II. VERS UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE L'INSTRUMENT FISCAL DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT INDISSOCIABLE D'UNE VISIBILITÉ ÉCONOMIQUE PRÉSERVÉE
A. UNE NÉCESSAIRE MODÉRATION BUDGÉTAIRE ET UNE EFFICIENCE CONTESTÉE QUI NE DOIVENT PAS CONDAMNER CE LEVIER FISCAL VITAL POUR LES OUTRE-MER
1. Un coût budgétaire indéniable, à relativiser cependant
Les mécanismes fiscaux de soutien à l'investissement dans les outre-mer induisent un coût budgétaire substantiel, de l'ordre de 1,1 à 1,2 milliard d'euros prévisible pour 2013 . Après s'être rapidement et fortement accrue de 2005 à 2009, avec un quasi-doublement sur la période et un passage au-dessus de la barre du milliard en 2008, cette dépense fiscale s'est stabilisée depuis lors autour de 1,2 milliard, avec cependant un pic à presque 1,3 milliard en 2011. La tendance la plus récente est une légère décrue, mais celle-ci est sans doute en partie le résultat d'un certain attentisme dans la perspective de la prochaine programmation budgétaire et de l'arrivée à échéance des dispositifs au niveau européen le 31 décembre 2013. En outre, selon le fondement juridique retenu, les dispositifs fiscaux en vigueur décrivent des évolutions contrastées .
a) Une dépense fiscale substantielle mais stabilisée
(1) Des évolutions contrastées selon le dispositif considéré
Les différents dispositifs fiscaux outre-mer ont connu ces dernières années des évolutions différentes.
(a) La réduction d'IR au titre des investissements locatifs (article 199 undecies A du CGI) : un déclin récent qui va s'accélérer
Le premier dispositif, de réduction à l'impôt sur le revenu pour les investissements locatifs dans le secteur libre et intermédiaire (article 199 undecies A du code général des impôts), a ainsi connu une augmentation importante jusqu'en 2009 (+ 50 % en trois ans) avant d'amorcer un mouvement de baisse.
Dépense fiscale n° 110210
(exécution)
Réduction d'IR au titre des investissements
locatifs
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
240 |
300 |
361 |
355 |
355 |
355 |
265 |
Source : documents budgétaires - le chiffre 2012 est provisoire et celui 2013 est une prévision.
Depuis l'adoption de la LODEOM en 2009, cette dépense fiscale est stabilisée et devrait commencer à diminuer sensiblement. En effet, la LODEOM avait entre autres comme objet de réorienter la dépense fiscale dans le logement outre-mer du secteur libre et intermédiaire vers le logement social. Ce dispositif est donc en extinction bien que, par inertie, il continue à avoir une incidence budgétaire jusqu'en 2027.
La baisse de la dépense fiscale est pour l'instant limitée. La dépense est en deçà des prévisions initiales pour 2012 (315 millions d'euros) et peut paraître modérée par rapport à la croissance rapide de la dépense fiscale sur le logement social ( cf. infra) .
Cependant, cette baisse devrait s'accélérer dans les prochaines années.
Ainsi, vos rapporteurs ont entendu des représentants du Groupement d'intérêt économique - ingénierie financière outre-mer (GIFOM), qui réunit plusieurs cabinets de défiscalisation représentant 60 % du flux d'investissement sous agrément et 30 % du flux de plein droit. Les chiffres qu'ils leur ont fournis montrent que ces cabinets ont cessé d'avoir recours à ce dispositif depuis 2010, alors qu'il représentait pour eux encore 94,4 millions d'euros (en base éligible) en 2009.
Vos rapporteurs ont également auditionné le bureau des agréments et rescrits de la direction générale des finances publiques. Leurs statistiques vont dans le même sens : le montant des investissements agréés (en base éligible) dans le secteur du logement - hors logement social - est passé de 174 millions d'euros en 2009 à 50 millions d'euros en 2012.
(b) La réduction d'IR au titre des investissements productifs (article 199 undecies B du CGI) : un tassement très net
Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements productifs (article 199 undecies B du code général des impôts) a connu une baisse très importante depuis 2009 (- 47 %).
Dépense fiscale n° 110224
(exécution)
Réduction d'IR à raison des investissements
productifs
(En millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
530 |
640 |
767 |
710 |
700 |
480 |
410 |
Source : documents budgétaires - le chiffre 2012 est provisoire et celui 2013 est une prévision.
Cette quasi-division par deux s'explique en grande partie par la suppression de la défiscalisation liée à la production d'énergie photovoltaïque par l'article 36 de la loi de finances pour 2011 43 ( * ) et par l'attractivité du dispositif de défiscalisation en matière de logement social institué par la LODEOM.
Ainsi, les statistiques du GIFOM montrent que pour ces cabinets, le montant de base éligible sur le photovoltaïque était de 41,5 millions d'euros en 2009 et 81,8 millions d'euros en 2010. Ce montant est tombé à zéro depuis 2011.
S'agissant du bureau des agréments, qui ne disposent par définition que des chiffres sur les opérations faisant l'objet d'un agrément, il a indiqué à vos rapporteurs que le montant des investissements agréés dans le secteur des énergies renouvelables était passé de 421 millions d'euros en 2009 à 6 millions en 2012.
(c) La réduction d'IR au titre des investissements dans le logement social (article 199 undecies C du CGI) : une dynamique forte
Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements dans le secteur du logement social (article 199 undecies C du code général des impôts) a été mis en place en 2009 par la LODEOM.
Après un démarrage modeste en 2010 (11 millions d'euros), ce dispositif connait désormais une très forte dynamique, qui rend difficile les prévisions.
Dépense fiscale n° 110256
(exécution)
Réduction d'IR au titre des investissements dans
le logement social
(En millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
- |
- |
- |
11 |
68 |
210 |
210 |
Source : documents budgétaires - le chiffre 2012 est provisoire et celui 2013 est une prévision à partir de l'exécution 2012.
Ainsi, en 2012, le projet de loi de finances estimait cette dépense fiscale à 80 millions d'euros. Le chiffre provisoire d'exécution pour 2012 se situe finalement à 210 millions d'euros. Pour 2013, l'administration n'a pas été en mesure de fournir d'évaluation.
L'attrait de ce nouveau dispositif est confirmé dans les statistiques du GIFOM, où il ne cesse de prendre de l'importance. Il passe ainsi (en base éligible) de 21,7 millions d'euros en 2009 à 316 millions en 2013.
De même, le bureau des agréments constate que les investissements agréés dans le secteur du logement social sont passés (en base éligible) de 187 millions d'euros en 2009 à 855 millions en 2012.
Ce dynamisme correspond à la volonté du législateur de recentrer la dépense fiscale sur le logement social.
(d) La déduction d'IS au titre des investissements productifs (articles 217 undecies et 217 duodecies du CGI) : une croissance maîtrisée
Enfin, le dispositif de déduction d'impôt sur les sociétés au titre des investissements productifs (articles 217 undecies et 217 duodecies du code général des impôts) a connu une croissance maîtrisée sur la période, avec une hausse de 20 % en six ans.
Dépense fiscale n° 320113
(exécution)
Déduction d'IS au titre des investissements
productifs
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
150 |
150 |
135 |
160 |
175 |
180 |
180 |
Source : documents budgétaires - le chiffre 2012 est provisoire et celui 2013 est une prévision.
