, le harcèlement moral sur le lieu de travail).
900 en moyenne, soit 1 % du total des réclamations, pour environ 4 % de la population, 636 en lien avec les services publics, 204 au titre de la lutte contre les discriminations (avec une forte proportion à la discrimination à l'emploi) et 53 droits de l'enfant, moins de 10 en déontologie de la sécurité.
Une grande partie des affaires sont réglées par le biais d'une médiation. À titre d'exemple : en 2012, 650 personnes ont été accompagnées par l'équipe du Défenseur des droits à La Réunion, sur des questions concernant des désaccords avec les services publics (330), des discriminations (300) et des droits de l'enfant (20).
Le Défenseur des droits est intervenu dans l'affaire de l'ARAST : 350 anciens salariés licenciés réclamaient depuis plus de 2 ans le versement de leurs indemnités légales de licenciement, suite à la liquidation de l'association qui comptait 1 200 salariés.
S'agissant des réclamations venant des ultramarins en métropole, on peut résumer ainsi les motifs récurrents :
D'ordre général :
- problème de vocable : prendre en compte plutôt le « centre des intérêts matériels et moraux » que « l'origine » (délibération n° 2008-265 du 1 er décembre 2008) ;
- discrimination sur l'âge malgré la réussite à un concours (délibération n° 2009-146 du 6 avril 2009) ; refus d'embauche d'un handicapé pour ne pas vouloir prendre les mesures appropriées d'aménagement du poste (délibération n° 2009-138 du 27 avril 2009) ;
- refus de mutation à Mayotte en raison de l'âge (63 ans) (délibération n° 2009- 306 du 7 septembre 2009) ;
- refus d'une compagnie aérienne d'accepter d'embarquer une personne française, d'origine étrangère sur un vol Lyon/La Réunion (délibération n° 2010- 245 du 18 octobre 2010).
Mais ce sont, surtout, la répétition des refus d'accès à un bien (logement) ou à un service (crédit) au motif que le compte bancaire ou celui des tiers qui se portent caution est domicilié outre-mer qui a conduit le Défenseur des droits à prendre une recommandation générale (n° 2012-81 du 24 mai 2012).
Edwige a quitté la métropole pour s'installer en Guyane. Elle a fait suivre l'ensemble de ses dossiers et achève de rembourser un premier crédit en mai 2010. Elle décide de souscrire un second crédit auprès du même établissement, la banque l'informe qu'elle ne donnera pas suite à sa demande car elle ne dispose pas d'agence en Guyane.
Céline, étudiante à Paris, souhaite louer un studio. Elle bénéficie d'une caution solidaire de ses parents, domiciliés en Guadeloupe. Elle apprend par mail que sa candidature n'est pas retenue parce que ses garants sont ultramarins.
Plus récemment, un refus par un établissement bancaire à l'accès aux populations d'outre-mer aux crédits a amené une décision du Défenseur des droits (décision n° MLD/2013-85) :
L'établissement réserve ses crédits aux particuliers majeurs résidant en France métropolitaine. L'existence de cette mesure ne repose pas de manière directe et manifeste sur un motif de discrimination interdit mais s'apprécie en fonction du résultat de la règle mise en oeuvre. L'établissement doit démontrer que l'utilisation de ce critère est justifiée par un but légitime. Ce sont en fait des critères de risques liés à l'éloignement et aux opérations coûteuses en cas de recouvrement aléatoire qui ont présidé, des éléments non étayés par des statistiques précises et objectives ou études dans ce domaine : de plus, le développement actuel des modes de communication garantit la bonne exécution des contrats. En conséquence, le Défenseur des droits a recommandé à cet établissement de crédits d'ouvrir ces procédures d'octroi à l'outre-mer.
2. Que peut apporter le Défenseur des Droits dans le domaine des discriminations, qu'elles soient réelles ou supposées ?
Il apporte une réponse aux réclamations instruites.
Y-a-t-il un intérêt lésé ? Quelle est la nature de l'acte de discrimination ? Quels sont les droits méconnus mais aussi quelles représentations déformées du réclamant par méconnaissance de son droit ?
Une jurisprudence et un contexte juridique élaboré permettent une identification plus fine des situations discriminatoires. De plus, l'établissement de la discrimination peut être facilité par le principe de l'aménagement de la charge de la preuve ; l'objectif est de permettre une preuve par faisceau d'indices dont l'analyse permet d'induire raisonnablement l'existence d'une discrimination mais qui n'équivaut pas à une preuve directe de ce fait. Il appartient à la partie défenderesse de prouver que la mesure en cause est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination.
Mais encore faut-il que les personnes victimes de discrimination soient informées de ce que sont ces discriminations et qu'elles en saisissent le Défenseur des droits ?
Qui peut saisir le Défenseur des droits ?
- La saisine du Défenseur des Droits peut être faite par toute personne directement.
