B. UN IMPÉRATIF : MOBILISER LES NOMBREUX ACTEURS DE LA LUTTE ANTIDOPAGE
1. Des acteurs nombreux, aux buts différents, parfois divergents
a) Des acteurs nombreux et hétérogènes
En France, de nombreuses structures sont en charge de la lutte contre le dopage mais elles interviennent sur des plans très différents.
Rappelons que, sur un plan disciplinaire , les fédérations sportives - personnes privées délégataires d'une mission de service public - et l'Agence française de lutte contre le dopage exercent seules ce pouvoir, sous le contrôle du juge administratif.
Le ministère des sports, les structures décentralisées du ministère que sont les directions régionales de la protection de la jeunesse sont également impliquées dans la lutte contre le dopage, mais leurs actions sont davantage orientées vers la prévention, et le soutien des sportifs. Les commissions régionales de prévention et de lutte contre les trafics de produits dopants, dont le secrétariat est assuré par les directions régionales de la jeunesse et des sports, se sont vu attribuer un rôle de coordination 394 ( * ) .
Les services de la police judiciaire mènent des actions axées notamment sur la répression du trafic de produits dopants, l'administration de produits dopants, l'incitation au dopage, ou les oppositions à contrôles.
Parmi ces services, un office central, créé en 2004 est spécifiquement responsable, entre autres attributions, de la répression des infractions liées au dopage : l'Oclaesp .
L'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (Oclaesp) a été créé par un décret n° 2004-612 du 24 juin 2004, dans le but de lutter spécifiquement contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique . Il dispose d'une compétence nationale en la matière. Il dépend de la sous-direction de la police judiciaire de la Gendarmerie nationale.
L'Oclaesp a un effectif de cinquante-cinq personnes ; quarante-sept gendarmes, quatre policiers et quatre conseillers techniques, dont un fonctionnaire du ministère des sports ; il va faire l'objet d'une augmentation de quinze personnes en 2013 395 ( * ) et sera donc porté à soixante-dix personnes .
Enfin, comme tout office, l'Oclaesp peut s'appuyer sur les groupements locaux, ce qui peut être particulièrement utile pour suivre un événement local par exemple.
Il a une mission de coordination des actions de police judiciaire relatives aux infractions entrant dans son domaine de compétence, une fonction de collecte du renseignement ; il a enfin pour rôle de favoriser la circulation de ces informations ; il a enfin une mission plus générale d' assistance des ministères.
Il traite des questions de dopage sous l'angle de l'atteinte à la santé publique que ces substances et méthodes représentent, mais remarquons que le dopage n'est qu'un des aspects d'une de ses deux missions. Auparavant, la lutte contre le dopage était abordée sous l'angle des trafics de produits stupéfiants ou de trafics de médicaments, par la brigade des stupéfiants de la préfecture de Police de Paris et par l'Ocrtis. Désormais, si l'Ocrtis a conservé sa compétence quand le produit dopant est aussi un stupéfiant, l'Oclaesp est seul compétent en matière de lutte contre le dopage.
Les services des douanes, enfin, traitent également des questions de dopage, sous l'angle bien spécifique des infractions commises au code des douanes : contrefaçons ou entrée en fraude de marchandises, illégales ou soumises à des déclarations spécifiques sur le territoire français notamment.
En application de l'article 60 du code des douanes, les services des douanes ont un droit de visite des marchandises : c'est la seule administration en contact direct avec les marchandises au moment où elles sont importées et où elles entrent sur le territoire national. En 2012, la douane a ainsi contrôlé près de 51 millions de produits (contre 30 millions en 2011).
Les services des douanes envisagent la question du dopage par le biais d'une direction essentielle, la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED). En effet, dans le cadre de sa mission générale de renseignement, la DNRED est un acteur de premier plan aussi bien dans son rôle de collecteur d'informations qui vont permettre aux autres services de la douane d'orienter les contrôles, que dans son rôle opérationnel de démantèlement des réseaux de trafiquants .
Le service national des douanes judiciaires (SNDJ) est également un acteur important, car il permet à des officiers de police judiciaire des douanes, placés sous l'autorité d'un magistrat de l'ordre judiciaire, de mener des enquêtes en s'appuyant non pas sur le code de procédure pénale, mais sur le code des douanes.
Mais ce service se caractérise par le fait qu'il ne peut être saisi que par un magistrat : autrement dit, lorsqu'il enquête sur une affaire donnée, dans le cadre qui lui a été fixé lorsqu'il a été saisi, si le service découvre des éléments liés à un autre trafic, comme un trafic de produits dopants greffé sur un réseau écoulant des médicaments contrefaits, il lui faudra l'autorisation préalable du magistrat pour explorer cette nouvelle voie.
Comme l'a souligné Jean-Paul Garcia lors de son audition, ces intervenants peuvent être en concurrence : « L'Office central [l'Oclaesp] est pour nous un partenaire de tous les instants. Nous ne sommes toutefois pas en concurrence avec cet office, qui détient une capacité judiciaire. Très souvent, l'Oclaesp se pose en concurrent du SNDJ dans les affaires que nous avons levées. (...) Toutefois, le service national des douanes judiciaires présente la caractéristique de devoir être saisi par un magistrat et de ne pas pouvoir s'autosaisir » 396 ( * ) .