(2) Une dépense globale en baisse
L'évolution dynamique de certains dispositifs, et notamment de celui portant sur le logement social, peut donner l'impression d'une dépense fiscale non maîtrisée. Cependant, l'évolution divergente de chaque dispositif masque en fait une certaine stabilité de la dépense fiscale, voire une baisse depuis 2011.
Ainsi, si l'on écarte le dispositif de déduction à l'impôt sur les sociétés, plus sensible à la conjoncture, les statistiques fournies à vos rapporteurs par le GIFOM montrent que le montant total d'investissements défiscalisés n'a pas évolué de façon significative sur la période 2009-2013, oscillant entre 468,6 millions d'euros et 500,9 millions d'euros.
À l'inverse, comme on l'a vu, les évolutions au sein de chaque dispositif sont très marquées. Cela tendrait à montrer que la masse des investissements à défiscaliser varie peu, mais s'oriente d'un dispositif à l'autre selon les opportunités créées par le législateur.
Si l'on se fonde sur la dépense fiscale effective, on observe là aussi que les évolutions divergentes de chaque dispositif cachent une certaine stabilité de la dépense depuis 2009, et même une baisse depuis 2012.
Évolution de la dépense fiscale sur les quatre dispositifs (exécution)
(en millions d'euros)
Source : documents
budgétaires - le chiffre 2012 est provisoire et celui 2013 est une
prévision.
Ainsi, entre 2009 et 2011, la dépense fiscale totale sur ces quatre dispositifs s'est quasiment stabilisée (+ 2,7 % en deux ans) entre 1,2 et 1,3 milliard d'euros.
Depuis 2012, la baisse est sensible : on observe une diminution de 73 millions d'euros (- 5,6 %) en 2012, suivie d'une nouvelle baisse de 160 millions d'euros en 2013 44 ( * ) (- 13,1 %).
Cette évolution s'explique en particulier par le « rabot » de 10 % appliqué aux niches fiscales à l'impôt sur le revenu, en application de l'article 105 de la loi de finances pour 2011 précitée.
b) Des données statistiques lacunaires
Dans son rapport de juillet 2009, intitulé « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France », la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, dont vos rapporteurs étaient président et rapporteur, soulignait qu'un constat s'était imposé tout au long de ses travaux : « la défaillance des outils et l'absence de démarche d'évaluation préalable à la décision » 45 ( * ) .
Force est de constater qu'il vaut toujours pleinement, quatre ans après, pour ce qui concerne l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Déjà fin 2002, notre excellent collègue Roland du Luart relevait que « les services de l'État ne se sont pas souvent préoccupés de l'évaluation de l'impact économique et social de la défiscalisation » 46 ( * ) .
Il convient tout d'abord de rappeler que l'aide fiscale à l'investissement outre-mer peut être obtenue selon deux procédures :
- l'agrément : les projets dont le montant est supérieur aux seuils légaux fixés en fonction du secteur économique doivent obtenir un agrément du ministre du budget - en réalité, par délégation, du bureau des agréments et rescrits - ou, pour les départements d'outre-mer, de la direction régionale des finances publiques (DRFIP) ;
- le plein droit : les projets dont le montant est inférieur aux seuils légaux bénéficient de plein droit de la défiscalisation et sont soumis à un dispositif déclaratif sommaire.
Le niveau des seuils ainsi que la compétence d'agrément du ministère du budget ou des DRFIP varie selon :
- le secteur économique concerné ;
- le dispositif d'aide fiscale à l'investissement mobilisé ;
- la localisation géographique (département d'outre-mer ou collectivité d'outre-mer).
La multiplicité des critères rend le dispositif global particulièrement complexe 47 ( * ) .
(1) Le mécanisme d'agrément permet la récolte de données qui font l'objet d'une exploitation tardive et secrète
L'existence de plusieurs procédures et de différents seuils explique en partie le caractère lacunaire des données statistiques relatives aux projets bénéficiant de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.
Le bureau des agréments et rescrits de la direction générale des finances publiques (DGFIP) dispose de données précises sur les investissements agréés , tant pour ce qui concerne le coût budgétaire de ces investissements que pour le nombre de dossiers agréés par secteur et par collectivité ultramarine.
Ainsi, le nombre de dossiers agréés a fortement augmenté entre 2009 et 2012 , de près de 30 %, avec la prédominance en 2012 de trois secteurs d'activité :
- le logement , avec 166 dossiers déposés en 2012, en très forte augmentation par rapport à 2009 (+ 350 %) ;
- le transport , avec 124 dossiers déposés en 2012 - le nombre important de dossiers identifiés et la forte augmentation de ce nombre depuis 2009 (+ 103 %) s'expliquant par la mise en place par la LODEOM d'un régime d'agrément au premier euro ;
- l'industrie , avec 54 dossiers.
Alors qu'il s'agissait du premier secteur en nombre de dossiers en 2009, le secteur des énergies renouvelables a quasiment disparu , avec seulement trois agréments en 2012, sous l'effet de la suppression de l'éligibilité du photovoltaïque à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'AGRÉMENT
ACCORDÉS
PAR SECTEUR D'ACTIVITÉ
(2009-2012)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Hôtellerie |
20 |
16 |
8 |
17 |
|
Tourisme/plaisance |
23 |
21 |
21 |
22 |
|
Transport |
61 |
118 |
135 |
124 |
|
Audiovisuel |
1 |
- |
10 |
- |
|
Industrie |
33 |
45 |
41 |
54 |
|
Pêche |
1 |
2 |
- |
- |
|
Agriculture |
6 |
39 |
16 |
20 |
|
Énergies renouvelables |
88 |
68 |
13 |
3 |
|
Transformation de produits agricoles |
6 |
5 |
3 |
- |
|
Télécommunications |
19 |
13 |
11 |
3 |
|
Manutention portuaire |
4 |
1 |
2 |
3 |
|
Services informatiques |
2 |
- |
- |
- |
|
Concession de services publics |
4 |
4 |
3 |
4 |
|
Logement |
37 |
79 |
147 |
166 |
|
BTP |
12 |
5 |
10 |
4 |
|
Autres |
21 |
16 |
16 |
15 |
|
Total |
338 |
432 |
436 |
435 |
Source : bureau des agréments et rescrits
Pour ce qui concerne le montant des investissements agréés, les données du bureau des agréments montrent que :
- le secteur du logement est devenu ultra-dominant , représentant près de 80 % du montant total des investissements agréés (contre moins de 30 % en 2009) ;
- le deuxième secteur est l'industrie, qui ne pèse que 6 % du montant total ;
- le secteur des transports, qui représente plus d'un quart du nombre de dossiers agréés, ne couvre que 4 % du montant total des investissements agréés. Le montant moyen des investissements agréés est, pour ce secteur, de 380 000 € ;
- la suppression de l'aide fiscale à l'investissement pour le photovoltaïque a conduit à une réduction drastique des investissements agréés dans le secteur des énergies renouvelables passés de plus de 32 % du montant total en 2009 à 0,5 % en 2012 .