- Les ayants-droits, les associations agissant conjointement avec la personne s'estimant lésée, les parlementaires, le médiateur européen et ses homologues à l'étranger peuvent aussi saisir le Défenseur des droits.
- Le Défenseur des droits peut s'autosaisir avec accord de la personne ou dans le cadre de la mise en cause de l'intérêt supérieur de l'enfant ou de personnes non identifiées.
Comment saisir le Défenseur des droits ?
Par courrier postal, internet ou par l'intermédiaire de délégués répartis sur tout le territoire, un réseau de proximité qui rend le droit simplifié et humanisé grâce à :
- 450 bénévoles, appelés délégués du Défenseur, sur 650 points d'accueil répartis sur tout le territoire, à travers l'Hexagone et l'outre-mer ; ce maillage représente en moyenne 6 lieux de permanence par département, dans des quartiers souvent désertés par les services publics. Une attention particulière a été portée à l'outre-mer, avec la désignation de 25 délégués ;
- 21 dans les DOM : 5 en Guadeloupe, 4 en Martinique, 4 en Guyane, 6 à La Réunion et 2 à Mayotte et 4 dans les collectivités d'outre-mer : 2 en Polynésie française et 2 en Nouvelle-Calédonie ; deux conseillers techniques territoriaux exercent à temps complet, l'un couvre La Réunion et Mayotte, le deuxième, les Antilles.
L'écrit doit comporter des précisions utiles et l'auteur de la réclamation doit produire tous les éléments de nature à justifier des démarches qu'il a préalablement accomplies auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause.
Si le Défenseur des droits considère alors que la demande appelle une intervention de sa part, il assiste le réclamant dans la constitution du dossier, une équipe unifiée traite la réclamation.
La saisine est totalement gratuite pour l'usager.
Par la connaissance des situations inégales qui lui sont transmises, le Défenseur des droits s'attaque aux causes et conséquences des discriminations.
Il dispose de pouvoirs multiples : rappel à la loi, enquête sur place, médiation, audition, observations devant les juridictions, réquisition des autorités, initiation des poursuites pénale ou disciplinaire. De plus, dans le cadre de ses recommandations générales, le Défenseur des droits peut préconiser des pistes d'améliorations, en fonction de son champ d'observation, et peut demander de procéder aux modifications législatives ou règlementaires qui lui apparaissent utiles.
À titre d'exemple, dans son rapport sur le Droit des enfants à Mayotte :
Créer une antenne de l'IRTS à Mayotte pour former in situ aux métiers du social, aménager de meilleures conditions pour les étudiants Mahorais, renforcer les coopérations utiles (parrainage), revoir les pratiques administratives lorsqu'elles sont source de discrimination et d'échec (garantie de la poursuite des études pour un mineur étranger à sa majorité).
Il propose des services diversifiés et assure une action préventive.
La réparation du préjudice est une chose, tenter de l'éviter en est une autre.
C'est pour cela que la loi organique prévoit que le Défenseur des droits mène une action de communication et d'information, afin de promouvoir « toute bonne pratique en la matière » y compris à l'international, grâce à l'action qu'il mène avec des institutions homologues.
À cet effet, il dispose d'une gamme d'outils pour d'objectiver les pratiques et agir sur les comportements :
- une enquête annuelle avec l'Organisation internationale du travail (OIT), sur le ressenti des discriminations : un guide a ainsi été publié « un salaire égal pour un travail de valeur égale » ;
- avec la Commission nationale informatique et des libertés (CNIL) un guide permet de « mesurer pour progresser vers l'Égalité des chances » ;
- la publication de rapports diversifiés : le droit des enfants à Mayotte, les bonnes pratiques dans les cantines scolaires, la régulation des contrôles d'identité, le droit funéraire... font part de propositions destinées aux décideurs et aux pouvoirs publics. Les rapports sont accessibles à tous ;
- des dépliants factuels mis à disposition (une grossesse sans discrimination, louer sans discriminer).
Plus spécifiquement sur les discriminations fondées sur l'origine, le Défenseur des droits a mené un travail de fonds notamment dans le secteur de l'emploi, et l'embauche des jeunes. Rappelons que discriminer sur l'origine, c'est discerner sans le jugement de valeur, autrement dit un racisme indistinct.
Le Défenseur des droits peut contribuer à sensibiliser les enfants sur les préjugés, les stéréotypes et l'autocensure.
Il s'inscrit dans des partenariats. Un travail partenarial est indispensable à la réussite. Des partenariats ont ainsi été conclus avec l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), les bailleurs, sur les pratiques professionnelles dans l'accès au logement (sensibilisation, rappel des termes de la loi en matière de discrimination et ceux de la Constitution en matière de continuité territoriale, information de ce qu'ils encourent en enfreignant la loi et incitation à signer des partenariats pour mettre fin aux pratiques discriminatoires).
Il est utile d'aller à la rencontre de la société civile afin d'identifier les nouvelles formes d'exclusion et de discrimination. Ces réseaux, et en particulier le monde associatif, sont autant de relais auprès de nos concitoyens et de circuits de diffusion de l'information.