La juxtaposition de services aux compétences et aux moyens différents, n'intervenant pas sur les mêmes aspects d'un problème donné et abordant la question du dopage sous un angle pouvant être très différent d'un service à l'autre, entraîne naturellement le risque d'un fonctionnement en « tuyaux d'orgue », chacun travaillant sans se préoccuper de l'action des services voisins, entraînant des contradictions et une certaine perte d'efficacité.
b) Des services poursuivant des objectifs différents et parfois contradictoires
Les structures en charge de la lutte contre le dopage poursuivent naturellement des objectifs différents , selon l'importance accordée à la lutte contre le dopage, qui n'est jamais qu'une attribution parmi d'autres pour les services répressifs - y compris pour l'Oclaesp -, et selon l'angle abordé, qui est disciplinaire pour l'AFLD ou les fédérations sportives.
Les objectifs ne sont pas les mêmes en fonction des sanctions infligées : les fédérations sportives par exemple, ou l'Agence française de la lutte contre le dopage, luttent contre les pratiques dopantes en sanctionnant administrativement et disciplinairement les sportifs. Elles ne sont qu'indirectement intéressées par la répression du trafic de produits dopants. À l'inverse, les services répressifs s'intéressent quasi exclusivement aux questions de trafics, et moins à l'usage de produits dopants par le sportif en raison, d'une part, de l'absence de pénalisation de l'usage de produits dopants, d'autre part, parce qu'il est plus efficace de réprimer le trafic en amont. En l'absence de pénalisation de l'usage, essayer de remonter le trafic à partir du sportif « usager » de produits dopants est très difficile. Les stratégies sont donc naturellement différentes, comme le sont les objectifs : l'AFLD peut ainsi chercher à sanctionner les sportifs sans s'inscrire dans un cadre plus large de lutte contre les trafics, et les services répressifs préféreront parfois ne pas dénoncer un sportif, afin de remonter le réseau.
Certains acteurs peuvent aussi se focaliser sur leurs seules attributions et négliger de transmettre les informations, inutilisables pour eux mais utiles pour d'autres acteurs : comme le souligne lors de son audition Michel Rieu, professeur et conseiller scientifique de l'Agence française de lutte contre le dopage, l'AFLD qui disposait d'éléments importants transmis par l'Usada dans l'affaire Ciprelli-Longo ne les a apparemment pas transmis en temps à l'Oclaesp : « en revanche, je crois savoir que cette affaire avait déjà au moins un an d'existence au moment de sa révélation. Je pense que l'Usada avait fourni des informations à l'AFLD qui auraient peut-être pu permettre de lancer l'opération un peu plus tôt et d'alimenter une enquête. Cela ne semble pas avoir été totalement le cas. J'ai cru comprendre que l'AFLD avait considéré que l'affaire était trop ancienne pour pouvoir faire l'objet d'un recours disciplinaire au sens où l'Agence l'entend et qu'elle avait gardé en son sein les documents communiqués par l'Usada. C'est dommage, car même si l'Agence ne pouvait instruire l'affaire elle-même, elle aurait pu alerter les forces de l'ordre » 397 ( * ) .
Force est de reconnaître qu'une telle coopération est particulièrement nécessaire, notamment au vu de l'intérêt des documents transmis par l'Usada.
Lors de son audition, Daniel Delegove a bien illustré cette divergence qui pouvait exister entre ces différents organes en rappelant qu'en sanctionnant lourdement les cyclistes qui avaient admis s'être dopés, la Fédération internationale de cyclisme n'a pas permis d'aider à briser la loi du silence, alors que les aveux auraient peut-être permis de trouver d'autres responsabilités, ou de remonter des réseaux : « Je reproche d'ailleurs aux instances du cyclisme d'avoir pénalisé sportivement chaque personne qui brisait la loi du silence alors que nous devrions plutôt nous inspirer de la technique de l'Usada » 398 ( * ) .
L'Usada a en effet protégé les sportifs qui avaient fait les aveux permettant de confondre Armstrong et son équipe.
Ces objectifs peuvent aussi entrer en conflit : les services répressifs ont parfois intérêt à ne pas dénoncer un sportif qui aurait fait usage d'un produit dopant, si ce dernier est éventuellement enclin à donner des informations utiles sur les contacts qui l'ont approvisionné. En ce qui concerne l'AFLD, s'il existe une obligation de dénoncer tout fait porté à sa connaissance ayant la caractéristique d'une infraction pénale (en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale), rien ne l'oblige en revanche à alléger une sanction disciplinaire en échange des informations données par le sportif sur le réseau ou sur les personnes l'ayant aidé à monter un protocole de dopage .
Au sein des services répressifs eux-mêmes, et au sein de la douane, la question du dopage peut faire l'objet d'un suivi plus ou moins approfondi.
À titre préliminaire, pour les services répressifs comme pour les douanes, qui s'occupent de dopage parmi d'autres attributions, la lutte contre le dopage n'est jamais considérée comme étant une priorité .
