III. UN EFFORT STRUCTUREL PORTANT PRINCIPALEMENT SUR LES DÉPENSES EN 2014
En 2014, l'effort structurel devrait atteindre 1 point de PIB et porterait, pour 70 %, sur les dépenses .
Selon la trajectoire exposée par le Gouvernement dans le rapport préalable au débat d'orientation budgétaire, il permettrait de ramener le solde structurel à -1,1 point de PIB en 2014 - soit un niveau proche de la prévision arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (-1,2 % point de PIB) - et le solde effectif à -2,9 % du PIB.
A. UN EFFORT STRUCTUREL EN RECETTES DE 0,3 POINT DE PIB
1. Des mesures nouvelles pour un montant de 14 milliards d'euros
S'agissant des recettes, le Gouvernement prévoit que des mesures seront proposées dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014 , « notamment afin de compenser la baisse de rendement en 2014 de mesures mises en oeuvre en 2013 (notamment le plafonnement de la déductibilité des intérêts d'emprunt et la réforme de la quote-part pour frais et charges sur les plus plus-values de cession de titres de participation), ainsi les rendements inférieurs aux prévisions de certaines mesures (taxe sur les transactions financières principalement) et les mesures censurées par le Conseil constitutionnel (la future taxe exceptionnelle à 75 % sur les très hauts revenus contribuera à cet objectif) ».
Selon les indications données par Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, lors de l'examen du projet de programme de stabilité 2013-2017 29 ( * ) , ces mesures nouvelles pourraient représenter 6 milliards d'euros environ et résulter de :
- l'accord des partenaires sociaux sur les retraites complémentaires AGIRC-ARRCO (pour environ 1 milliard d'euros) ;
- la lutte contre la fraude (pour près de 2 milliards d'euros) ;
- la réduction des dépenses fiscales et des niches sociales (pour 2 milliards d'euros environ) ;
- la consolidation de recettes prévues en 2013 et qui n'ont pas été perçues en raison de décisions du Conseil constitutionnel ou qui n'ont pas donné le rendement attendu (cf. supra ).
Il faut préciser qu'à cet effort devront s'ajouter des mesures nouvelles ayant vocation à compenser la perte de recettes résultant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), d'un montant de 4 milliards d'euros, de même que la disparition de plusieurs mesures temporaires - c'est-à-dire dont l'incidence budgétaire disparaît en 2014 - qui représente également un moindre rendement de 4 milliards d'euros environ.
Par conséquent, les lois financières pour 2014 devront prévoir des mesures nouvelles présentant un produit de près de 14 milliards d'euros .
2. Enclencher le verdissement de la fiscalité
L'augmentation des recettes fiscales doit être l'occasion, dès le PLF 2014, d' enclencher le mouvement vers le nécessaire « verdissement » de la fiscalité française .
Un tel mouvement était d'ailleurs prévu, dès l'origine, au sein du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi présenté par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, au lendemain de la remise du rapport de Louis Gallois. Aux termes de ce Pacte, le financement du CICE , soit 20 milliards d'euros à compter de 2016, doit être financé, à cet horizon :
- à hauteur de 10 milliards d'euros par des économies en matière de dépense publique ;
- pour 7 milliards d'euros, par le réaménagement des taux de la TVA dès le 1 er janvier 2014 ;
- et, pour 3 milliards d'euros, par la mise en place d'une nouvelle fiscalité environnementale .
Bien entendu, la création du CICE dès la loi de finances rectificative du 29 décembre 2012 ne saurait modifier les termes de cette équation, ni en matière de maîtrise de la dépense publique, ni pour ce qui concerne la fiscalité « verte ».
Votre rapporteur général , appuie sans ambiguïté cette évolution à condition que la montée en puissance de la fiscalité environnementale ne se traduise pas par une augmentation des prélèvements obligatoires (compte tenu de l'effet du CICE) mais traduise un basculement progressif des impôts vers des assiettes plus « vertueuses ». Il ne s'agit donc pas de multiplier les propositions sur l'utilisation de cette recette, ce qui équivaudrait à habiller une augmentation de dépenses publiques qu'il importe, à l'inverse, de maîtriser. Au contraire, cette orientation doit se comprendre comme un élément à part entière d'une démarche globale de compétitivité , le « signal de prix » écologique soutenu étant alors le corollaire de la diminution du coût du travail en France. Telle est d'ailleurs bien la cohérence du financement partiel du CICE par des taxes « vertes ».
De ce point de vue, la France dispose d'importantes marges de progression , comme l'ont montré, notamment, des études de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) 30 ( * ) . Ainsi, en 2010, elle se classait en 27 e position sur les 34 membres de cette organisation internationale pour ce qui concerne le poids de la fiscalité environnementale dans son PIB - cf . graphique ci-après.
Recettes fiscales environnementales, en pourcentage du PIB, 2010
Source : OCDE
En toute hypothèse, l'augmentation de la fiscalité environnementale ne doit pas se concevoir (ni être perçue par les assujettis) comme punitive , au risque d'être disqualifiée au sein de l'opinion publique, particuliers comme professionnels. Les modalités pratiques de mise en oeuvre d'une telle réforme revêtent donc une importance toute particulière, tout comme la pédagogie qu'il conviendra de développer.
C'est pourquoi il est nécessaire que cette évolution soit à la fois très progressive (quitte à ne présenter qu'un rendement limité en 2014) mais clairement perçue, dès le départ, comme inéluctable par l'ensemble des agents économiques. L'Etat devrait donc définir une trajectoire pluriannuelle, et s'y tenir au fil des ans, afin que les ménages et les entreprises disposent de temps pour adapter leurs comportements . Votre rapporteur général souscrit donc à la méthode proposée par Christian de Perthuis, président du comité pour la fiscalité écologique mis en place par le Gouvernement.
A partir de là, les paramètres précis de cette « nouvelle fiscalité environnementale » seront débattus à l'automne, lors de la « session budgétaire ». Au vu du rendement recherché à terme, il paraît nécessaire de s'appuyer sur une assiette énergétique , pouvant inclure une base reposant sur des émissions de gaz à effet de serre, à condition de s'assurer de la parfaite constitutionnalité du dispositif.
* 29 Audition de Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, par la commission des finances du Sénat, le 17 avril 2013, sur le programme national de réforme et le programme de stabilité.
* 30 Voir notamment « La fiscalité, l'innovation et l'environnement », OCDE, 2010.