La Commission pour la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté (COPEC), dans chaque département d'outre-mer et collectivité d'outre-mer associant administrations et société civile, est le lieu pour échanger, informer sur la citoyenneté et l'égalité des chances, promouvoir et balayer tous les champs des possibles.
En conclusion, le Défenseur des droits est autant un interlocuteur, dont la présence outre-mer rappelle et souligne que la communauté nationale veut mieux prendre en compte les difficultés ultramarines, qu'un partenaire pour les travaux contribuant à la réussite des ultramarins. La signature de la convention entre la Délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français des outre-mer et le Défenseur des droits est un acte fort en ce sens.
En sa qualité de partenaire incontournable, le Défenseur des droits peut, par exemple, contribuer à la tenue d'un observatoire par l'analyse des réclamations dont il a connaissance et aussi par des considérations plus larges qui lui sont remontées par ses délégués sur le territoire, à savoir les informations :
- sur le traitement réservé, en métropole, aux cultures ultra-marines,
- sur la représentation dans la haute fonction publique ;
- sur des souhaits de mobilité, l'insularité étant par nature un facteur d'isolement, (environ 5 000 jeunes quittent La Réunion chaque année pour faire des études, suivre une formation ou occuper un emploi) ;
- sur le signalement de retour difficile aux pays ; les ultramarins ne se sentent plus tout à fait chez eux, ils pensent que l'avenir de leurs enfants sera trop hypothéqué ; l'exercice de leur activité sur une île leur apparaît trop délicate (ces dernières années, les Réunionnais ont été deux fois plus nombreux à s'installer en France métropolitaine qu'à en revenir).
- Ou encore des dysfonctionnements touchant les populations en situation irrégulière notamment pour l'accès aux soins et l'inscription scolaire.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien, Professeur de droit public à l'Université de Bordeaux
Les discriminations positives et les outre-mer
L'outre-mer français s'est peu à peu transformé en un champ privilégié d'expérimentations constitutionnelles. Qu'on s'en réjouisse ou qu'on le déplore, il est incontestable que bien des innovations institutionnelles applicables, dans les prochaines années, sur l'ensemble du territoire de la République trouveront leur origine dans la volonté d'adapter le statut des collectivités territoriales d'outre-mer aux spécificités géographiques, sociales ou culturelles propres à ces entités. En ce sens, on pourrait se demander si le droit de l'outre-mer ne constitue pas d'ores et déjà un « modèle » pour le reste du territoire national.
S'agissant des discriminations positives, cette expression qui sent le soufre, le même constat peut être dressé. C'est d'abord outre-mer que les pouvoirs publics ont commencé à expérimenter des « discriminations positives territoriales » fondées sur un critère tiré de la localisation géographique sur le territoire national. Après avoir recherché l'établissement de l'égalité formelle entre l'outre-mer et la métropole, le combat s'est déplacé ces dernières années sur le terrain de l'égalité réelle. On va donc ici commencer par présenter la conception française des discriminations positives, avant d'en évaluer la transposition dans les collectivités territoriales situées outre-mer.
La conception française des discriminations positives : les discriminations positives territoriales
La logique de correction des inégalités par la création d'inégalités compensatrices est à l'oeuvre de manière diffuse depuis longtemps dans de nombreux systèmes juridiques. Elle a commencé à être réellement formalisée au début des années 1960 aux États-Unis sous l'impulsion du président Johnson. Elle s'est ensuite épanouie sur le terreau fertile des sociétés multiculturelles où prévaut une approche différentialiste du principe d'égalité, notamment au Canada, en Inde ou encore en République Sud-africaine depuis la fin de l'apartheid. En France, où prévaut une approche universaliste de l'égalité républicaine, s'est développée une conception bien particulière qui s'est stabilisée à compter du milieu des années 1990.
Pour bien comprendre ce dont on parle et, en même temps démystifier autant que faire se peut ces politiques publiques, il faut d'abord s'attacher à définir la notion même de discrimination positive. En première analyse, on peut la définir comme étant : une différenciation juridique de traitement, créée à titre temporaire, dont l'autorité normative affirme expressément qu'elle a pour but de favoriser une catégorie déterminée de personnes physiques ou morales au détriment d'une autre afin de compenser une inégalité de fait préexistante entre elles.