Jean-Paul Garcia le reconnait bien volontiers lors de son audition : « en conclusion, les produits dopants ne sont pas, pour nous, une cible ministérielle - je répugne à le reconnaître. Cela signifie que les efforts que nous faisons ne sont pas à la hauteur de ce que nous faisons sur les produits stupéfiants, le tabac ou la contrefaçon. Néanmoins, c'est un sujet important pour nous ; nous avons créé, il y a quelques années, au sein de la direction du renseignement douanier, un observatoire du médicament dont une partie du temps est consacrée à appréhender le problème des produits dopants. Il est à l'origine de partenariats en Europe et à travers le monde, nous permettant de mieux suivre les filières et les réseaux qui, pour nous, existent assurément » 399 ( * ) .
Précisons cependant que certaines fédérations sportives - dont les objectifs peuvent assez différents de ceux des services répressifs - sont en contact avec l'Oclaesp, comme l'a souligné Bernard Amsalem lors de son audition 400 ( * ) .
Pour l'Oclaesp lui-même, le dopage ne constitue cependant qu'une de ses missions, parmi d'autres, certaines de ces missions pouvant être plus prioritaires que la lutte contre le dopage, comme les missions que l'Office assure en matière d'environnement ou en matière de santé au sens large du terme.
D'une manière générale, Houlihan et Garcia, dans leur rapport précité 401 ( * ) , identifient parmi les facteurs d'application de la réglementation concernant les substances dopantes l a faible priorité donnée à la lutte contre le dopage , outre des peines infligées trop faibles et un manque de connaissance de la question ou d'échange d'informations entre les services répressifs 402 ( * ) .
2. L'impérieuse nécessité de mieux coordonner les structures qui luttent contre le dopage
a) Conforter le rôle de l'Oclaesp comme interface entre les différents acteurs
(1) L'Oclaesp, organe de la centralisation de l'information
Dans l'étude précitée de Barrie Houlihan et de Borja Garcia, dans la réponse au questionnaire invitant à relever d'éventuelles difficultés rencontrées dans la lutte contre le trafic de produits dopants, la France souligne expressément qu'il existe « de nombreuses difficultés dans les échanges d'informations entre autorités concernées » 403 ( * ) .
La qualité de la collaboration et des échanges d'informations entre les services sont pourtant une condition directe de la réussite des opérations de lutte contre les trafics, comme l'a rappelé Marie-George Buffet : « En 1998, lors du Tour de France, ce qui a déclenché toute l'affaire, c'est la collaboration avec d'autres services. Nous avions mis en place des cellules régionales avec les douanes, la santé, la jeunesse et les sports, afin d'essayer d'agir par d'autres biais. Je pense que l'on a aujourd'hui les moyens de poursuivre quelqu'un qui fait le trafic, recèle ou vend des produits illicites. On peut également être poursuivi pour pratiques illégales de la médecine, même si certains procès sont très longs à venir, comme en Espagne » 404 ( * ) .
Du point de vue des juridictions, Daniel Delegove a souligné l'importance de l'information pour pouvoir commencer une enquête : « Il s'agit davantage d'un manque d'informations qui empêche de démarrer les enquêtes . Nous ne pouvons que connaître l'existence de ce dopage massif mais nous ne disposons pas de moyens nécessaires à l'obtention de résultats sans enquête. Voilà pourquoi les méthodes de l'Usada me semblent plus efficaces. Sans pratiquer une seule analyse ni saisir un seul produit dopant, l'agence américaine a obtenu des résultats probants » 405 ( * ) .
Pourtant, au fil des auditions menées, il apparaît bien que la coordination entre les multiples services chargés de lutter contre le dopage est aujourd'hui largement perfectible.
Jean-Pierre Bourely remarque aussi que d'une manière générale, « nous disposons dans tous les domaines, depuis la prévention de la lutte contre le dopage, dont le ministère est responsable depuis la loi du 5 avril 2006, jusqu'à la lutte contre les trafics de produits dopants, des marges importantes de progression » 406 ( * ) .
Ce constat est partagé par la quasi-totalité des instances de lutte qui l'ont relevé pratiquement systématiquement : Bruno Genevois souligne ainsi que « nous pourrions utiliser mieux les instruments existants. D'abord, en échangeant davantage d'informations entre acteurs de la lutte contre le dopage, comme le prévoit l'article L. 232-20 du code du sport. L'AFLD devrait en particulier coopérer mieux avec la police, la gendarmerie et les douanes, ce qui pourrait se faire si l'on redonnait vie aux commissions créées par un décret de juin 2003 » 407 ( * ) .
Entendu par la commission d'enquête, Michel Rieu a ainsi réaffirmé qu'« il faut des liens très étroits avec les autorités publiques chargées de lutter contre les trafics de produits dopants » 408 ( * ) .
Lors de son audition, Françoise Lasne, a fait observer également que le manque de communication existant entre le laboratoire et les services des douanes ou de la police est dommageable , dans la mesure où les saisies aident à faire progresser la recherche sur les produits dopants : « Les publications scientifiques du laboratoire de Cologne expliquent que c'est souvent à la suite de saisie des douanes ou d'autorités policières qu'ils ont eu connaissance de nouveaux produits pouvant être utilisés dans le cadre du dopage. Il ne s'agit pas de médicaments. Je souhaiterais que l'on puisse parvenir à la même chose en France et que le laboratoire puisse bénéficier des saisies » 409 ( * ) .
