D. RÉFORMER LA GOUVERNANCE DE L'AFLD
L'AFLD est aujourd'hui organisée en cinq principaux pôles :
- le département des contrôles , chargé de la planification et de l'organisation des contrôles ainsi que de la gestion du groupe-cible ;
- le département des analyses (laboratoire de Châtenay-Malabry) ;
- la cellule médicale , chargée en particulier de l'examen des demandes d'AUT ;
- le service juridique , chargé de l'instruction des dossiers de sanction ;
- les services généraux (organisation des travaux du collège, comptabilité, gestion des ressources humaines, etc.).
Organigramme de l'Agence française de lutte contre le dopage
Source : commission d'enquête, d'après le rapport d'activité de l'AFLD
L'ensemble des services de l'Agence est sous l'autorité du collège , composé de neuf membres 361 ( * ) , dont le président du collège, conseiller d'État, est également président de l'Agence.
À côté du collège, l'Agence dispose également d'un Comité d'orientation scientifique qui, sans avoir de fonction exécutive, fixe les orientations de l'agence en matière de recherche et de prévention (voir supra ).
La diversité, sinon les conflits potentiels entre les missions exercées par l'Agence, justifie que deux principales barrières internes ont été fixées 362 ( * ) . La première de ces murailles est celle qui doit séparer le département des analyses du département des contrôles : il est en effet nécessaire d'assurer la confidentialité des échantillons qu'analyse le laboratoire. La seconde est celle entre le département des contrôles et les services chargés de l'instruction des dossiers disciplinaires : l'instruction du dossier disciplinaire, conduisant éventuellement à la sanction, doit être en effet indépendante des services qui ont présidé à la révélation du cas de dopage.
Cependant, l'ensemble des propositions formulées par votre rapporteur doivent conduire à une refonte globale de la gouvernance et de l'organisation de l'AFLD, en particulier :
- la création d'une commission des sanctions distincte du collège , chargée de prononcer les sanctions disciplinaires (confiées, dans leur intégralité, à l'AFLD), et une redéfinition du rôle du président ;
- la transformation de la cellule médicale en un département de la prévention du dopage et de la promotion de la santé par le sport, chargé de définir et de coordonner les politiques de prévention à l'échelle nationale, d'animer le réseau des AMPD et du numéro vert Écoute Dopage , ainsi que de l'examen des demandes d'AUT ;
- une diversification des sources de financement de l'AFLD , en prévoyant un financement mixte entre la subvention de l'État et l'affectation de la taxe « Buffet ».
1. Faire du président de l'AFLD un pilote de la lutte antidopage en créant une commission des sanctions
Aujourd'hui, en dépit des « murailles de Chine » internes aux services de l'Agence, le collège à la tête de l'AFLD est responsable à la fois de la décision d'instruire ou non un dossier et, à l'issue de cette procédure d'instruction, du prononcé de la sanction disciplinaire .
Ce cumul des fonctions d'instruction et de sanction pose deux problèmes majeurs : non seulement il est contraire aux principes de séparation des fonctions fixés tant par la Cour européenne des droits de l'homme que par le Conseil constitutionnel mais il est aussi préjudiciable au rôle que pourrait jouer le président de l'agence dans l'instruction des dossiers et le pilotage du contrôle et du renseignement.
a) La création d'une commission des sanctions
La nécessité de séparer, au sein des autorités publiques indépendantes, l'instruction et la sanction, a été affirmée par la Cour européenne des droits de l'homme s'agissant de la commission bancaire dans une décision « Dubus » du 11 septembre 2009 363 ( * ) : « il ne ressort pas du CMF, ni d'un éventuel règlement intérieur, de distinction claire des fonctions de poursuite, d'instruction et de sanction dans l'exercice du pouvoir juridictionnel de la Commission bancaire . Or, si le cumul des fonctions d'instruction et de jugement peut être compatible avec le respect de l'impartialité garanti par l'article 6§1 de la Convention (...) , ce cumul est subordonné à la nature et à l'étendue des tâches du rapporteur durant la phase d'instruction, et notamment à l'absence d'acte d'accusation de sa part ».