En France, on partait habituellement de la décision n° 82-146 DC du Conseil constitutionnel du 18 novembre 1982, Quotas par sexe , pour exclure la constitutionnalité de toute mesure législative de discrimination positive. Il avait néanmoins été souligné dès cette époque par Louis Favoreu que cette jurisprudence intervenait « dans un domaine particulièrement sensible qui est celui du droit à l'éligibilité en matière d'élections politiques », et qu'il n'était donc pas certain qu'elle serait d'application générale. Puis, il a pu être démontré que la logique de l'égalité réelle apparaissait de manière au moins implicite dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il en résulte que, contrairement à ce qui était généralement affirmé, le Conseil constitutionnel avait à plusieurs reprises admis la constitutionnalité de discriminations positives. Dans la décision n° 82-153 DC du 14 janvier 1983, Troisième voie d'accès à l'ENA , est ainsi admise une forme de discrimination positive au profit de certains candidats pour lesquels est ouvert un troisième concours. Toujours en matière de fonction publique, le Conseil constitutionnel en 1984 n'a pas mis en cause la validité « d'un mode d'accès privilégié à la fonction publique des populations locales » de Nouvelle-Calédonie. On notera aussi dans le même sens, les décisions n° 89-257 DC, Prévention des licenciements économiques , et n° 94-357 DC, Diverses dispositions d'ordre social , dans lesquelles des critères sociaux le conduisent à admettre que des « salariés âgés » ou « présentant des caractéristiques sociales particulières » peuvent bénéficier de mesures protectrices spéciales ou que les « associations intermédiaires » peuvent embaucher certaines personnes sans emploi « eu égard aux difficultés et aux handicaps qui peuvent affecter l'insertion professionnelle des personnes concernées ».
Mais, au-delà de ces caractéristiques personnelles, la localisation géographique peut aussi être prise en considération par le législateur ainsi que le Conseil constitutionnel l'a admis dès 1986 dans la décision Privatisations en ne censurant pas une disposition permettant « en vue d'inciter à la création d'emplois, de consentir, pour une période limitée, aux entreprises situées dans certaines zones , où la situation de l'emploi est particulièrement grave, des exonérations ou des réductions d'impôts ». Puis, en 1991, dans la décision, Statut de la Corse , au profit des résidents de la collectivité territoriale de Corse, décision confirmée par celle du 20 décembre 1994, Statut fiscal de la Corse , dans laquelle le juge constitutionnel estime compatible avec le principe constitutionnel d'égalité l'article 1 er de la loi selon lequel « la Corse est dotée d'un statut fiscal destiné à compenser les contraintes de l'insularité et à promouvoir son développement économique et social ». D'autres décisions rendues à propos d'avantages accordés à certains résidents de collectivités territoriales métropolitaines annonçaient la décision n° 94-358 DC du 16 janvier 1995 sur l'aménagement du territoire déclarant conformes à la Constitution des dispositions dérogatoires ne s'appliquant qu'à l'intérieur de certaines zones et affirmant que « le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire dans un but d'intérêt général ».
On a pu alors s'autoriser à parler de « discriminations positives territoriales » en relevant qu'il s'agissait là d'une véritable spécificité française. Le terrain d'élection privilégié de ces discriminations positives à la française est assurément constitué par l'outre-mer.
La déclinaison outre-mer de la conception française des discriminations positives
Le passé :
Chacun sait qu'il existe encore aujourd'hui un ensemble de mesures bénéficiant aux seuls fonctionnaires en poste dans les collectivités territoriales d'outre-mer comme, par exemple, l'indemnité de cherté de vie instaurée par une loi du 3 avril 1950, ou encore l'indemnité d'éloignement prévue par un décret du 22 décembre 1953 dont l'objet clairement défini est de compenser en droit l'inégalité de fait qui affecterait ces fonctionnaires par rapport à ceux en poste en métropole. Dans le même ordre d'idées, on peut également mentionner les mesures comprises dans la loi de programme du 31 décembre 1986 relative au développement des départements d'outre-mer, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte qui consistent notamment en la possibilité de créations de zones franches bénéficiant d'une série d'exonérations fiscales ou en l'établissement de mesures destinées à favoriser la formation professionnelle avec l'objectif, à moyen terme, de parvenir à une « parité sociale globale » avec la métropole. S'inscrivent aussi dans la même logique les importantes mesures de défiscalisation consenties au profit des collectivités territoriales d'outre-mer depuis le début des années 1980. Même si on peut en contester la philosophie, ces dispositions dérogatoires ne sont pas choquantes juridiquement dans la mesure où elles ont été établies sur un critère objectif : celui de la localisation géographique sur le territoire national.