Ce manque d'informations entre le laboratoire d'analyses et les services des douanes et de la police n'est pas propre à la France. À l'occasion du déplacement en Suisse, le laboratoire suisse a rappelé ainsi que « de nombreuses informations sont détenues par chacun des acteurs de la lutte antidopage (AMA, fédérations, CIO, police, douanes) mais il n'existe aucune véritable plateforme d'échanges d'informations ».
Au regard du renouvellement permanent des substances ou des méthodes, il apparaît en effet essentiel de systématiser les transmissions d'échantillons saisis de produits dopants ou suspectés de l'être vers le département d'analyses de l'AFLD aux fins d'analyses ou pour enrichir les bases de données du laboratoire.
Or, il existe bien une base juridique permettant ce partage d'informations entre les différents acteurs : l'article L. 232-20 du code du sport qui dispose que « les agents des douanes, les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, les agents relevant du ministre chargé des sports, les agents de l'administration des impôts et les agents de l'Agence française de lutte contre le dopage, les officiers et agents de police judiciaire sont habilités à se communiquer entre eux tous renseignements obtenus dans l'accomplissement de leur mission respective et relatifs aux substances et procédés mentionnés à l'article L. 232-9, à leur emploi et à leur mise en circulation dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret ».
La base juridique de l'article L. 232-20 du code du sport permet donc déjà des échanges entre les agents des douanes, ceux de l'AFLD, de la police judiciaire ou ceux du ministère ses sports ou encore ceux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.
En ce qui concerne les saisies de produits dopants, l'article L. 232-20 du code du sport pourrait prévoir une obligation à la charge des services effectuant des saisies de produits dopants ou suspectés de l'être de transmettre un échantillon pour analyse à l'AFLD .
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Proposition n° 54 Systématiser la transmission au
département d'analyses de l'AFLD d'un échantillon
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Le décret n° 2003-581 du 27 juin 2003 relatif à la transmission d'informations entre administrations dans le cadre de la lutte contre les trafics de produits dopants, qui précisait ces dispositions, a été abrogé en 2007 par le décret n° 2007-1133 du 24 juillet 2007 relatif aux dispositions réglementaires du code du sport sans que les dispositions n'aient été codifiées dans le code du sport 410 ( * ) .
Dès lors, en l'absence du décret d'application de l'article L. 232-20 du code du sport, toujours en projet, la transmission des informations entre ces agents n'est, dans les faits, pas effective.
La collaboration entre les services des douanes intervenant sur la question, la DNRED et le SNDJ apparaît bien fonctionner , d'autant que l'action de ces deux services est complémentaire - la DNRED intervenant dans le cadre du code des douanes et de codes spécifiques, le SNDJ sur le fondement du code de procédure pénale - et qu'ils ne disposent pas de la même marge de manoeuvre : « le Service national de la douane judiciaire (SNDJ) n'appartient pas à la DNRED. Toutefois, depuis octobre, il en partage les locaux, à Ivry, dans un immeuble que nous avons étrenné le 31 octobre dernier. Le SNDJ est à la fois notre voisin et notre partenaire. La DNRED n'agit que sur le fondement du code des douanes et de certains autres codes, à l'exclusion du code de procédure pénale. Le SNDJ, composé d'agents que nous appelons officiers des douanes judiciaires, qui sont en réalité des officiers de police judiciaire (OPJ), n'agit que sur le fondement du code de procédure pénale. De la même façon, alors que DNRED est toujours en position infrajudiciaire ou ajudiciaire et utilise ce pouvoir de transaction prévu par le code des douanes, le SNDJ ne peut être saisi que par un magistrat et ne dispose d'aucune faculté d'autosaisine. Il existe donc une collaboration naturelle entre la DNRED et le SNDJ » 411 ( * ) .
La collaboration entre les services répressifs semble cependant perfectible ; les contacts entre l'Oclaesp et les autres Offices qui pourraient avoir pourtant connaissance d'éléments liés au dopage comme l'Office central pour la répression du trafic illicite des stupéfiants (OCRTIS) ou l'OCLCTIC ne semblent pas développés. La collaboration avec les douanes ne semble pas davantage être très poussée ; aucune convention n'existe par exemple entre l'Oclaesp et les douanes en matière de lutte contre les produits dopants.
La solution d'un Office central semble pourtant bien être une solution adéquate. Lorsqu'une problématique est au carrefour de plusieurs administrations, il est certain qu'un office spécifique dédié à cette question permettra de mieux traiter le problème que ne le feraient différents services dispersés. Un office permet en effet d'agir de manière interministérielle, et l'Oclaesp comporte en effet un fonctionnaire du ministère des sports, un fonctionnaire de police, adjoint du responsable de l'office, et divers techniciens. Enfin, la relative autonomie, la visibilité de l'office participent aussi de l'efficacité de l'action sur la problématique considérée.
Les difficultés de l'Oclaesp ne relèvent en effet pas d'un manque de moyens, bien que la question ait été parfois évoquée, comme Stéphane Mandard a pu le dire lors de son audition : « Je pense donc qu'il faut renforcer les pouvoirs de l'Office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique (Oclaesp), qui a compétence sur les affaires de dopage, mais dont les moyens me semblent limités » 412 ( * ) . Mais l'augmentation de l'effectif de l'office pour le porter de cinquante-cinq à soixante-dix personnes en 2013, dont votre rapporteur se félicite, contredit cette approche.