ÉVOLUTION DU MONTANT DES INVESTISSEMENTS
AGRÉÉS
(2009-2012 ;
en millions d'euros de
base éligible
)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|||||
|
Hôtellerie |
83 |
6,4 % |
73 |
6,6 % |
40 |
3,5 % |
44 |
3,7 % |
|
Tourisme/plaisance |
21 |
1,6 % |
24 |
2,2 % |
17 |
1,5 % |
23 |
2,0 % |
|
Transport |
134 |
10,3 % |
184 |
16,6 % |
47 |
4,1 % |
47 |
4,0 % |
|
Audiovisuel |
12 |
0,9 % |
- |
- |
20 |
1,8 % |
- |
- |
|
Industrie |
62 |
4,8 % |
76 |
6,9 % |
44 |
3,9 % |
74 |
6,3 % |
|
Pêche |
33 |
2,5 % |
54 |
4,9 % |
- |
- |
- |
- |
|
Agriculture |
1 |
0,1 % |
4 |
0,4 % |
4 |
0,4 % |
4 |
0,3 % |
|
Énergies renouvelables |
421 |
32,4 % |
200 |
18,1 % |
47 |
4,1 % |
6 |
0,5 % |
|
Transformation de produits agricoles |
7 |
0,5 % |
7 |
0,6 % |
3 |
0,3 % |
- |
- |
|
Télécommunications |
46 |
3,5 % |
36 |
3,3 % |
35 |
3,1 % |
13 |
1,1 % |
|
Manutention portuaire |
13 |
1,0 % |
2 |
0,2 % |
1 |
0,1 % |
1 |
0,1 % |
|
Services informatiques |
1 |
0,1 % |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Concession de services publics |
16 |
1,2 % |
21 |
1,9 % |
17 |
1,5 % |
16 |
1,4 % |
|
Logement |
361 |
27,7 % |
399 |
36,0 % |
832 |
73,4 % |
905 |
77,0 % |
|
BTP |
21 |
1,6 % |
6 |
0,5 % |
5 |
0,4 % |
5 |
0,4 % |
|
Autres |
70 |
5,4 % |
20 |
1,8 % |
22 |
1,9 % |
37 |
3,2 % |
|
Total |
1 300 |
1 106 |
1 134 |
1 175 |
||||
Source : bureau des agréments et rescrits
Enfin, les données du bureau des agréments permettent de mener une analyse territoire par territoire du nombre d'agréments délivrés et du montant des investissements réalisés. Ainsi, il apparaît que :
- l'aide fiscale à l'investissement outre-mer est davantage mobilisée dans les départements d'outre-mer que dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. L'écart entre DOM et COM se creuse. Alors que le nombre d'agréments délivrés dans les DOM augmente, il s'est réduit dans les COM : les DOM concentrent ainsi en 2012 six fois plus d'agréments que les COM . Le constat est identique pour ce qui concerne le montant des investissements agréés : alors que le montant pour les DOM a augmenté très légèrement entre 2009 et 2012, il s'est fortement réduit (de près de 60 %) pour les COM sur la même période ;
- pour ce qui concerne les DOM, La Réunion concentre la grande majorité des agréments (près de 56 %) et du montant total des investissements agréés (plus de 62 %) ;
- hors DOM, la Nouvelle-Calédonie représente près des deux tiers des agréments délivrés et plus de 70 % du montant total des investissements agréés. Certaines collectivités d'outre-mer - Saint-Barthélemy et Saint-Martin en l'occurrence - n'ont bénéficié d'aucun agrément depuis 2009.
Il faut dire que Saint-Barthélemy porte, comme l'a indiqué au groupe de travail le président du Conseil territorial, M. Bruno Magras, « un regard plus que critique sur la défiscalisation et sans doute singulier, replacé dans l'ensemble de l'outre-mer » 48 ( * ) . Ainsi, « le recours à la défiscalisation n'a jamais été encouragé à Saint-Barthélemy » et la collectivité a utilisé la faculté, offerte par l'article 199 undecies F du code général des impôts (CGI) créé par l'article 41 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), d'écarter l'application des dispositifs de défiscalisation. Par deux délibérations du conseil territorial 49 ( * ) , sans aller jusqu'à écarter l'application de l'ensemble de ces dispositifs, Saint-Barthélemy a ainsi limité les secteurs éligibles à la défiscalisation en les recentrant sur « les secteurs dans lesquels il existe des besoins dans une perspective de développement durable ». Dans le secteur privé, seules l'hôtellerie et la pêche artisanale ont ainsi été retenues. Par ailleurs, la collectivité a écarté l'application des articles 199 undecies A et 199 undecies C du CGI.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'AGRÉMENTS
ET DU
MONTANT D'INVESTISSEMENTS AGRÉÉS TERRITOIRE PAR
TERRITOIRE
(2009-2012)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|||||
|
Agréments |
Montant
|
Agréments |
Montant
|
Agréments |
Montant
|
Agréments |
Montant
|
|
|
Guadeloupe |
47 |
156 |
63 |
179 |
68 |
163 |
48 |
136 |
|
Martinique |
45 |
82 |
38 |
83 |
52 |
79 |
48 |
102 |
|
Guyane |
67 |
87 |
57 |
53 |
96 |
187 |
71 |
145 |
|
La Réunion |
103 |
596 |
199 |
483 |
174 |
526 |
212 |
630 |
|
Total DOM |
262 |
921 |
357 |
798 |
390 |
955 |
379 |
1013 |
|
Polynésie française |
20 |
98 |
27 |
112 |
13 |
75 |
13 |
21 |
|
Nouvelle-Calédonie |
38 |
222 |
37 |
166 |
26 |
92 |
36 |
114 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
2 |
12 |
1 |
3 |
1 |
0 |
1 |
0 |
|
TAAF |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Mayotte |
15 |
46 |
10 |
27 |
5 |
12 |
6 |
27 |
|
Wallis-et-Futuna |
1 |
1 |
- |
- |
1 |
- |
- |
- |
|
Total COM |
76 |
379 |
75 |
308 |
46 |
179 |
56 |
162 |
Source : bureau des agréments et rescrits
Les données portant sur les investissements agréés sont donc connues du ministère des Finances et vos rapporteurs n'ont eu aucune difficulté à les obtenir du bureau des agréments.
Pour autant, vos rapporteurs regrettent le défaut d'information du Parlement en la matière . Ils rappellent en effet que le III de l'article 120 de la loi de finances pour 1992 50 ( * ) dispose que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissements réalisés dans certains secteurs économiques de l'outre-mer. Cette disposition n'est pas respectée par le ministère des finances .
Le rapport prévu par la loi de finances pour 1992, établi par le bureau des agréments et rescrits, a été transmis au Parlement, pour les deux dernières fois :
- en décembre 2008, le rapport portant alors sur l'année 2007 51 ( * ) ;
- en septembre 2010, le rapport analysant la période 2006-2009 52 ( * ) .
Interrogé par le groupe de travail, le bureau des agréments et rescrits a indiqué que son prochain rapport était en cours de validation et devrait être publié très prochainement, soit près de trois ans après le précédent !
Vos rapporteurs s'interrogent : comment est-il possible pour le Parlement de débattre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer à l'occasion de l'examen de chaque projet de loi de finances et, aujourd'hui, mener une concertation sur son avenir, sans disposer des éléments d'évaluation pour ce qui concerne les projets agréés ?
(2) Une absence de visibilité sur la mise en oeuvre du « plein droit » en partie imputable à l'administration fiscale
Si des données précises existent donc pour ce qui concerne les opérations agréées, il n'en est rien pour le « plein droit », comme le groupe de travail a pu le constater tout au long de ses travaux.