En revanche, les pouvoirs publics sont allés encore plus loin dans ces politiques de discriminations positives, en particulier en Nouvelle-Calédonie en ayant cette fois recours à des critères nettement moins objectifs. On se souvient qu'en 1984, dans une décision du 30 août 1984, « Statut du territoire de la Nouvelle-Calédonie », le Conseil constitutionnel a été conduit à valider une disposition législative visant à favoriser l'accès des habitants de Nouvelle-Calédonie à la fonction publique du territoire. L'analogie entre les circonstances de cette affaire et celles ayant donné lieu aux décisions « Magistrats musulmans » en 1960 est frappante. En effet, comme en Algérie au milieu des années cinquante, au début des années quatre-vingt des troubles insurrectionnels agitèrent la Nouvelle-Calédonie. Aussi, afin de remédier à cette situation, le Gouvernement socialiste décida de doter le territoire du Pacifique d'un nouveau statut « évolutif et spécifique » reconnaissant un droit à l'« auto détermination » du peuple calédonien. Parmi l'ensemble des mesures prévues, le Gouvernement, procédant exactement comme en Algérie plusieurs années auparavant, instaura un mode d'accès privilégié à la fonction publique au profit des populations locales. Ainsi la loi prévoyait : d'une part, que les agents de catégories A et B pourraient être recrutés avec un baccalauréat pour seul diplôme, et surtout qu'ils devraient provenir pour les deux tiers du personnel formé par un Centre de formation du personnel administratif de la Nouvelle-Calédonie, et pour le tiers restant de la fonction publique du territoire ; d'autre part, que les agents de catégories C et D pourraient être nommés sans concours. À l'évidence, ces mesures dérogatoires permettaient d'assurer une promotion dans la fonction publique de la population originaire du territoire. Bien entendu, le statut ne prévoyait pas expressément que ce traitement préférentiel devrait être réservé aux seules populations autochtones puisque, dans ce cas, la mesure aurait constitué une discrimination textuellement interdite par l'article 2 (aujourd'hui devenu l'article premier) de la Constitution qui proscrit toute distinction en raison de l'origine ou de la race. Mais en pratique il paraît incontestable que le but avéré des autorités françaises était de compenser la sous-représentation dans les emplois publics des populations originaires du territoire. Ainsi, le président Mitterrand déclarait-il alors que « ... tant que sur deux mille huit cents fonctionnaires en Nouvelle-Calédonie (...) il n'y aura que quatre-vingt-seize Canaques et à quel rang ! Tant que sur mille six cents instituteurs et professeurs en Nouvelle-Calédonie (...) il n'y aura que quarante-quatre Canaques (...) Tant que ce sera comme cela, la Nouvelle-Calédonie vivra dans une situation de type colonial ». Même dans ce contexte, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré contraires à la Constitution ces mesures législatives. Aussi peut-on estimer que, dans cette décision, le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de discriminations positives puisqu'il a permis que s'insère dans l'ordre juridique français une norme à caractère discriminatoire, certes, mais adoptée par le législateur dans l'intention finale de parvenir à une plus grande égalité.
L'avenir ?
Il faut commencer par souligner que toutes les discriminations positives qui ont pu être réalisées outre-mer l'ont été en raison d'une habilitation constitutionnelle implicite puisque, pour les départements et régions d'outre-mer, l'article 73 de la Constitution prévoit expressément que, si « ... dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit », néanmoins, « ... ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».
La même remarque vaut donc a fortiori pour les collectivités d'outre-mer puisque l'article 74 de la Constitution leur permet d'avoir un « ... statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, l'article 74 va plus loin encore. L'habilitation constitutionnelle est cette fois parfaitement explicite. Dans ce cas, « ... des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ».
La spécificité de la Nouvelle-Calédonie est encore plus accentuée à cet égard puisqu'un certain nombre de discriminations positives avaient pu être valablement réalisées, notamment par la loi du 6 septembre 1984, en s'appuyant sur article 74 dans son ancienne rédaction. Depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998 qui a constitutionnalisé (par renvoi) les accords de Nouméa du 5 mai 1998 à l'article 76 de la Constitution, ces politiques de discriminations positives peuvent être décidées directement à l'échelon local.
Ainsi, il est notamment prévu que, parmi les compétences immédiatement transférées, figure la possibilité pour les institutions de Nouvelle-Calédonie d'établir des règles particulières pour certaines catégories de la population. S'agissant du droit à l'emploi, il est désormais prévu que : « La Nouvelle-Calédonie mettra en place, en liaison avec l'État, des mesures destinées à offrir des garanties particulières pour le droit à l'emploi de ses habitants ; la réglementation sur l'entrée des personnes non établies en Nouvelle- Calédonie sera confortée. Pour les professions indépendantes le droit d'établissement pourra être restreint pour les personnes non établies en Nouvelle-Calédonie. Pour les salariés du secteur privé et pour la fonction publique territoriale, une réglementation locale sera définie pour privilégier l'accès à l'emploi des habitants ». Pour ce qui est de la formation professionnelle, il est prévu que : « Un programme de formation de cadres moyens et supérieurs, notamment techniques et financiers, sera soutenu par l'État à travers les contrats de développement pour accompagner les transferts de compétences réalisés et à venir ».
Un programme spécifique, qui prendra la suite du programme 400 cadres et concernera les enseignements secondaire, supérieur, et professionnel tendra à la poursuite du rééquilibrage et à l'accession des Kanak aux responsabilités dans tous les secteurs d'activités.
En Nouvelle-Calédonie et, dans une moindre mesure, dans les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, existe donc la faculté assez largement reconnue de recourir aux discriminations positives pour « favoriser » les populations locales. Ce que l'on appelle parfois la « préférence locale » est donc d'ores et déjà bien présente dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer.