Il semble que les difficultés de l'Oclaesp résident davantage dans le fait qu'il n'est pas systématiquement destinataire de toutes les informations relatives au dopage collectées par tous les autres services .
Dès lors, il apparaît essentiel de systématiser la transmission d'informations relatives à toutes les affaires impliquant des faits de dopage à l'Oclaesp, par le biais de conventions par exemple passées au nom de la gendarmerie, pour le compte de l'Oclaesp, selon le même modèle que celle existant entre l'AFLD et la Gendarmerie. Toutefois, en raison de la faible effectivité de la convention existante, la réunion des points de contact des différentes structures pourrait faire l'objet d'une périodicité fixée dans la convention et non pas être mobilisé dans la seule éventualité d'informations à partager.
La nature des informations , les sujets et le degré de détail doivent être précisés dans les conventions afin de ne pas faire de ces conventions des éléments purement formels. La nature confidentielle de certaines données impliquera aussi de préciser dans ces conventions des protocoles pour garder le secret sur tel ou tel sujet.
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Proposition n° 55 Préciser à l'article L.
232-20 du code du sport que les informations
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(2) Conforter l'Oclaesp dans son rôle de pourvoyeur d'informations vers les autres structures
L'Oclaesp ne doit pas être considéré comme un simple point d'arrivée mais bien comme une interface ; il peut aussi, à l'image de son homologue australienne, transmettre les éléments qu'il a collectés, afin d'aider l'AFLD ou les fédérations sportives à cibler des contrôles.
À ce titre, il pourrait être également efficace pour la circulation de l'information de rendre l'AFLD systématiquement destinataire de tous les procès-verbaux d'audition de personnes soupçonnées d'avoir commis un des délits prévus par les articles L. 232-9, L. 232-10, L. 232-25 et L. 232-26 du code du sport , la loi pouvant créer des dérogations au principe du secret de l'instruction affirmé à l'article 11 du code de procédure pénale.
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Proposition n° 56 Prévoir que l'AFLD est destinataire de tous les procès-verbaux de personnes soupçonnées d'avoir commis un des délits prévus par les articles L. 232-9, L. 232-10, L. 232-25 et L. 232-26 du code du sport |
Les commissions régionales de lutte contre le trafic de substances ou méthodes dopantes qui devraient être créées prochainement par décret, constitueront le cadre adéquat pour organiser ces échanges d'informations et préciser aussi les problématiques propres à la région.
b) L'AFLD, un soutien nécessaire des acteurs de la lutte pénale
(1) Mieux associer l'AFLD aux investigations et procédures menées par les services habilités à se communiquer des informations
Rappelons que le système de partage des informations entre les différentes autorités, aménagé à l'article L. 232-20 du code du sport permet aux services de la police judiciaire, aux agents des douanes mais aussi aux agents relevant du ministère des sports ou aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de communiquer davantage avec l'AFLD, pour l'informer d'éléments collectés lors d'enquêtes menées.
L'AFLD a donc vocation à être pleinement informée des éléments liés à des infractions pénales commises en matière de dopage.
Là encore, l'absence du décret d'application de cet article est un obstacle à la pleine efficacité de cette disposition pourtant essentielle.
(2) Prévoir la possibilité pour l'AFLD de moduler les sanctions administratives en fonction des éléments transmis par le sportif
Lors du déplacement en Suisse, l'AMA a reconnu qu'« au plan international, l'AFLD ne fait plus partie des agences de tête car elle apparaît à la traîne sur le développement et le traitement des preuves non analytiques » 413 ( * ) .
Si elle ne bénéficie pas de la capacité de sanctionner pénalement les faits de dopage, l'AFLD est une pièce maîtresse dans le dispositif compliqué de répression pénale des faits de dopage. En effet, elle dispose d'une capacité de collecte de renseignement essentielle , aussi bien en raison des contrôles qu'elle effectue que par son statut d'autorité administrative indépendante. La présence d'un laboratoire d'analyses en France est enfin un élément essentiel pour orienter les contrôles des services répressifs.
L'intervention de l'AFLD, très en aval, est aussi un ultime « filet » ; elle permet de sanctionner les sportifs quand, en amont, les services répressifs n'ont pas réussi à démanteler ou à détecter un trafic.
Mais, dans la mesure où l'AFLD a pour tâche essentielle de lutter contre le dopage par le bais de sanctions disciplinaires à l'encontre de sportifs ayant utilisé des substances dopantes, sa sensibilité relative aux questions de trafics de produits dopants peut difficilement lui être reprochée, dans la mesure où, à l'exception des questions d'échanges d'informations, elle ne peut pas véritablement intervenir dans le sujet.
Pour faire converger les intérêts des organismes répressifs et de l'AFLD, il y a tout d'abord la possibilité de concrétiser cette coopération par le biais d'une convention entre l'AFLD et les autres services, mais l'exemple actuel montre qu'une telle solution dépend en réalité de facteurs sur lesquels l'action ne peut être que progressive, en particulier la disponibilité et le volontarisme des services pour coopérer.
Une autre solution peut consister à impliquer davantage l'AFLD dans le système, en l'incitant à moduler les sanctions qu'elle prononce en fonction du degré de coopération du sportif contrôlé (voir supra ).