Vos rapporteurs soulignent que le manque de données relatives au plein droit est loin d'être un problème nouveau . Depuis dix ans, de nombreux rapports ont souligné la nécessité de renforcer les outils d'évaluation de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer de plein droit :
- en 2002, notre collègue Roland du Luart appelait, dans un rapport d'information établi au nom de la commission des Finances, à « améliorer la connaissance des investissements non agréés » 53 ( * ) ;
- en décembre 2006, un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) soulignait que « les investissements réalisés de plein droit, en raison de leur nature et de leur montant, sont mal connus » 54 ( * ) , recommandant de « créer une obligation déclarative permettant de mieux connaître le plein droit et destinée notamment à alimenter l'outil statistique nécessaire à l'évaluation socio-économique de la défiscalisation outre-mer, à vérifier l'application de la réglementation et à contribuer à la programmation des contrôles fiscaux » 55 ( * ) ;
- en décembre 2006, la Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer (CNELPOM), relevait qu' « on ne dispose d'aucun élément de suivi des bénéficiaires ou modalités d'utilisation du dispositif de plein droit » 56 ( * ) et recommandait elle aussi de « prévoir une exploitation statistique par l'INSEE des obligations déclaratives » 57 ( * ) .
Plus de dix ans après le rapport de notre collègue du Luart, vos rapporteurs s'étonnent que la situation reste inchangée . Cette situation est d'autant plus surprenante que, d'après les données évoquées par M. Thomas Degos, délégué général à l'outre-mer, devant le groupe de travail, le plein droit représente près de 45 % du coût total de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer .
Lors de son audition par le groupe de travail, M. Darius Kaczynski, chef du bureau des agréments et rescrits a ainsi estimé que le plein droit constituait « la zone d'ombre du dispositif » soulignant que « les investissements réalisés en « plein droit » sont difficiles à appréhender : ils sont déduits à partir de la différence entre le coût total de la dépense fiscale, suivi par la [Direction de la législation fiscale] à partir des déclarations des contribuables et le montant du coût des dépenses sous agrément, suivi par les services instructeurs de la DGFiP » 58 ( * ) .
La Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) souligne elle aussi « la non connaissance des opérations de plein droit » 59 ( * ) , tout comme l'Inspection générale des Finances (IGF) qui relève que « les données disponibles sont incomplètes et imparfaites » 60 ( * ) .
Vos rapporteurs notent que l'absence totale de visibilité sur le plein droit est d'autant plus étonnante que la loi de finances rectificative pour 2006 61 ( * ) a institué une obligation déclarative pour l'ensemble des personnes qui réalisent des investissements bénéficiant de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.
La LODEOM a précisé cette obligation, qui est codifiée à l'article 242 sexies du code général des impôts, et a prévu la transmission des informations par voie électronique.
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Article 242 sexies du code général des impôts « Les personnes qui réalisent des investissements bénéficiant des dispositions prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C ou 217 undecies déclarent à l'administration fiscale la nature, le lieu de situation, les modalités de financement et les conditions d'exploitation de ces investissements. Lorsque les investissements sont réalisés par des personnes morales en vue d'être donnés en location, la déclaration indique l'identité du locataire et, dans les cas prévus par la loi, le montant de la fraction de l'aide fiscale rétrocédée à ce dernier. La déclaration donne lieu à la délivrance d'un récépissé. Ces informations sont transmises sur un support électronique dans le même délai que celui prévu pour le dépôt de la déclaration de résultats de l'exercice au cours duquel les investissements mentionnés au premier alinéa sont réalisés ou achevés lorsqu'il s'agit d'immeubles, suivant des modalités fixées par décret. » |
Vos rapporteurs ont constaté que le formulaire prévu pour cette déclaration, dénommée « déclaration n° 2083-SD », comprend de nombreux renseignements , tels que :
- des renseignements portant sur le propriétaire de l'investissement : ses coordonnées, le siège social et la forme juridique de l'entreprise, les associés ;
- des données relatives à l'investissement acquis : le secteur économique concerné, le lieu d'exploitation, la date d'achèvement des fondations, la date de mise en location, la date de début d'exploitation, la base de l'avantage fiscal, le taux de réduction d'impôt, l'impact en matière d'emplois (créés ou maintenus)... ;
- des données relatives au financement de l'investissement : le montant des subventions accordées, le montant de la TVA non perçue récupérée, le montant des aides accordées au titre d'un régime fiscal local ;
- des données spécifiques pour l'aide fiscale à l'investissement dans le domaine du logement : le nombre de logements, le type de logements, la date d'achèvement des fondations, la date de livraison ou d'achèvement de l'immeuble, la date de mise en location...
Comment expliquer que, malgré l'existence de cette déclaration obligatoire, aucune donnée statistique n'existe ? Aucun interlocuteur du groupe de travail - tant à Paris qu'à La Réunion - n'a été en mesure de communiquer des données portant sur le plein droit, y compris les représentants de l'administration fiscale. Qu'advient-il donc de la déclaration n° 2083-SD ?
Les déclarations sont transmises à l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Vos rapporteurs ont pu se procurer, par le biais des magistrats de la Cour des comptes ayant travaillé sur la « défiscalisation Girardin » à l'occasion du rapport public annuel 2012, une analyse effectuée par l'INSEE 62 ( * ) des déclarations fiscales portant sur les investissements réalisés en 2008.
Cette analyse amène l'INSEE à souligner que « les déclarations représentent entre 60 et 80 % des investissements » 63 ( * ) . Autrement dit, l'obligation déclarative n'est pas respectée , ceci alors même que le défaut de déclaration entraîne le paiement d'une amende d'un montant égal à la moitié de l'avantage fiscal obtenu. Le bureau des agréments relève ainsi qu'« une obligation déclarative pesant sur les contribuables qui bénéficient de la réduction d'impôt a bien été instaurée à compter du 1 er janvier 2007 et étendue en 2009 mais elle ne paraît pas avoir donné sa pleine mesure, malgré la sanction dont elle est assortie (article 1729 B du CGI : amende de 1 500 € et 150 € par omission ou inexactitude) » 64 ( * ) .
Vos rapporteurs s'étonnent que les déclarations n° 2083-SD ne soient pas réellement traitées par l'INSEE et qu'aucune évaluation statistique ne puisse donc être transmise à l'administration fiscale. Comment expliquer ce manque de volonté de mise en oeuvre d'une mesure d'encadrement du plein droit ?
Vos rapporteurs notent que, dans le cadre des réflexions menées par le Gouvernement sur l'avenir de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer , la même difficulté à obtenir des éléments d'évaluation du plein droit est apparue . Ce n'est qu'à la fin du mois de mai 2013 que le ministère des outre-mer a été en mesure de transmettre aux membres du comité de pilotage - dont vos rapporteurs sont membres - des estimations relatives aux investissements bénéficiant de ces dispositifs, regroupant les investissements sous agrément et le plein droit.
Ces estimations montrent que, hors le dispositif prévu par l'article 199 undecies A du code général des impôts, le plein droit représente près d'un tiers de la dépense fiscale , et même 55 à 60 % de la dépense fiscale liée aux investissements productifs , comme l'illustre le tableau suivant.