La question qui peut se poser maintenant est évidemment celle de savoir si de telles mesures pourraient être généralisées à l'ensemble des outre-mer, voire à l'ensemble de la République ? On peut aussi se poser la question de savoir quelle pourrait être la teneur de telles mesures dans l'avenir. On peut penser non seulement à des politiques préférentielles de recrutement dans la fonction publique locale, mais encore à des procédures différenciées d'accès aux marchés publics, ou encore d'accès à l'Université. Encore faut-il rappeler qu'il existe des limites précises tracées par la jurisprudence constitutionnelle. En effet, la faculté reconnue au législateur de rompre l'égalité de droit pour parvenir à l'égalité de fait, parce qu'elle constitue une dérogation à un droit fondamental de première importance, est interprétée strictement par le juge constitutionnel français. Ainsi, d'une part, elle ne peut s'exercer que dans des domaines précis, comme celui de la fonction publique ou le domaine économique et social, dans lesquels le contrôle juridictionnel du respect du principe d'égalité par le législateur est restreint parce que des droits fondamentaux, comme le droit de suffrage ou la liberté individuelle, ne sont pas susceptibles d'être remis en cause. Et, d'autre part, si le législateur peut valablement créer des discriminations positives dans ces domaines, en revanche, il ne peut se fonder pour les établir sur des distinctions expressément interdites par la Constitution comme la race, l'origine ou la religion, mais seulement sur des critères admissibles comme ceux fondés sur l'âge, les caractéristiques sociales des individus ou leur localisation géographique sur le territoire national.
Pour finir, on peut souligner que des discriminations positives, on ne retient généralement en France que la part du Diable, en pointant du doigt le risque de communautarisme, de fragmentation de l'identité nationale, etc., mais il paraît nécessaire d'entrevoir aussi l'oeuvre de Dieu, en considérant qu'elles peuvent représenter aussi un outil de développement économique et social dont il serait dommage de se priver. En d'autres termes, une approche républicaine des discriminations positives outre-mer, conforme à l'idéal de la devise républicaine paraît possible, au prix d'un peu d'interprétation juridique et de beaucoup de volontarisme politique.
M. Daniel Hierso, Président d'Outre-Mer Network
« Arété di kow boug mwen kè ou pé pa
On moun ki pé pa sé an moun ki vé pa
Vansé sé pa san pèn' tchilé sé pa la pèn' no pa pè »
EASY KENNENGA
J'avais envisagé d'introduire mon propos sur l'importance géostratégique de l'outre-mer qui pourrait faire de la France une grande nation minière et gazière d'ici à 2040 de par l'étendue de sa zone économique exclusive (ZEE) , l'importance de sa biodiversité et des programmes stratégiques d'indépendance énergétique régionaux .
J'ai préféré commencer par ces paroles du jeune chanteur populaire Easy Kennenga qui résument assez bien la philosophie du réseau Outre-Mer Network (OMN).
Comment concilier le devoir de mémoire, l'analyse d'une affirmation positive de son identité, la projection d'une communauté dans l'avenir ?
L'une des réponses de terrain pourrait être la vulgarisation de l'entrepreneuriat.
Car un entrepreneur est avant tout un entrepreneur de son destin, de sa vie, qui accepte de prendre sa part de risque, que ce soit dans l'échec ou la réussite.
OMN est devenue en quelques années une plateforme de visibilité pour toute une nouvelle génération d'entrepreneurs depuis 2009. Son programme « Osons l'Outre-Mer » parrainé par Ghislaine Hierso (Véolia) et Dan Serfaty (Viadéo) synthétise à ce jour quatre actions fortes qui ont fait de ce réseau d'entrepreneurs originaires d'outre-mer un acteur reconnu par ses pairs dans l'Hexagone.
Networking
Le réseau OMN a mis en réseau physiquement un peu plus de 3 000 entrepreneurs, salariés du public-privé depuis 2009 à Paris (sur la péniche Alizé de Jocelyn Golitin co-fondateur du réseau ou au Grand Palais), Lyon et en outre-mer avec la volonté de diversifier les profils, de mettre en avant des entrepreneurs juniors et séniors, des porteurs de projets et des investisseurs.
Des dîners-débats avec des personnalités économiques de premier plan ont permis aux jeunes d'échanger directement avec des entrepreneurs emblématiques comme Xavier Fontanet (ancien Président d'Essilor), Franck Riboud (Président directeur général de Danone)...
Communication
OMN parle de cet autre visage de l'outre-mer, celui qui innove, apporte de la valeur ajoutée, crée de l'emploi sur les ondes communautaires et nationales via son émission « Laisse parler les entrepreneurs sur Tropiques FM » ou son partenariat avec BFM radio et la « spéciale outre-mer » sur BFM business.
Financement
OMN apporte également des solutions de financement à ses adhérents via ses partenaires directs ou indirects ; banques, fonds d'investissement, crowfunding ...