Il s'agit de moduler une sanction disciplinaire en fonction des éléments que le sportif pourra apporter, susceptibles de faire l'objet d'une enquête pénale , concernant par exemple son fournisseur de produits dopants, les membres de l'équipe ayant monté le système de dopage. Cette modulation de la sanction administrative permettrait de surmonter la difficulté posée par l'impossibilité évoquée dans la première partie de pénaliser l'usage de produits dopants. Ce système permettrait aussi de trouver un point de contact entre l'infraction pénale - de trafic de produits dopants par exemple, ou de détention d'un produit interdit par le sportif - et la sanction disciplinaire prononcée pour usage de produits dopants. Car l'actuelle séparation des deux domaines a eu aussi pour effet de séparer progressivement les instances s'occupant de ces deux domaines.
Cette modulation des sanctions, qui resterait une prérogative de l'Agence - qui pourrait ainsi souverainement décider que les éléments donnés ne justifient pas une telle modulation -, a été expérimentée avec succès par une autre autorité administrative indépendante, l'Autorité de la concurrence. Dans le domaine de la concurrence, l'existence de cartels est relativement difficile à prouver et les entreprises impliquées peuvent craindre les sanctions pécuniaires encourues en cas de révélation de telles pratiques. En matière de dopage et de trafic de produits dopants, la pression sur le sportif qui se livre à la révélation de telles pratiques est également très forte : cette importance de l'« omerta », jusqu'au plus haut niveau, qui entoure le dopage a été précédemment développée 414 ( * ) .
La modulation ou la diminution de la sanction administrative pourrait dans un premier temps n'être applicable qu'aux amendes infligées ou ne pas permettre de diminuer la sanction disciplinaire en dessous d'un plancher , pour maintenir le principe d'une sanction. Ce dispositif pourrait être créé selon le modèle existant pour l'autorité de la concurrence à l'article L. 464-2 al. IV du code de la concurrence 415 ( * ) .
L'AFLD dispose depuis l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage de la possibilité de prononcer des sanctions pécuniaires , jusqu'à 45 000 euros contre les sportifs dopés (article L. 232-23). La possibilité de moduler les seules sanctions pécuniaires éventuellement prononcées par l'Agence devrait être un axe de travail.
En effet, la possibilité accordée à une autorité administrative indépendante d'infliger des amendes est parfois plus efficace qu'une sanction pénale ; ce système permettrait aussi de conduire des investigations qui concerneraient moins des sportifs que des trafiquants, pour lesquels la sanction pénale est cette fois parfaitement justifiée. Cette possibilité de moduler la sanction souligne ainsi que le sportif reste une victime du dopage et que la cible reste bien l'entourage du sportif.
Cette proposition de moduler les sanctions en échange d'une coopération sera une des dispositions du nouveau code mondial antidopage, comme l'a précisé John Fahey, lors de son audition : « les sanctions sportives pourront être réduites et même annulées si un athlète coopère avec les autorités » 416 ( * ) .
Remarquons d'ailleurs que l'Usada a utilisé ce système de modulation des peines pour obtenir des témoignages dans le cadre de l'affaire Lance Armstrong et que cette technique a été en réalité le seul moyen de découvrir le système de dopage mis en place.
Dans la mesure où comme le souligne Daniel Delegove, dans son audition précitée, il est nécessaire de disposer d'un élément pour lancer l'enquête, cette procédure pourrait permettre de libérer la parole car « les enquêtes judiciaires peuvent être efficaces, mais encore faut-il pouvoir les déclencher » 417 ( * ) . Ce dispositif pourrait constituer « cette incitation plus forte aux confessions » suggérée par Daniel Delegove.
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Proposition n° 57 Mettre en place un mécanisme de
repentis afin d'améliorer l'efficacité
générale
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3. La sensibilisation des juridictions à la problématique du dopage
a) Le dopage, un domaine nécessitant un investissement juridique et des connaissances théoriques importantes de la part des juridictions
Au regard des caractéristiques du trafic de produits dopants, de sa rentabilité relativement plus faible que le trafic de drogue, de la technicité de la matière, - comme a pu le souligner Daniel Delegove, lors de son audition 418 ( * ) , qui a insisté sur la complexité des protocoles de dopage dont certains imposaient jusqu'à la prise de douze substances par jour -, l'information des magistrats à propos des pratiques de dopage est un élément essentiel.
Par ailleurs, comme l'a souligné Stéphane Mandard, la question du sport est sensible et l'exemple espagnol du procès Puerto l'illustre bien : « La Guardia Civil, dans l'affaire Puerto, était prête à aller très loin, et c'est le juge d'instruction qui y a mis un frein » 419 ( * ) .
Surtout, au regard des petites quantités concernées, les services enquêteurs doivent mener un travail de longue haleine pour démontrer que les petites quantités et les faibles sommes en cause sont en réalité inscrites dans un processus beaucoup plus large, justifiant les efforts et l'investissement fournis.