De même, le Conseil constitutionnel a rappelé que « les dispositions contestées, en organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein, d'une part, les fonctions de poursuites des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d'autre part, les fonctions de jugement des même manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires, méconnaissent le principe d'impartialité des juridictions et, par suite, doivent être déclarées contraires à la Constitution » 364 ( * ) .
Dans ce cadre, la Commission bancaire a été réorganisée pour donner naissance, en 2010, à l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), comprenant une commission des sanctions distincte du collège de l'ACP . Dans ce schéma, c'est le collège de l'autorité qui décide d'ouvrir une procédure de sanction et transmet, à l'issue de l'instruction, la liste des griefs à la commission des sanctions, qui désigne un rapporteur en son sein. Les fonctions de poursuites sont ainsi bien distinctes des fonctions de jugement.
Or, l'AFLD, dont les décisions individuelles ont bien le caractère de sanction disciplinaire, est dans la même situation que la Commission bancaire avant l'ACP, ou la Commission des opérations de bourse (COB) avant l'AMF : une confusion des procédures d'instruction et de sanction, qui l'une comme l'autre relèvent de la même instance, le collège : c'est le collège qui engage la procédure, la clôt ou la poursuit selon les éléments de l'instruction, et qui, enfin, prononce la sanction.
Votre rapporteur se prononce donc en faveur de la mise en place d'une commission des sanctions au sein de l'AFLD , composée de membres différents de ceux présents au collège. Le collège serait chargé de lancer les poursuites et d'instruire l'enquête, tandis que la commission des sanctions serait exclusivement chargée de prononcer les sanctions sur la base du dossier instruit par les services, et rapporté par un rapporteur nommé en son sein.
La commission des sanctions pourrait être composée de magistrats, de personnalités à compétences scientifiques et de représentants du mouvement sportif , de manière à ne pas déresponsabiliser ce dernier en matière disciplinaire 365 ( * ) .
La commission des sanctions jugerait les dossiers disciplinaires en première instance. Les appels seraient formés auprès du Conseil d'État . Par rapport au système actuel, deux étapes d'appel seraient ainsi supprimées (commission fédérale d'appel, tribunal administratif). Au regard du faible nombre de recours exercés suite aux décisions prises par l'AFLD (19 sur les 537 décisions rendues par l'AFLD entre 2006 et fin 2012), la suppression d'une étape d'appel ne semble pas faire peser un risque d'engorgement du Conseil d'État. En tout état de cause, le dispositif serait ainsi non seulement moins complexe et moins long.
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Proposition n° 49 Créer une commission des
sanctions distincte du collège chargée
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b) La redéfinition du rôle du président
Outre le respect des principes constitutionnels, d'autant plus nécessaire que l'AFLD se verrait confier l'ensemble des dossiers disciplinaires, votre rapporteur espère, à travers la création d'une commission des sanctions, renforcer le rôle et la capacité d'action du président de l'Agence .
C'est le sens, notamment, des propos tenus par Pierre Bordry devant votre commission, affirmant qu'« un procureur antidopage afficherait clairement la volonté des pouvoirs publics en matière de lutte antidopage. Je pense en effet que la charge du président de l'AFLD est trop lourde : il est à la fois procureur, s'occupe du LNDD et prend en charge la discipline. (...) Je suis favorable à un procureur antidopage qui dirige l'AFLD, choisi avec l'avis du Parlement et non pas coopté par ses pairs. Il pourrait ainsi diligenter l'instruction et les contrôles, tandis qu'une commission réglerait les problèmes disciplinaires » 366 ( * ) .
En effet, débarrassé de la responsabilité du jugement et, ainsi, du devoir de réserve qu'il pouvait s'imposer dans le cadre de l'instruction, le président de l'Agence reprendrait la main en matière d'investigations et d'organisation des contrôles . Il aurait autorité directe sur le directeur des contrôles, sur les services chargés des investigations (que ces derniers soient ou non rattachés aux contrôles) et sur ceux en charge de l'instruction des dossiers. Il pourrait ainsi assurer, de façon opérationnelle, les synergies entre les actions menées par ces différents services. À cet égard, l'autonomisation du laboratoire hors du champ de l'AFLD renforcerait encore cette cohérence du rôle du président .