Emploi
OMN s'implique également sur le volet de l'emploi avec le responsable de son service jeunesse, Loic Iscayes Lami (Président d'Akélio accompagnement) et ses partenariats avec Nos Quartiers ont des talents (NQT) et Mozaik RH.
Depuis 2009, ce travail de réseau nous permet de rencontrer l'élite ultramarine. Je parle ici de tous ces héros du quotidien, ce petit peuple de France qui ose, qui s'affirme, qui démontre son expertise tout en gardant ses valeurs. Je parle de José Jacques Gustave, fondateur de G2J.com leader européen de la visioconférence sécurisée, Henri William, fonctionnaire et auto-entrepreneur spécialisé dans la gestion du stress auprès de grands comptes, de Philippe Negouai et Pascal Meslien de Knowledge consulting group, Shirley Billot Kadalys, Jocelyn Golitin spécialisé dans le tourisme fluvial à Paris, Angélique Zettor fondatrice de Genymobile leader sur la communication Android adaptée aux grandes entreprises, Djoe Dunoyer fondateur de Gémeaux Production, Laurent Blériot de Bioalgostral, Jean Bernard Boura Directeur associé chez Sapura en Malaisie, Ruddy Jean Jacques fondateur d'Art de fondre, Ghislaine Hierso directrice des relations institutionnelles chez Véolia, Laurence Lascary fondatrice de DACP et tant d'autres par centaines électriciens, plombiers, architectes, décorateurs, garagistes, producteurs, traders...
Tous ces héros anonymes originaires d'outre-mer qui font gagner la France au quotidien...
On pense que l'on produit du sens quand on est reconnu par les siens, on sait que l'on avance quand on est reconnu par ses pairs. Raison pour laquelle une véritable concertation avec les réseaux similaires et oeuvrant véritablement sur le terrain dans l'Hexagone et à l'International est important. Je salue à ce titre la qualité du travail du CASODOM à travers son réseau des jeunes « talents de l'outre-mer » initié par M. George Dorion puis Mr Saffache et mis en action par Yola Minatchy ainsi que celle des nombreux réseaux émergents ; LERECA, CAP Outre-Mer, la FAAC, BBU, Perspectives, Give 1 project...
OMN est à ce jour un jeune réseau des originaires d'Outre-Mer reconnu par d'autres acteurs nationaux Novencia, Parrainer la croissance, la FDAE, la Nouvelle PME ...
Je conclurai sur les quelques mots du fondateur du deuxième réseau professionnel mondial :
« Je suis convaincu que l'entrepreneuriat est vital pour l'économie française. Ainsi selon la Commission européenne, 88 % des emplois créés en France proviennent des TPE et PME. C'est pour cette raison que je tiens personnellement à soutenir le réseau Outre-Mer Network. Des réseaux comme Outre-Mer Network ou Viadéo ont pour but de créer des échanges afin de faciliter le développement du business et ainsi contribuer à dynamiser l'économie. Je souhaite un succès grandissant aux créateurs d'entreprises de l'Outre-Mer en France mais aussi bien au-delà. »
DAN SERFATY, Président directeur général et co-fondateur de Viadéo
N'ayons pas peur ! Osons l'Outre-Mer !
Mme Estelle Barthélémy, Directrice générale adjointe de Mozaïk RH
Notre association :
Mozaïk RH est un cabinet de recrutement et de conseils en ressources humaines à but non lucratif, association loi 1901, agissant pour favoriser l'insertion professionnelle des jeunes diplômés issus des quartiers populaires. Pour restaurer l'égalité des chances, nous intervenons auprès d'entreprises en les aidant à changer leur regard sur ces jeunes, en les sensibilisant au potentiel élevé de nos candidats et en favorisant leur insertion professionnelle ; d'autre part, nous accompagnons les candidats avec des ateliers et du coaching afin qu'ils puissent donner le meilleur d'eux-mêmes en entretien.
Mozaïk RH a pour objectif de réussir le recrutement des jeunes talents des quartiers populaires et issus de la diversité car à diplôme égal leurs candidatures sont rejetées près de quatre fois sur cinq et les emplois auxquels ils ont accès sont en deçà de leur niveau de compétence.
Nos actions :
L'activité de Mozaïk RH se structure autour de la rencontre entre les besoins de recrutement des entreprises et les jeunes diplômés issus des quartiers populaires et de la diversité. Le modèle d`action permet aux entreprises et aux institutions de recruter, sur la base des compétences, les candidats détectés dans les quartiers identifiés et accompagnés par Mozaik RH.
Mozaïk RH accompagne les candidats lorsqu'ils ont perdu confiance en eux ou manquent d'accès à l'information pour leur permettre d'avoir les meilleures chances sur le marché de l'emploi. L'association leur propose alors des ateliers collectifs, des séances de coaching individuel, des media training avec des professionnels de la communication et des ressources humaines. Pour valoriser ces candidatures, l'association a développé un outil innovant et pertinent : le curriculum vitae Vidéo. Ces prestations sont offertes aux candidats bénéficiaires.