ÉVALUATION DE LA DÉPENSE FISCALE
(Hors dispositif de l'article 199
undecies
A -
En
millions d'euros)
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2012 |
2013 |
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Logements sociaux |
332 |
516 |
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dont |
Plein droit |
33
|
52
|
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• Sous agrément |
299 |
464 |
|
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Investissements productifs |
591 |
450 |
|
|
dont |
Plein droit |
323
|
264
|
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• Sous agrément |
268 |
186 |
|
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Total |
923 |
966 |
|
Source : ministère des outre-mer
Les documents transmis par le ministère comprennent également des éléments relatifs à la répartition sectorielle de l'ensemble des investissements réalisés bénéficiant de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, hors logement social et hors dispositif de l'article 199 undecies A.
Vos rapporteurs relèvent cependant que cette répartition a été calculée sur la base d'une extrapolation de la répartition sectorielle des investissements sous agrément. Or, rien ne dit que la répartition des investissements en plein droit est semblable à celle des investissements sous agrément, bien au contraire !
c) Un coût à relativiser
Si le coût de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer est, comme on l'a vu précédemment, important, il convient cependant de le relativiser.
(1) Un coût modeste dans le panel des dépenses fiscales
Tout d'abord, le coût des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer, 1,1 milliards d'euros pour 2013, est bien moindre que nombre de dépenses fiscales . Comme l'illustre le tableau ci-dessous, le coût de l'ensemble de ces dispositifs est bien inférieur à celui de chacune des quinze dépenses fiscales les plus coûteuses.
LES 15 DÉPENSES FISCALES LES PLUS COÛTEUSES
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Dépense fiscale |
Chiffrage pour 2013
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Taux de TVA de 5,5 % (7% à compter du 1 er janvier 2012) pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
5 330 |
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Crédit d'impôt en faveur de la recherche |
3 350 |
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Abattement de 10 % à l'IR sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites |
3 280 |
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Taux de TVA de 5,5 % (7 % à compter du 1 er janvier 2012) applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcooliques |
3 080 |
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Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d'activité |
2 460 |
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Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emplois depuis au moins trois mois |
2 100 |
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Taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole sous condition d'emploi, dénommé « fioul domestique » |
2 100 |
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Taux de TVA de 2,1 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins |
1 920 |
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Exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, et, depuis le 1 er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant |
1 900 |
|
Réduction d'impôt au titre de l'emploi, par les particuliers, d'un salarié à domicile pour les contribuables n'exerçant pas une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis moins de trois mois |
1 570 |
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Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale |
1 465 |
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Exonération d'IR des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale |
1 440 |
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Prêt à taux zéro et prêt à taux zéro renforcé (PTZ + - Crédit d'impôt sur les bénéfices au titre de prêts ne portant pas intérêts destinés à financer l'acquisition d'une résidence principale en première accession à la propriété) |
1 370 |
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Exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste |
1 344 |
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Réduction d'impôt au titre des dons |
1 300 |
Source : Voies et Moyens, Tome II, Projet de loi de finances pour 2013.
Il ne s'agit pas pour vos rapporteurs de remettre en cause l'ensemble de ces dépenses fiscales. Si certaines d'entre elles font l'objet de controverses, à l'exemple du taux de TVA à 5,5 % dans la restauration ou du crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale, ces dépenses fiscales remplissent un objectif économique ou social précis dont il ne leur revient pas de discuter de l'opportunité dans le présent rapport.
Mais, pourquoi cela pose-t-il problème de consacrer par le biais d'une dépense fiscale un peu plus d'un milliard d'euros au développement économique des outre-mer ? Pourquoi remettre en cause une dépense fiscale qui contribue au développement économique de nos outre-mer et dont le montant est près de 5 fois inférieur au taux réduit de TVA pour le logement ou près de 3 fois inférieur au crédit d'impôt recherche ?
(2) L'aide fiscale : une part significative de l'effort national en faveur du rattrapage économique des outre-mer
Par ailleurs, vos rapporteurs ne peuvent que constater que l'aide fiscale à l'investissement outre-mer représente une part significative de l'effort de la Nation pour assurer le rattrapage de nos outre-mer, territoires confrontés à une situation économique et sociale particulièrement difficile.
Les sommes budgétaires consacrées aux outre-mer atteint ainsi environ 13,7 milliards d'euros en 2013, auxquels il convient d'ajouter un peu plus de 3 milliards d'euros de dépenses fiscales sur impôt d'État spécifiques aux outre-mer 65 ( * ) .
Autrement dit, l'aide fiscale à l'investissement outre-mer représente près d'1/15 ème de l'effort de la Nation en direction de nos outre-mer.
EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DE NOS
OUTRE-MER
(En millions d'euros)
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2011
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2012
|
2013
|
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Effort budgétaire et financier consacré aux outre-mer 66 ( * ) |
13 976,3 |
13 927,7 |
13 789,7 |
|
Dont mission budgétaire « Outre-mer » 67 ( * ) |
2 070,7 |
2 118,7 |
2 189,9 |
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Total des dépenses fiscales sur impôt d'État spécifiques aux outre-mer |
3 414 |
3 264 |
3 138 |
Source : Document de politique transversale « Outre-mer », annexé au projet de loi de finances pour 2013.
La suppression de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer conduirait à une diminution sensible des moyens destinés aux outre-mer, alors même qu'il s'agit de territoires particulièrement vulnérables confrontés à une situation économique et sociale sans pareil dans l'Hexagone.
Comme l'indiquait déjà notre collègue Roland du Luart en 2003, « la permanence de régimes d'aide fiscale à l'investissement outre-mer s'explique par la nécessité de compenser les handicaps structurels dont souffrent ces économies afin de leur permettre de rattraper leur retard de développement économique et social » 68 ( * ) .
(3) Une restitution d'une partie de la dépense fiscale par l'activité économique générée grâce aux investissements aidés
Enfin, le coût de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer peut être relativisé par le fait que les investissements qu'elle permet produisent de la valeur et donc des rentrées fiscales pour l'État et les autres administrations publiques (comptes sociaux et collectivités territoriales).
Prenant l'exemple d'un logement de 3 pièces de 70 m 2 de 150 000 €, l'Association régionale des maîtres d'ouvrages sociaux (ARMOS) de La Réunion souligne ainsi que le coût de l'aide à la pierre moyen , cumulant la défiscalisation et la LBU, atteint 60 000 euros en année N . Cependant, une fois déduites l'ensemble des recettes fiscales pour les pouvoirs publics (TVA, cotisations sociales, économies sur les indemnités chômage, taxes perçues par les collectivités territoriales), on aboutit à un coût limité à 3 000 € . L'ARMOS estime même qu'en année N + 10, l'opération a un impact positif pour les finances publiques.