Lors de son audition, Jean-Paul Garcia a pu aussi souligner la moindre sensibilité des magistrats aux questions ne relevant pas du code de procédure pénale : « à titre plus général, il est vrai que les offices ont une vocation interministérielle, mais les offices centraux relevant de la police judiciaire travaillent exclusivement pour la police judiciaire, de plus en plus aujourd'hui, du fait de la difficulté que nous avons à intéresser des magistrats du pénal à un autre ordre que le code de procédure pénale. La réelle corrélation qui existe entre les services de police judiciaire - dont les offices, qui dépendent de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) - et la justice fait que nous avons de plus en plus de difficultés à monter de réelles procédures douanières » 420 ( * ) .
Or, comme il le souligne, et c'est particulièrement vrai pour les produits dopants, « beaucoup d'affaires sont abordées selon une procédure douanière ; lorsqu'il y a matière à poursuivre une telle affaire au niveau judiciaire, nous procédons de diverses manières, parfois sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale, en appelant l'attention d'un magistrat, qui aura la faculté de saisir le SNDJ. Dans la plupart des cas, nous le lui suggérerons avec tout le tact nécessaire... » 421 ( * ) .
Le service national des douanes judiciaires ne pouvant être saisi que par un procureur, sa mise en action dépend donc étroitement de la sensibilité des magistrats aux questions de dopage.
b) Le rôle sous-utilisé « d'interface avec les institutions » du ministère public
Comme le soulignent Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer, en plus de son rôle essentiel dans la chaîne pénale, le procureur est aussi une interface avec les autres administrations : « pour assurer la mise en oeuvre de sa politique pénale mais également pour apporter une vision judiciaire sur des questions d'intérêt général, il est en relation constante avec les administrations de l'État, les élus locaux et diverses institutions publiques ou privées. Lui-même participe à de nombreux organismes ou dispositifs en charge de mettre en oeuvre les politiques publiques, dont il assure parfois la présidence » 422 ( * ) .
Les commissions régionales de lutte contre le dopage 423 ( * ) , remplissaient ce rôle : le représentant de l'État et un représentant du procureur général les présidaient. Ces commissions avaient fait montre de leur efficacité lors de plusieurs affaires.
L'abrogation par le décret n° 2007-1133 du 24 juillet 2007 relatif aux dispositions réglementaires du code du sport des articles créés par le décret 2003-481 du 27 juin 2003 relatif à la transmission d'informations entre administrations dans le cadre de la lutte contre les trafics de produits dopants, qui prévoyait leur création, sans qu'un décret soit depuis venu restaurer ce dispositif, prive de base juridique ces commissions régionales, ou a tout le moins les fragilise, tout en empêchant la création de nouvelles commissions régionales : cela explique leur relative mise en sommeil 424 ( * ) .
Elles n'ont toujours pas fait l'objet de la réactualisation annoncée et aujourd'hui, seules quelques commissions régionales semblent opérationnelles, alors que ces instruments de coordination sont essentiels pour assurer une meilleure lutte de tous les acteurs, et une plus grande sensibilisation des juridictions à la question du dopage.
Outre la consolidation du statut de ces commissions régionales, il est aussi essentiel de prévoir que les éléments collectés à ce niveau fassent l'objet d'une centralisation au sein d'une instance nationale qui pourrait rassembler annuellement les responsables des instances de lutte contre le dopage. Cette instance nationale aurait pour fonctions de favoriser les bonnes pratiques identifiées au sein de telle ou telle commission , d'assurer une diffusion du renseignement , de partager aussi les retours d'expériences . Elle pourrait être chargée aussi de formuler des propositions d'améliorations, par le biais d'un rapport.
En effet, si une instance nationale semble être en projet pour centraliser tous les éléments transmis par ces commissions régionales, comme le souligne la France dans ses réponses aux questionnaires du rapport précité de Barrie Houlihan et de Borja Garcia, le système envisagé apparaît beaucoup trop vague : « un nombre réduit d'administrations peuvent échanger ce type d'informations dans le cadre de commissions régionales de lutte contre le trafic. La création prochaine d'une instance nationale qui aura un rôle d'animation et de coordination de l'action des commissions régionales permettra de renforcer la coopération interministérielle de manière à accroitre l'effectivité globale des actions judiciaires en matière de lutte contre les trafics de substances ou méthodes dopantes » 425 ( * ) .
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Proposition n° 58 Créer une instance nationale,
composée des responsables des différents acteurs
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La mise en place d'un procureur à compétence nationale pour les questions de dopage, comme l'a suggéré par exemple Jean-Pierre Verdy 426 ( * ) , soulève des questions théoriques et pratiques très complexes, liées à la mobilisation des moyens nécessaires pour le créer, même en choisissant une formule légère. De plus, un procureur national est un dispositif étranger à la procédure pénale française, dont les spécificités du dopage ne justifient probablement pas la création. Les débats entourant la création d'un procureur national financier illustrent bien les difficultés très fortes qu'il y aurait à proposer ce mécanisme, pour un bénéfice sans doute très mince.
La mise en place d'un véritable procureur auprès de l'AFLD pose un problème difficile, lié à la contradiction insurmontable qu'il y aurait d'avoir un procureur, intégré dans une chaîne hiérarchique, placé auprès d'une instance dont l'indépendance vis-à-vis de l'administration et en premier lieu du Gouvernement est affirmée par son statut. Votre rapporteur a souligné à cet égard sa conception de ce que doit être un procureur antidopage au sein de l'Agence (voir supra , le rôle du président de l'AFLD).