Au demeurant, ce rôle de président-procureur, responsable des investigations et des contrôles, n'est pas sans analogie avec la fonction assumée, par exemple, par Travis Tygart au sein de l'agence américaine antidopage , qui a coordonné l'enquête ayant conduit aux révélations sur le système de dopage de Lance Armstrong.
Cette évolution du rôle du président correspond aux préconisations formulées par certaines personnes auditionnées, visant à disposer, à la tête de l'Agence, d'un pilote au profil polyvalent et opérationnel.
Ainsi Michel Rieu a estimé devant votre commission que « la représentation nationale de l'Agence souffre enfin d'un déficit . Elle est essentiellement de nature administrative et juridique, au contraire des autres agences, qui prennent des personnalités compétentes en matière scientifique ou de connaissance de terrain » 367 ( * ) .
De même, Stéphane Mandard a indiqué qu'il fallait « que les personnes aux commandes du contrôle antidopage, qu'il soit mondial ou français, soient des personnalités très fortes, capables de résister aux pressions, de se servir des médias » 368 ( * ) . À cet égard, il n'est pas anodin que Michel Boyon, ancien président du CPLD, considère que l'acte fondateur du conseil a été la publication d'un communiqué de presse sur le Tour de France 2000 qui avait déclenché l'ire de l'UCI : la lutte contre le dopage commence lorsqu'elle dérange et effraie le monde sportif 369 ( * ) .
Votre rapporteur considère qu'il pourrait être intéressant que le président de l'Agence soit désigné par la procédure de l'article 13 de la Constitution, qui prévoit une validation parlementaire, laquelle pourrait lui donner une onction démocratique et renforcer sa légitimité.
Il tient à souligner que la compétence des présidents successifs de l'Agence et de son président actuel n'est pas en cause, mais que le profil du président, aujourd'hui nécessairement magistrat, et le rôle qu'il peut jouer au sein de l'Agence doivent s'adapter aux nécessaires évolutions de l'architecture de l'AFLD et des nouveaux moyens à mettre en oeuvre dans la lutte antidopage, en particulier le ciblage des contrôles et les méthodes d'investigation.
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Proposition n° 50 Élargir le profil du président de l'AFLD en prévoyant qu'il s'agit d'une personnalité choisie par décret ayant une expérience dans le domaine juridique |
2. Confier les enquêtes au département des contrôles
Les sanctions prises par les fédérations françaises ou par l'AFLD sont aujourd'hui essentiellement fondées sur un contrôle positif ou un manquement aux obligations de localisation , comme cela a déjà été exposé précédemment.
Cet état de fait n'est pas étonnant au regard de l'organisation de l'Agence et de ses moyens : aucune équipe n'est dédiée à ce type d'enquêtes . L'activité de veille, d'informations et de renseignement est assurée par le directeur des contrôles qui l'utilise strictement à des fins de ciblage des contrôles, non pas pour la recherche d'éléments de preuve pouvant mener, en eux-mêmes, à une sanction.
De ce point de vue, votre rapporteur regrette que l'Agence ne dispose pas d'une comptabilité analytique qui mette en évidence, de façon synthétique, ses dépenses par catégorie ou affectation (contrôle, analyse, investigation, prévention, etc.) ; une telle présentation pourrait utilement être annexée au rapport annuel d'activité. À titre d'exemple, l'USADA a indiqué à votre commission d'enquête, lors de son déplacement aux États-Unis, que, sur ses 13,7 millions de dollars de budget, 8 millions de dollars sont consacrées aux contrôles et analyses (58 %), 2,5 millions de dollars pour la prévention (18 %), 1,5 million de dollars pour les investigations (10 %), 1,1 million de dollars pour la recherche scientifique (9 %), et 0,7 million de dollars pour le fonctionnement de l'Agence (5 %) 370 ( * ) .
Au total, il convient donc d' élargir les attributions du département des contrôles pour en faire un « département des investigations et des contrôles ». C'est à cette condition que des sanctions sur la base de preuves non analytiques, sur le modèle du dossier établi par l'Usada sur Lance Armstrong, pourront être prononcées à l'avenir par l'Agence.
