B. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE LARGEMENT STABILISÉ
1. Un taux record d'indicateurs non modifiés (90 %)
Le tableau ci-après détaille l'évolution des objectifs et indicateurs de performance des missions du budget de l'Etat depuis 2007.
Les modifications des objectifs et indicateurs de performance du budget de l'Etat depuis 2007
* Pour 2014 : débat d'orientation des finances publiques.
Source : ministère du budget
Votre commission relève qu'il est proposé de reconduire 90 % des indicateurs afférents au projet de loi de finances pour 2013 , ce qui traduit une stabilisation du dispositif de performance après les nombreux ajustements effectués lors des premières années de mise en oeuvre de la LOLF : en 2007, plus d'un indicateur sur trois (36 %) avait été modifié ; entre 2008 et 2011, un quart à un sixième des indicateurs avait changé par rapport à l'année précédente ; en 2012 et 2013, moins de 13 % des indicateurs de performance avait été modifié.
Les changements proposés pour 2014 se répartissent, à parts égales (5 %), entre des modifications d'indicateurs et l'élaboration d'indicateurs nouveaux.
Par ailleurs, il est observé la poursuite de la tendance au resserrement du nombre d'objectifs et d'indicateurs de performance : le nombre d'objectifs comme d'indicateurs serait ainsi inférieur, en 2014, de 26 % à celui de 2007 .
Cette diminution du nombre d'objectifs et d'indicateurs de performance est intervenue malgré une hausse du nombre de programmes entre 2007 et 2014 (de 168 à 182, soit une hausse de 8 %). Le nombre d'objectifs et d'indicateurs associés à chaque programme a ainsi diminué et n'est plus que de 2,6 en 2014 (contre 3,8 en 2007).
Ces évolutions montrent un recentrage progressif du dispositif de performance , par la suppression de nombreux objectifs et indicateurs de performance non pertinents et une sélectivité accrue , considérant que les documents annexés aux projets de loi de finances n'ont pas vocation à traduire la performance de la totalité des actions conduites dans le cadre des programmes, mais à mesurer la mise en oeuvre de celles qui apparaissent prioritaires et représentent les plus grandes masses de crédits 51 ( * ) .
On rappellera que l'amélioration de la qualité du volet performance du budget de l'Etat constitue un des objectif s du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressource humaines ». L'indicateur associé à cet objectif mesure la qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro suivant trois sous-indicateurs, dont le taux de satisfaction du Parlement , mesurée par une enquête auprès des parlementaires et des fonctionnaires des assemblées ; en 2012, celui-ci a atteint 84 %, en nette hausse par rapport à 2011 (70,3 %) , plusieurs améliorations ayant été apportées à la présentation des documents budgétaires 52 ( * ) , au-delà de la rationalisation progressive du dispositif de performance rappelée plus haut.
Au-delà des préconisations formulées par la Cour des comptes à l'occasion de son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat en 2012, demandant notamment de justifier les ajustements concernant les indicateurs ou leurs cibles d'une année sur l'autre, il pourrait être pertinent de d'engager une réflexion concernant :
- la poursuite du développement d'indicateurs portant sur les fonctions support et mesurant la prise en compte d'objectifs transversaux ; de tels indicateurs n'ayant pas vocation à figurer dans le dispositif de performance de chaque programme, ils pourraient être regroupés dans un document ad hoc facilitant l'établissement de comparaisons entre les différentes administrations
- le développement d'indicateurs mesurant la qualité des services rendus aux usagers - qui sont les moins bien représentés parmi les trois catégories d'indicateurs - en introduisant, lorsque c'est approprié, des mesures de satisfaction complétant les données quantitatives qui sont généralement produites.
2. Des évolutions significatives de la mesure de la performance pour les missions « Enseignement scolaire » et « Sécurité »
Les modifications des objectifs et indicateurs de performance les plus significatives sont concentrées sur quelques missions .