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Coût/gain en année N |
Coût/gain en année N + 10 |
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I. Coût moyen d'un trois pièces de 70 m 2 de 150 000 € |
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Coût de l'aide à la pierre (défiscalisation + LBU) |
- 60 000 € |
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Recettes (TVA) |
+ 4 000 € |
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Coût net pour l'État
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- 56 000 € |
- 56 000 € |
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Remboursement de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties aux collectivités territoriales |
- 5 000 € |
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Coût net pour l'État
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- 61 000 € |
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II. La construction de ce logement génère 2,2 emplois ETP directs et indirects sur une année |
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Cotisations salariales et patronales, économies d'indemnités chômage |
+ 45 000 € |
+ 45 000 € |
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Solde État et comptes sociaux en année N |
- 11 000 € |
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Solde État et comptes sociaux en année N + 10 |
- 16 000 € |
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III. Les taxes perçues par les collectivités territoriales |
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Octroi de mer |
5 000 € |
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Taxes d'urbanisme |
2 000 € |
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Raccordement à l'égout |
1 000 € |
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Recettes pour les collectivités en année N |
+ 8 000 € |
+ 8 000€ |
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Taxe foncière sur les propriétés bâties sur dix ans |
+ 5000 € |
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Taxe d'habitation sur dix ans |
+ 5 000 € |
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Total des recettes pour les collectivités en année N + 10 |
+ 18 000 |
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Solde total
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- 3 000 € |
+ 2 000 € |
Source : ARMOS
2. Des dispositifs controversés, mais ... des critiques à relativiser
Les dispositifs fiscaux dits « de défiscalisation » continuent à avoir mauvaise presse car ils restent associés à des scandales des années 1990 et à des dérives fâcheuses telles que l'inflation des prix du foncier ou la bulle spéculative du photovoltaïque des années 2000. Cependant, si des dérapages sont toujours possibles - et cela vaut pour n'importe quel dispositif dérogatoire, en matière fiscale comme dans n'importe quel autre domaine - il semble qu'ils soient désormais très rares et que leur élimination pourrait être encore mieux garantie avec une meilleure connaissance et un réel suivi de la mise en oeuvre des mécanismes fiscaux dans chaque territoire ainsi qu'une plus grande vigilance des administrations concernées.
a) Les principales dérives passées ont pu être endiguées par des correctifs successifs et un encadrement globalement renforcé
La législation fiscale en matière de soutien à l'investissement dans les outre-mer a évolué vers un encadrement plus strict des opérations qui limite les « tentations » et les possibilités de fraude. Si le risque de dérive peut difficilement être totalement éradiqué, un meilleur calibrage en amont de l'impact des dispositifs et une plus grande vigilance des administrations en charge des procédures et des contrôles devrait permettre de le circonscrire efficacement.
(1) Une raréfaction des dérives frauduleuses grâce à un encadrement plus strict
Les dérapages constatés dans l'utilisation de la loi initiale, c'est-à-dire la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, dite « loi Pons », ont pu être endigués grâce à des modifications essentielles introduites en 1992 qui ont par la suite été étendues et perfectionnées : l'instauration d'un agrément, l'obligation d'exploiter l'investissement réalisé pendant une certaine durée, des exigences relatives au délai de réalisation des investissements.
La loi d'origine ne prévoyait en effet qu'un simple droit de veto du ministre du budget pour les investissements d'un montant supérieur à 4,6 millions d'euros. Ces exigences nouvelles ont rendu plus difficiles les montages frauduleux qui s'étaient multipliés précédemment à base d'entreprises fictives, de fausses locations... les secteurs de la plaisance et de la construction hôtelière et immobilière ayant particulièrement défrayé la chronique. Un rapport de l'inspection générale des finances 1991 relevait ainsi que la flotte de bateaux de plaisance avait quadruplé en quatre ans aux Antilles françaises et y évaluait le parc de navires à 1 100 unités, exploitées en moyenne neuf semaines par an.
Les garde-fous instaurés n'ont cependant pas empêché un certain nombre d'anomalies de perdurer, comme le relève de façon très détaillée le rapport d'information de l'Assemblée nationale de 1998 69 ( * ) : le rapport vise la « persistance de surfacturations, notamment dans l'hôtellerie et la navigation » mais également des « fraudes manifestes ».
L'agrément instauré en 1992 a en effet dû être perfectionné et complété par d'autres mesures de précaution . Ainsi, au fil des ans, le champ de l'agrément s'est-il généralisé avec l'introduction de seuils fonction du montant de l'investissement, seuils qui ont été régulièrement abaissés (loi de finances pour 1998 étendant la procédure à l'ensemble des secteurs, sensibles ou non, et LODEOM du 27 mai 2009 qui a également instauré un agrément au premier euro d'investissement dans le secteur des transports, notamment). Des « sécurités » complémentaires se sont ajoutées avec l'obligation d'affecter les biens financés grâce à l'avantage fiscal à l'exploitation pendant une certaine durée, ou un délai maximal pour réaliser l'investissement ou achever les fondations s'agissant d'un projet immobilier. La loi de finances pour 1998 a en outre introduit un critère important , celui de la création ou du maintien de l'emploi dans le département ou le territoire ; ce critère est devenu un élément essentiel d'appréciation en vertu de la loi de finances pour 2001.
Parallèlement à cet encadrement, il convient de rappeler l'applicabilité d'un arsenal de sanctions et pénalités : reprise de l'avantage fiscal en cas de cession de l'investissement ou arrêt de son exploitation pendant la durée légale minimale, amende fiscale pour fourniture de fausses informations à l'administration ou non-respect volontaire des engagements souscrits dans l'agrément (article 1740 du CGI), amende fiscale pour délivrance irrégulière de documents justificatifs (article 1740 A du CGI), amende fiscale en cas de non-respect par l'entreprise locataire de l'engagement d'exploitation minimum (article 1740-00 A du CGI) ou encore sanctions pénales pour fourniture de renseignements inexacts (articles 1741 et 1743 du CGI).
Cependant, le dernier rapport produit par la direction générale des finances publiques sur la mise en oeuvre de la procédure d'agrément, datant de septembre 2010 et concernant la période 2006-2009, se borne à rappeler dans un très bref passage d'un peu plus d'une page les conditions relatives au retrait ou à la déchéance de l'agrément ; mais aucune mention n'est faite de retraits ou de déchéances effectivement prononcés. L'audition du chef du bureau des agréments et rescrits par le groupe de travail n'a pas non plus mis en avant de fraudes manifestes et aucun élément concret, sous forme chiffrée ou d'exemples n'a été soumis au groupe de travail.
Seul le rapport de la Cour des comptes de 2012 fournit quelques informations, et encore reste-il assez vague. Il mentionne que « plusieurs fraudes importantes ont été découvertes par les services fiscaux dans les départements ou collectivités d'outre-mer et devraient donner lieu à des amendes fiscales et des reprises de réductions d'impôt. La plupart des fraudes d'ampleur font l'objet de procédures judiciaires en cours. Elles peuvent être consécutives à des surfacturations, à une exploitation du bien non conforme voire même à l'absence pure et simple d'investissement ». Le rapport poursuit : « la limitation des agréments aux seules opérations a priori économiquement et financièrement viables expliquerait que les retraits d'agrément soient exceptionnels. De fait, aucun agrément n'a été retiré depuis 2007, mais des procédures de retrait sont actuellement en cours ». Il précise que « la Cour a eu connaissance de deux opérations auxquelles l'administration n'a pas retiré l'agrément, bien que les investissements aidés n'aient pas été exploités comme prévus : des thoniers en Polynésie française, restés à quai ; un navire de croisière, en Polynésie française également, qui n'a navigué que huit mois au lieu des cinq ans prévus ».