À cette fin, il sera nécessaire de compléter les équipes de l'AFLD pour y intégrer des profils habitués au traitement du renseignement, plus policiers, à l'instar, notamment, du renouvellement opéré par l'agence espagnole en 2012 371 ( * ) .
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Proposition n° 51 Transformer le département des
contrôles
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3. Créer un département de la prévention du dopage
La cellule médicale, composée aujourd'hui de trois agents, est essentiellement tournée vers la délivrance des AUT aux sportifs.
En lien avec la proposition déjà évoquée de renommer l'AFLD en lui confiant la prévention du dopage, il est nécessaire de renforcer cette cellule en la fusionnant avec la cellule de recherche et en en faisant un département à part entière, chargé de la définition et de la coordination des politiques de prévention du dopage . Les AMPD, ainsi que le numéro vert Écoute Dopage , lui seraient rattachés.
Les orientations du département seraient définies par le Comité d'orientation scientifique, dont l'existence serait reconnue par le code du sport.
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Proposition n° 52 Créer un département de la
prévention du dopage au sein de l'AFLD,
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Une nouvelle architecture pour l'Agence française de lutte contre le dopage
4. Instaurer un financement paritaire entre la subvention publique et les financements privés
Le budget de l'AFLD aujourd'hui est d' environ 9,1 millions d'euros , dont 8,6 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 0,5 million d'euros en dépenses d'investissement, principalement pour le laboratoire. Les recettes proviennent essentiellement de la subvention pour charge de service public accordée par l'État (7,8 millions d'euros ) et, à titre secondaire, des prestations aux tiers (0,9 million d'euros) . À cet égard, il convient de souligner qu'étant donné le rôle d'appoint budgétaire non négligeable des prestations aux tiers, l'équilibre du budget de l'AFLD repose en partie sur la poursuite de partenariats importants, en particulier celui avec l'UCI qui représente plus de la moitié des contrôles pour le compte de tiers réalisés.
Il apparaît nécessaire de diversifier les sources de financement , pour donner corps au principe d'autonomie financière de l'Agence posé par l'article L. 232-15 du code du sport .
À titre d'exemple, il n'est en effet pas normal que des considérations budgétaires puissent conduire à la démission du président de l'Agence, comme ce fut le cas en 2010 pour Pierre Bordry, ainsi que ce dernier l'a rapporté lors de son audition par votre commission d'enquête 372 ( * ) .
Dans ce contexte, à l'instar de Pierre Bordry, Bruno Genevois a souligné l'importance d'une diversification des financements de l'Agence : « je souhaite que l'AFLD dispose d'une ressource autonome . La subvention qui finance les neuf dixièmes de son budget est soumise à des aléas », comme le surgel, en 2012, qui a privé l'Agence d'un dixième de sa subvention 373 ( * ) . Dans le même sens, Marc Sanson a affirmé à votre commission qu'il « faut lui donner une véritable autonomie financière, d'ailleurs affirmée dans un article du code du sport, grâce à la diversité de ses ressources » 374 ( * ) .
L'importance, pour une autorité nationale antidopage, de disposer de ressources financières diversifiées a également été souligné par Travis Tygart lors de son audition par la commission d'enquête : « l'Usada est une organisation privée à but non lucratif. Elle dispose d'un budget de 14 millions de dollars dont 8,5 millions proviennent de subventions publiques, le reste provient de sources privées, y compris du Comité olympique américain. Cette diversité des sources de financement garantit notre indépendance ». En effet, il a rappelé qu'« un financement par les États uniquement ne serait pas souhaitable non plus : l'affaire Armstrong a montré que les athlètes étaient prêts à aller jusqu'au Congrès pour faire pression sur nous » 375 ( * ) .
En conséquence, votre rapporteur est favorable à ce que le budget de l'AFLD soit alimenté par une nouvelle ressource financière , distincte de la subvention publique de l'État.
Cependant, la proposition de Marc Sanson, consistant en une hausse de 0,5 centime des licences affectées à l'Agence, n'est pas adaptée , car elle reviendrait à faire reposer sur les millions de licenciés, sportifs amateurs, la charge financière de contrôles majoritairement réalisés sur des compétitions importantes et un groupe restreint d'athlètes.