Chacune des activités de Mozaïk RH est conçue de manière à faire évoluer les représentations et les préjugés qui influencent le recrutement.
Nos méthodes :
L'évaluation des candidats est réalisée par des consultants RH de l'association qui identifient les compétences et potentiels et apportent les premiers conseils. Nos consultants sont formés pour exercer leur métier avec bienveillance, particulièrement à l'égalité des chances et la lutte contre les discriminations dans les processus de recrutement. Ils mènent les entretiens dans le strict respect de la loi, en cherchant à identifier uniquement les compétences et qualités en rapport avec le poste visé.
Notre mode de fonctionnement :
Délibérément entreprise sociale, Mozaïk RH contribue à créer une société moins discriminante sur la thématique de l'emploi en développant des solutions innovantes qui conjuguent utilité sociale et efficacité économique. Mozaïk RH a fait le choix de se structurer autour des valeurs de l'entrepreneuriat social, permettant ainsi une forte capacité d'autofinancement, née de la vente de ses services aux entreprises et d'une logique de prestation de service d'accompagnement à l'égard de ses partenaires publics. 90 % du budget provient du revenu de ses activités ; les subventions de fonctionnement s`élèvent à 8 %. Philanthropes et mécènes alimentent un fonds d'amorçage permettant à l'association la réalisation d'expérimentations.
Nos résultats :
Pour créer la rencontre entre jeunes diplômés des quartiers et entreprises, et faire évoluer les représentations, Mozaïk RH travaille avec l'État, les collectivités territoriales, les universités et des associations partenaires. Son objectif est double : renforcer la capacité de ces jeunes à trouver un emploi ou à poursuivre leurs études et outiller les entreprises pour qu'elles bénéficient des meilleurs potentiels des quartiers populaires. En 2012, Mozaïk RH a accompagné plus de 1 000 candidats et réalisé 530 placements en entreprises.
Et les ultra-marins ?
Les candidats ultra-marins qui se reconnaissent dans le discours et les actions de notre association font l'objet du même type d'évaluation RH, et du même traitement de leur candidature que n'importe quel candidat suivi et accompagné par Mozaïk RH.
Un nombre important de jeunes ultra-marins se tournent vers Mozaïk RH en quête de solutions.
À ce jour, la base de données de Mozaïk RH est de 56 000 candidats.
Ces candidats sont diplômés, ou en cours de validation de leur diplôme, dans les Universités et Écoles d'Île-de-France (à 75 %) ou de province.
La loi ne nous permet pas de dénombrer le public ultra-marin de façon précise.
Cependant, sur le public de notre programme spécifique jeunes femmes (en tout 200 jeunes filles accompagnées depuis 2010), qui est un public que nous accompagnons dans la durée et avec qui nous avons une relation de très grande proximité (très bonne connaissance du projet professionnel, des difficultés et réussites, et un suivi qui peut aller de six mois à deux ans) on estime que 10 à 15 % des participantes sont originaires des départements d'outre-mer (soit nées outre-mer, soit de parents nés en outre-mer).
Par extrapolation, ce pourcentage doit-être sensiblement le même sur l'ensemble des candidats.
Les problématiques d'insertion professionnelle de ces candidats :
- Des candidats bien formés (80 % ont un bac + 3 au minimum), qui sont dans des dynamiques actives de recherche, parfois cependant présents dans des filières « saturées » ou des filières qui nécessitent d'avoir un réseau important pour décrocher des opportunités alors qu'ils n'en ont pas, ce, comme beaucoup des candidats qui sollicitent Mozaïk RH. Notre organisation arrive bien après une mauvaise orientation scolaire ou un défaut de connaissance du métier choisi ainsi que des opportunités réelles de tel métier ou secteur.
- Des difficultés liées à des effets de discrimination sur leur origine (stéréotypes variés), leur condition sociale, ou leur adresse (ou l'ensemble).
- Des difficultés à se mettre en avant, liées à des phénomènes d'autocensure assez forts comme pour de nombreux candidats accompagnés par notre organisation.
Pour les publics ultra-marins, ayant grandi en outre-mer, il y a parfois également un projet à court ou moyen terme de retour sur le territoire d'origine afin de trouver un emploi ou de développer une activité. Au regard des taux chômage élevés dans les DOM, les candidats souhaitent souvent obtenir une première expérience en Métropole mais peuvent poursuivre les deux objectifs en parallèle.
Une volonté de permettre aux candidats ultra-marins de bénéficier d'actions et d'opportunités :
- Un partenariat avec Outre-Mer Network (OMN) et une intervention hebdomadaire sur Tropiques FM depuis 2013.
- Des interactions nourries avec le Service militaire adapté (SMA).
- Des missions de recrutement avec des diffusions d'offres d'emploi en local (Martinique, La Réunion).
- Un projet pilote en 2014 sur l'outre-mer en lien avec les métiers du développement WEB.