Ainsi, l'encadrement légal en vigueur , même si des améliorations sont toujours possibles, semble satisfaisant et les projets sous agrément peuvent être jugés suffisamment sécurisés pour peu que les administrations en charge des procédures exercent à bon escient leur vigilance et effectuent les contrôles nécessaires. Certains errements dénoncés par la Cour des comptes montrent que ce n'est pas toujours le cas : ainsi le rapport public annuel 2010 relatant des opérations d'investissement effectuées à Wallis-et-Futuna relève-t-il que « Les «fiches de consultations» de l'administration supérieure du territoire de Wallis-et-Futuna et les avis donnés par l'administration centrale de l'outre-mer à la DGFIP sont approximatifs » et que « l'administration supérieure a donné un avis «favorable» pour un investissement dans un établissement hôtelier et «très favorable» pour trois autres hôtels alors que les dossiers ne contenaient ni bilans, ni comptes d'exploitation, ni estimation des retombées économiques attendues ». Le rapport précise que « au caractère superficiel de l'examen s'ajoute l'absence de contrôle des opérations aidées » avec le constat que « les investissements concernant trois hôtels à Wallis, deux rénovations et une construction neuve, n'avaient pas été réalisés » et que, pour autant « ces trois opérations ont été définitivement agréées par la DGFIP respectivement en novembre 2005, février 2007 et mars 2008 ».
Plutôt que les grosses opérations, il semble que la fraude, faute d'engagements formalisés et souscrits en connaissance de cause et en l'absence de suivi et de contrôles suffisants, touche davantage les opérations de plein droit , avec des contraventions aux obligations légales telles que le caractère neuf de l'investissement, la sincérité du prix de revient réel de l'investissement servant de base au calcul de l'aide fiscale, le non-respect de l'obligation de dépôt des comptes annuels ou d'être à jour des obligations sociales et fiscales... Or, les difficultés de contrôle dues à la complexité des montages et à la dispersion des parties prenantes et le grand nombre de dossiers (de l'ordre de 16 000 selon les estimations du GIFOM) qui rendrait un contrôle systématique très onéreux sont mis en avant pour condamner le plein droit. Pourtant, sans revenir sur son utilité économique examinée précédemment, il semble que des obligations déclaratives renforcées assorties de sanctions appliquées à l'occasion de contrôles plus fréquents permettraient d'assainir une situation qui , rappelons-le, reste mal connue .
(2) La nécessité d'une meilleure anticipation de l'impact des modifications apportées aux dispositifs
Certaines dérives dans la mise en oeuvre des dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer ont eu pour origine, non pas la fraude, mais une mauvaise anticipation des effets induits aggravée par le défaut d'adoption , dans un délai raisonnable, des mesures réglementaires d'application nécessaires .
Ainsi s'est formée ce qu'il est convenu d'appeler la « bulle photovoltaïque » . La défiscalisation des investissements photovoltaïques a en effet connu des dérives spéculatives. Couplé à l'obligation d'achat par EDF de l'énergie produite à un tarif intéressant, l'aide fiscale a généré un effet d'aubaine et a induit une masse d'investissements déconnectée du besoin économique. La part des investissements dans le secteur photovoltaïque dans le total des investissements agréés est ainsi passée de 9,5 % en 2006 à 33 % en 2009. Un plafonnement spécifique en matière d'investissement dans le secteur des énergies renouvelables a donc été introduit par la LODEOM qui a prévu que « les projets d'investissement comportant l'acquisition, l'installation ou l'exploitation d'équipements de production d'énergie renouvelable [seraient] pris en compte dans la limite d'un montant par watt installé fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'outre-mer et de l'énergie », le plafonnement tendant à moduler le taux d'avantage fiscal en fonction de la productivité de l'installation afin d'inciter les entreprises concernées à réduire le prix du watt installé. Or, l'arrêté d'application n'est jamais intervenu si bien que le cadre législatif antérieur a continué à s'appliquer avec les conséquences financières que l'on sait, une explosion de la dépense fiscale qui a été multipliée par cinq entre 2006 et 2009, passant de 49 millions d'euros à 253 millions d'euros en 2009. Cette évolution a en outre connu deux phases d'accélération correspondant à des anticipations en réaction à des effets d'annonce, fin 2008 s'agissant du plafonnement des niches fiscales, et à l'automne 2010 après l'arrêt de la défiscalisation au 29 septembre 2010 finalement entérinée par l'article 36 de la loi de finances pour 2011.
D'autres effets induits par les mécanismes de défiscalisation ont pu être dénoncés : tel est le cas du renchérissement du foncier dans les outre-mer avec les défiscalisations dites « Girardin » dans le secteur du logement qui ont orienté les constructions vers le secteur libre et le secteur intermédiaire. Ces dispositifs (article 199 undecies A du CGI) ont été mis en extinction par la LODEOM.
Ces exemples montrent que toute modification substantielle des dispositifs d'aide doit faire l'objet d'une étude d'impact en amont, d'un suivi attentif qui suppose la mise en place d'outils statistiques et tout effet d'annonce ou changement brutal est à éviter pour limiter les effets d'aubaine et les conséquences préjudiciables pour les économies ultramarines.
b) Des critiques sur l'efficience des dispositifs, recevables mais à relativiser
L'Inspection générale des finances, la Cour des comptes tout comme les administrations financières dénoncent un déficit d'efficience des dispositifs fiscaux en faisant valoir les « fuites » au détriment des exploitants ultramarins. Cette portion de la dépense fiscale qui ne profite pas directement au projet aidé est constituée par l'avantage fiscal du contribuable-investisseur et la rémunération des intermédiaires. S'il s'agit effectivement de sommes importantes qui échappent aux économies ultramarines, une analyse en termes de déperdition sèche paraît discutable bien qu'ayant systématiquement été relevée dans les rapports et les débats sur la défiscalisation.
Le rapport d'évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer de l'Inspection générale des finances qualifie ainsi de « structurellement inefficiente » la défiscalisation externe « car elle implique la rémunération d'un tiers investisseur et d'un intermédiaire, augmentant ainsi l'enveloppe d'aide publique nécessaire pour financer un projet d'un montant donné ». Il évalue à une fourchette de 10 % à 25 % du montant de l'investissement la part conservée par le contribuable-investisseur et à près de 7 % la rémunération de l'intermédiaire.
Le rapport annuel 2012 de la Cour des comptes, mentionnant les coûts élevés au regard de l'aide apportée aux investissements outre-mer, observe que « l'obligation de rétrocession, dès lors qu'elle n'est pas de 100 %, implique que seulement une partie de la dépense fiscale profite aux entreprises d'outre-mer » ... ce qui conduit à préciser qu'une rétrocession de 100 % annulerait l'avantage fiscal du contribuable-investisseur extérieur à l'exploitation ... et mettrait un terme définitif au débat ! Drainer des financements privés suppose un certain niveau d'attractivité sans lequel les flux se tarissent . Or, le jeu combiné des plafonnements de réductions d'impôt depuis la LODEOM modifiés par les lois de finances successives, du coup de rabot sur les niches fiscales de la loi de finances pour 2011 et de l'évolution tendancielle vers une élévation des taux de rétrocession conduisent à relativiser la stigmatisation qui est faite de la rémunération du contribuable-investisseur car le taux de rentabilité fiscale des dispositifs s'est sérieusement contracté . Concernant l'impôt sur le revenu, la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2013, en supprimant la part variable de 4 %, aboutit à un plafonnement à 18 000 € incluant le plafond général de 10 000 €.