Pour la mission « Enseignement scolaire » , les indicateurs mesurant la maîtrise des compétences de base en français et en mathématiques, redondant avec ceux qui évaluent la maîtrise des compétences du socle commun à différents moments de la scolarité, ont été supprimés. Par ailleurs, la mission dispose désormais d'indicateurs mesurant la scolarisation des élèves handicapés, qui constitue une priorité et n'était pas mesurée auparavant dans ce cadre.
Pour la mission « Sécurité » , des cibles « tendancielles » (« en baisse », « en hausse ») se sont substituées à des valeurs précisément chiffrées pour plusieurs indicateurs de performance, de manière à limiter les éventuels effets pervers d'une « politique du chiffre » maintes fois critiquée dans la mise en oeuvre de cette politique publique. Par ailleurs, l'évolution des statistiques de la délinquance enregistrée statistiquement au moyen de l'état « 4001 » devrait permettre de mieux regrouper les délits.
L'organisation et le libellé des indicateurs du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ont également été remaniés. En particulier, l'introduction de l'indicateur 4.1 « Taux d'intervention et d'évolution de la productivité », sous réserve de précisions méthodologiques qui figureront dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, représente un progrès par rapport aux précédentes versions 53 ( * ) .
Pour d'autres missions, des marges de progrès existent encore .
Au sein de la mission « Médias » il serait souhaitable que des objectifs et indicateurs de performance mesurent l'efficacité des aides à la presse.
S'agissant de la mission « Economie » , l'indicateur « Pourcentage de communes pour lesquelles l'enquête de recensement a été traitée dans les délais prescrits » du programme « Statistiques et études économiques » est un indicateur de gestion ; il serait dès lors préférable de retenir, parmi les indicateurs de la mission, celui² mesurant l'efficience du dispositif d'Ubifrance de soutien aux entreprises à l'exportation, qui porte sur le programme « Développement des entreprises et du tourisme ».
Certaines évolutions du dispositif de performance apparaissent enfin souhaitables au regard des priorités de l'action gouvernementale. Ainsi, pour la mission « Travail et emploi » , l'indicateur du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », relatif à la part des entreprises et des salariés concernés par une négociation collective, pourrait utilement être remplacé, comme indicateur de mission, par celui qui, au sein du programme « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », mesure les effets du contrat de génération, nouvellement créé, sur la pérennisation de l'emploi des jeunes et des seniors.
Enfin, les objectifs et indicateurs de performance doivent mesurer les politiques publiques pour lesquelles l'Etat dispose de leviers d'action significatifs. Tel n'est pas le cas, par exemple, pour les indicateurs relatifs à l'agriculture biologique de la mission « Agriculture » , dont l'évolution retrace surtout l'efficacité des crédits européens de la politique agricole commune, et seulement marginalement celle de l'Etat.
* 51 A cet égard, il convient de relever que, pour un nombre encore significatif de programmes, les objectifs et indicateurs de performance ne traduisent l'action que d'une faible partie des crédits et justifieraient qu'une réflexion soit engagée afin que la performance porte sur les actions qui disposent des dotations les plus importantes au sein d'un programme. A titre d'exemple, aucun objectif et indicateur de performance n'est associé à cinq des huit actions du programme « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre Mer » ; pour sa part, l'indicateur associé au programme « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », relatif au délai moyen de paiement des victimes de spoliations, ne couvre qu'un cinquième des crédits du programme.
* 52 En particulier, la présentation stratégique et la présentation du programme, qui étaient en partie redondantes, ont été fusionnées dans un document unique rappelant les grandes réformes et les faits marquants de l'année, ainsi que le contenu des objectifs principaux du programme, tandis que la présentation détaillée des actions a été renvoyée dans la partie relative à la justification au premier euro.
* 53 L'indicateur de productivité ne faisait apparaître qu'une productivité globale, et non pas par secteur d'activité, de la direction générale des finances publiques ; par ailleurs, concernant le suivi du « taux d'intervention », la hausse des recettes fiscales faisait mécaniquement baisser le ratio sans nécessairement refléter d'amélioration de la collecte de l'impôt.