Votre rapporteur considère que le renforcement des commissions régionales de prévention et de lutte contre le dopage est donc préférable à ces solutions . En outre, les phénomènes de trafics de produits dopants sont la plupart du temps des phénomènes plus régionaux que nationaux ; les commissions régionales de lutte contre le dopage, qui associeraient les procureurs généraux, semblent dès lors être l'instance la plus adaptée.
* 394 Leur statut juridique est toutefois incertain, depuis l'abrogation en 2007 des dispositions réglementaires les ayant créées en 2003.
* 395 Rapport général sur le PLF 2013, Tome III, annexe 27a, p. 44 : http://www.senat.fr/rap/l12-148-327-1/l12-148-327-11.pdf
* 396 Audition du 3 avril 2013.
* 397 Audition du 4 avril 2013.
* 398 Audition du 29 mai 2013.
* 399 Audition du 3 avril 2013.
* 400 « Nous sommes en contact avec l'Oclaesp. Cela a surtout été le cas en 2006 et 2007 ». Audition du 18 avril 2013.
* 401 Barrie Houlihan, Borja Garcia, The use of legislation in relation to controlling the production, movement, importation, distribution and supply of performance-enhancing drugs in sport (PEDS) , Institute of Sport and Leisure Policy, Loughborrough University, Aug. 2012 : « The major problems concerning implementation included weak penalties, the low priority given by public authorities to PEDS trafficking cases, lack of knowledge by police and poor information exchange ».
* 402 Rapport précité, p. 6.
* 403 Rapport précité, p. 50.
* 404 Audition du 20 mars 2013.
* 405 Audition du 29 mai 2013.
* 406 Audition du 27 mars 2013.
* 407 Audition du 21 mars 2013.
* 408 Audition du 4 avril 2013.
* 409 Audition du 27 mars 2013.
* 410 Les dispositions du décret de 2003 avaient été codifiées dans le code de la santé publique.
* 411 Audition du 3 avril 2013.
* 412 Audition du 3 avril 2013.
* 413 Voir le compte rendu du déplacement en Suisse en annexe.
* 414 Cf. partie I, p. 7.
* 415 « IV.-Une exonération totale ou partielle des sanctions pécuniaires peut être accordée à une entreprise ou à un organisme qui a, avec d'autres, mis en oeuvre une pratique prohibée par les dispositions de l'article L. 420-1 s'il a contribué à établir la réalité de la pratique prohibée et à identifier ses auteurs, en apportant des éléments d'information dont l'Autorité ou l'administration ne disposaient pas antérieurement. À la suite de la démarche de l'entreprise ou de l'organisme, l'Autorité de la concurrence, à la demande du rapporteur général ou du ministre chargé de l'économie, adopte à cette fin un avis de clémence, qui précise les conditions auxquelles est subordonnée l'exonération envisagée, après que le commissaire du Gouvernement et l'entreprise ou l'organisme concerné ont présenté leurs observations ; cet avis est transmis à l'entreprise ou à l'organisme et au ministre, et n'est pas publié. Lors de la décision prise en application du I du présent article, l'Autorité peut, si les conditions précisées dans l'avis de clémence ont été respectées, accorder une exonération de sanctions pécuniaires proportionnée à la contribution apportée à l'établissement de l'infraction ».
* 416 Audition du 13 juin 2013. Dans son courrier vers l'AFLD en date du 1 er novembre 2012, l'AMA justifiait la mise en place, encore éventuelle à cette époque, de cette procédure, « en raison de l'omerta qui sévissait dans le milieu cycliste ».
* 417 Audition du 29 mai 2013.
* 418 Voir l'audition du 29 mai 2013.
* 419 Audition du 3 avril 2013.
* 420 Audition du 3 avril 2013.
* 421 Audition du 3 avril 2013.
* 422 Frédéric Desportes, Laurence Lazerges-Cousquer, Traité de procédure pénale , Economica, 2 e éd., 2012, p. 556.
* 423 Les commissions régionales, étaient inspirées des cellules régionales mises en place par Jean-Pierre Verdy comme il a eu l'occasion de le rappeler lors de son audition réunissaient la douane, la pharmacie, la gendarmerie et le fisc et ont montré leur très grande efficacité : « Avant de travailler à l'Agence [l'AFLD] , j'étais à la direction régionale d'Ile de France, où j'avais inventé une cellule régionale réunissant la douane, la pharmacie, la gendarmerie et le fisc ». Audition du 27 mars 2013.
* 424 Pour mémoire, l'article D. 3632-44 du code de la santé publique - abrogé en 2007 - disposait qu' « il est créé dans chaque région une commission de prévention et de lutte contre les trafics de produits dopants présidée conjointement par le préfet ou son représentant et le procureur de la République près le tribunal de grande instance du chef-lieu de région ou son représentant ou tout procureur de la République territorialement compétent désigné par le procureur général près la cour d'appel compétente (...) ».
* 425 Barrie Houlihan, Borja Garcia, The use of legislation in relation to controlling the production, movement, importation, distribution and supply of performance-enhancing drugs in sport (PEDS) , Institute of Sport and Leisure Policy, Loughborrough University, Aug. 2012.
* 426 Audition du 27 mars 2013.