Selon des calculs effectués par le GIFOM, le gain net du contribuable-investisseur a été divisé par 2 ou 3 pour les plus gros investisseurs, ce qui réduit considérablement l'attractivité des dispositifs et provoque une contraction inquiétante du potentiel de collecte :
Concernant la déperdition d'efficience liée à la rémunération de l'intermédiaire, il convient également de relativiser. Longtemps marquée par l'opacité, cette rémunération tend à être mieux connue sous l'effet de la mise en concurrence des cabinets . Cette mise en concurrence, qui s'organise spontanément lorsque l'exploitant est un entrepreneur qui a intérêt à tirer le meilleur parti de l'aide fiscale pour la réalisation de l'investissement, est aujourd'hui obligatoire, aux termes de l'article 242 septies du CGI, pour les projets sous agrément exploités par une société détenue à plus de 50 % par une ou plusieurs personnes publiques.
Le GIFOM lui-même a pu indiquer au groupe de travail que pour un programme de construction de logements sociaux la répartition de la réduction d'impôt s'établissait de la façon suivante :
- 78 % de rétrocession à l'opérateur de logement social (taux confirmé par les opérateurs de La Réunion qui ont même signalé des taux de 80 %),
- 14 % de gain net investisseur,
- 2 % de frais de gestion,
- 2 % de frais de collecte,
- 3 % de frais de montage,
- 1 % de TVA encaissée sur défiscalisation non récupérable.
Avec cette ventilation, on voit que 7 % du montant de la réduction d'impôt sont perçus par l'intermédiaire au titre de sa rémunération qui couvre à la fois la collecte des fonds, la mise au point du plan de financement et la négociation des prêts avec les banques, l'élaboration du montage juridique et fiscal ainsi que du dossier d'agrément et la « négociation » avec l'administration fiscale qui dure plusieurs mois, la création de la société de portage, la gestion des opérations de portages, le « débouclage » de l'opération en fin de portage ...
L'encadrement du bénéfice fiscal pour le contribuable-investisseur et de la rémunération des intermédiaires doit être poursuivi en prenant garde à ne pas remettre en cause l'attractivité des dispositifs et à ne pas compromettre la solidité des montages en donnant systématiquement une prime au moins-disant.
c) Les effets vertueux du dispositif fiscal sur la professionnalisation des secteurs concernés et sur la qualité des investissements
Pour les projets sous agrément, d'une certaine importance, les exigences légales d'éligibilité conduisent à :
- une prise en compte effective des normes et des garanties de viabilité économique et de pérennité de l'activité créée grâce à l'investissement,
- une amélioration des performances sectorielles .
Comme cela a été illustré précédemment, les dispositifs d'aide fiscale, parfois combinés à d'autres aides, notamment les subventions européennes, ont eu un impact déterminant sur le développement de l'investissement productif dans les outre-mer et jouent un rôle crucial en matière de politique du logement et de maintien de la continuité territoriale. En vingt-cinq ans, elle a activement contribué au développement de la production locale et à l' amélioration du niveau qualitatif des produits et services offerts aux ressortissants des outre-mer . Elle a également activement soutenu la construction et la modernisation de l'appareil productif . Dans le domaine du logement social, outre l'effet de levier en faveur d'une construction massive, la défiscalisation, selon la Fédération des entreprises publiques locales (EPL), avis partagé par les acteurs du secteur, « a permis de baisser les loyers des logements produits ».
La défiscalisation a parfois un effet bénéfique sur les prix au consommateur par l'amélioration de la productivité des outils : ainsi l'exemple de la boulangerie industrielle SCEB en Nouvelle-Calédonie a-t-elle permis de ramener le prix de la baguette de pain de 100 à 87 F. CFP.
Si certains effets d'aubaine et comportements de sur-investissement ont pu être dénoncés, en matière de transport et d'hôtellerie notamment, l'incitation fiscale a été bénéfique dans ses effets qualitatifs. Ainsi, elle favorise les mises aux normes, souvent onéreuses, et donc la modernisation de l'appareil productif. En rendant possible l'introduction de nouvelles technologies, elle contribue aussi parfois à réduire la dépendance aux importations : ainsi la construction de l'usine PREFA en Nouvelle-Calédonie a-t-elle permis la fabrication d'éléments en béton précontraint pouvant se substituer à des importations induisant d'importants surcoûts s'agissant de matériaux lourds et volumineux.
En matière de tourisme et d'équipements hôteliers, les professionnels du secteur rencontrés à La Réunion ont également indiqué que ce mode de financement des investissements avait permis de rehausser le niveau des prestations hôtelières avec le passage de trois à quatre étoiles de nombreux établissements de l'île.
Enfin, précisons que la complexité des mécanismes de montage financier et juridique rend nécessaire le recours à des techniciens qui jouent non seulement un rôle d'incubateur de projet mais également un rôle d'accompagnement pendant la durée du portage. Cela est un gage de viabilité du projet et de pérennisation de l'activité et est favorable à une structuration du système productif.
* 43 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 44 Il s'agit d'une prévision.
* 45 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Rapport d'information n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, M. Éric Doligé, p. 22.
* 46 « Une défiscalisation efficace pour l'outre-mer »Rapport d'information n° 51 (2002-2003), fait au nom de la commission des finances, M. Roland du Luart, p. 15.
* 47 Cf. Annexe 1.
* 48 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 49 Délibérations n° 2009-098 CT du 29 décembre 2009 et n° 2012-021 CT du 10 mai 2012.
* 50 Loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.
* 51 « Rapport sur les conditions de mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissements réalisés dans certains secteurs économiques des départements et collectivités d'outre-mer en 2007 », Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, décembre 2008.
* 52 « Rapport sur la mise en oeuvre de l'agrément en faveur des investissements réalisés outre-mer dans certains secteurs économiques pour la période 2006-2009 », Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, septembre 2010.
* 53 « La défiscalisation dans les départements et territoires d'outre-mer », Rapport d'information n° 51 (2002-2003) fait au nom de la commission des finances, M. Roland du Luart, p. 134.
* 54 « Rapport sur l'évaluation de l'impact socio-économique du dispositif de défiscalisation des investissements Outre-mer », Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration, juillet 2006, p. 1.
* 55 Ibid., p. 45.
* 56 « Loi n° 2006-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer : évaluation des mesures de défiscalisation des investissements et d'exonération des charges sociales », Rapport d'étape de la Commission nationale d'évaluation de la Loi de programme pour l'outre-mer, 6 décembre 2006, p. 25.
* 57 Ibid., p. 27.
* 58 Réponse au questionnaire transmis par vos rapporteurs.
* 59 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 60 « Évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'outre-mer », Rapport de synthèse, Inspection générale des finances, p. 16.
* 61 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.
* 62 Note de la direction de la diffusion et de l'action régionale de l'INSEE à la Délégation générale à l'outre-mer, 22 juillet 2010.
* 63 Ibid.
* 64 Réponse au questionnaire transmis par vos rapporteurs.
* 65 Parmi ces dépenses fiscales, on peut relever, outre les dispositifs d'aide fiscale à l'investissement outre-mer : le régime spécifique de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion en matière de TVA, l'exclusion des départements d'outre-mer du champ d'application de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants, l'exonération de TVA pour certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, la réduction de la cotisation résultant du barème de l'impôt sur le revenu pour les contribuables des DOM...
* 66 En autorisations d'engagement.
* 67 Idem.
* 68 « La défiscalisation dans les départements et territoires d'outre-mer », Ibid., p. 9.
* 69 Rapport n° 1060 d'information de la commission des finances sur les incitations fiscales à l'investissement outre-mer, présenté par Didier Migaud, rapporteur général.