En revanche, votre rapporteur est favorable à un élargissement de l'assiette de la taxe dite « Buffet » sur les droits de retransmission des événements sportifs nationaux, aux droits des compétitions étrangères diffusés sur nos écrans (Ligue des champions, coupe du monde de football, tournoi des VI Nations, Formule 1, Jeux olympiques...). Il considère en effet que le champ de l'assiette de la taxe est aujourd'hui discriminatoire.
Le seul débat sur cet élargissement, pleinement légitime, est celui de la nature du redevable dans la mesure où les organisateurs de ces compétitions sont situés à l'étranger. Néanmoins, il apparaît que des solutions pleinement satisfaisantes pourraient être envisagées et que le produit d'un tel élargissement serait supérieur à 15 millions d'euros.
Rappelons que la somme nécessaire serait limitée à environ 5 millions d'euros , soit la moitié du budget d'une AFLD renforcée, et qu'elle viendrait en diminution de la subvention de l'État.
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Proposition n° 53 Modifier l'assiette de la taxe
« Buffet » et en affecter la recette, sous
plafond,
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5. Fusionner l'AFLD avec l'Arjel : une fausse bonne idée
Certaines personnes auditionnées ont préconisé, comme l'ancien ministre des sports David Douillet, de « lier la lutte contre le dopage à la régulation des jeux en ligne » en fusionnant l'AFLD et l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel) , soulignant que l'enjeu était le même, à savoir la protection de l'éthique du sport, et que les mafias et les trafics pouvaient être liés. Lors de son déplacement en Espagne, votre commission a pu constater que la nouvelle autorité indépendante antidopage espagnole devrait se voir confier, d'ici à la fin de l'année 2013, la régulation des jeux en ligne.
Cependant, votre rapporteur n'est pas favorable à une telle fusion. En effet, même si le rôle de préservation de l'éthique du sport est partagé, le dopage se singularise par un objectif supplémentaire, celui de la protection de la santé des sportifs .
De plus, il a été indiqué à votre commission par les forces de police que les réseaux, entre le dopage et la corruption, étaient en réalité différents . Une seule autorité de lutte aurait donc en réalité deux domaines, deux branches distinctes à investiguer.
Dès lors, votre rapporteur estime qu'il y a un risque que l'autorité, si elle a cette double responsabilité, perde une partie de sa compétence sur l'un ou l'autre de ses enjeux , alors que la France dispose aujourd'hui de deux autorités déjà très reconnues à l'échelle internationale dans l'une et l'autre de ses luttes essentielles à la protection du sport.
* 361 Article L. 232-6 du code du sport : trois membres des juridictions administrative et judiciaire, trois personnalités qualifiées dans le domaine de la pharmacologie, de la toxicologie et de la médecine du sport et trois personnes qualifiées dans le domaine du sport.
* 362 Conformément à l'article L. 232-5 du code du sport qui prévoit que « les missions de contrôle, les missions d'analyse et les compétences disciplinaires de l'agence ne peuvent être exercées par les mêmes personnes ».
* 363 Dubus SA c/ France, n° 5242/04, Cons. 57.
* 364 Décision n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011, Banque populaire Côte d'Azur.
* 365 Voir notamment l'audition de Denis Masseglia du 22 mai 2013.
* 366 Audition du 20 mars 2013.
* 367 Audition du 4 avril 2013.
* 368 Audition du 3 avril 2013.
* 369 Audition du 11 avril 2013 : « l'acte fondateur [du CPLD] a été la publication d'un communiqué de presse à l'issue du Tour de France 2000 annonçant que quatre-vingt-seize contrôles avaient été réalisés, quarante-cinq d'entre eux révélant la prise de substances dopantes ».
* 370 Voir le compte rendu du déplacement aux États-Unis en annexe.
* 371 Voir le compte rendu du déplacement en Espagne en annexe.
* 372 Voir l'audition du 20 mars 2013.
* 373 Audition du 21 mars 2013.
* 374 Audition du 20 mars 2013.
* 375 Audition du 25 avril 2013.