N° 579
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au recensement et à la comptabilisation des engagements hors bilan de l' État ,
Par M. Jean-Claude FRÉCON,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung . |
Mesdames, Messieurs,
En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de son président Philippe Marini, en date du 21 novembre 2011, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat.
Depuis l'entrée en vigueur en 2006 de l'ensemble des dispositions de la LOLF, les documents budgétaires présentent non seulement les engagements inscrits au bilan de l'Etat, tant en actif qu'au passif, mais aussi les engagements hors bilan, c'est-à-dire les obligations qui, sans réunir les critères d'inscription au bilan de l'Etat, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur la soutenabilité de sa situation financière : ils traduisent des aléas financiers auxquels est exposé l'Etat du fait de ses obligations à l'égard de tiers qui ne sont pas sous son contrôle direct.
Il s'agit, par exemple, des engagements de retraite de l'Etat au titre des droits à pensions futures des actifs et des inactifs 1 ( * ) , des garanties de dette ou de passifs, ou encore des engagements de l'Etat au titre de sa mission de régulateur économique et social, comme les aides au logement ou le financement de l'audiovisuel public.
Les engagements hors bilan représentent ainsi un ensemble très divers, dont votre commission des finances a déploré à de nombreuses reprises, notamment lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, l'absence de présentation exhaustive, consolidée, et d'évolution pro forma de la masse globale, y compris dans le compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement. De même, votre rapporteur spécial avait relevé, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2012 2 ( * ) , que le Parlement devait disposer « d'une information plus claire et plus complète sur ces questions, dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais et où ses engagements constituent un critère d'appréciation des agences de notation ».
Ces lacunes ont motivé la demande d'enquête à la Cour des comptes.
Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été reçu par votre commission des finances le 6 mai 2013. Il a donné lieu, le 15 mai 2013, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence :
- la Cour des comptes représentée par Raoul Briet, président de la première chambre, Dominique Pannier, conseiller maître, Gabriel Ferriol, auditeur, et Laurent Zérah, expert ;
- la direction générale des finances publiques, représentée par David Litvan, chef du service comptable de l'Etat ;
- la direction générale du trésor, représentée par Thomas Courbe, secrétaire général ;
- et la direction du budget, représentée par son directeur, Julien Dubertret.
Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.
I. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L'ÉTAT : UN ENSEMBLE IMPORTANT ET DISPARATE, MIEUX CONNU DEPUIS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOLF
A. UN SUJET RÉCURRENT D'OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES ET DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT
1. Les initiatives de la commission des finances du Sénat
La problématique des engagements hors bilan a été abordée à plusieurs reprises dans le cadre des travaux de la commission des finances .
Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2003 3 ( * ) , le Sénat avait voté des dispositions figurant à l'article 80 tendant à compléter les informations relatives aux garanties accordées par l'Etat dans une annexe au projet de loi de finances. Mais ces dispositions avaient été invalidées par le Conseil constitutionnel 4 ( * ) , qui avait été estimé qu'elles relevaient du domaine de la loi organique.
Puis, dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 2010 5 ( * ) , notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, avait pointé l'insuffisance de l'information disponible en la matière :
« Votre rapporteur général souhaitait, dans le cadre du présent rapport et compte tenu des garanties octroyées dans le cadre du FESF 6 ( * ) , procéder à une recension exhaustive des engagements hors bilan de l'Etat et évaluer la progression pro forma de leur masse globale au cours des dernières années . Nonobstant une lecture assidue du compte général de l'Etat et des documents de présentation qui l'accompagnent, cette analyse est, à ce stade, impossible à réaliser. En effet, si le compte général de l'Etat consacre de riches développements à la présentation des engagements hors bilan, aucune présentation exhaustive et consolidée n'en est fournie , pas plus qu'une totalisation de leurs montants. Si l'abondance de l'information donne l'apparence de la complétude, ce document ne permet pas, en réalité, de reconstituer une telle présentation, sauf à prendre le risque d'erreurs ou d'omissions, tant les conventions de présentation et de chiffrage varient d'une catégorie d'engagement à l'autre .
« Le service comptable de l'Etat ne semble, au demeurant, ni en mesure, ni désireux de fournir une telle consolidation, précisément en raison de la pluralité de techniques de chiffrage retenues selon les types d'engagements. Il est parfaitement compréhensible que la technicité de la matière nécessite de manipuler la notion d'engagements hors bilan avec toutes les précisions méthodologiques requises. Il n'est en revanche pas admissible que cette complexité conduise à renoncer à un effort d'exhaustivité et de consolidation absolument indispensable à la bonne information du Parlement.
« Pour ne parler que des garanties , votre rapporteur général observe, avec la Cour des comptes, qu' aucune liste complète n'est disponible dans la documentation officielle adressée au Parlement. L'Assemblée nationale et le Sénat ont ainsi été amenés à statuer, au cours de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2010 7 ( * ) , sur la mise en jeu d'une garantie de l'Etat couvrant une charge financière engagée par la CDC lors de la liquidation de la « Compagnie du BTP »... qui n'était répertoriée nulle part 8 ( * ) . Ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence, certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » (programme 114 « Appels en garantie de l'Etat ») ne figurant pas au compte général de l'Etat .
« Dans ces conditions, votre rapporteur général recommande qu'un recensement complet et une totalisation des engagements hors bilan de l'Etat soient annexés au prochain projet de loi de règlement, assortis le cas échéant de toutes les précautions méthodologiques nécessaires à en permettre une lecture éclairée ».
Entendu par la commission des finances dans le cadre de la préparation du débat d'orientation des finances publiques pour 2012, Valérie Pécresse, alors ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, s'était dite prête à travailler avec ses services à l'amélioration de la présentation des engagements hors bilan .
Lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011 , notre rapporteur général de la commission des finances François Marc avait présenté un amendement tendant à ce que le compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion comporte, chaque année, une annexe détaillant l'ensemble des garanties accordées par l'Etat et, pour chacune d'entre elles, les limites dans lesquelles elle a été accordée. Cet amendement avait été retiré en séance publique, suite à un engagement du Gouvernement de recenser de manière plus fiable et plus exhaustive les engagements hors bilan de l'Etat au titre des garanties qu'il accorde.
Votre rapporteur spécial a également souligné à plusieurs reprises qu'une connaissance exhaustive et consolidée des engagements hors bilan de l'Etat était d'autant plus nécessaire qu'elle impliquait des risques sur la soutenabilité des finances publiques et son appréciation, notamment par les agences de notation.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 9 ( * ) , votre rapporteur spécial s'est toutefois félicité de la communication, pour la première fois, d'un recensement des garanties apportées par l'Etat en 2011 et 2012 , en réponse à son questionnaire budgétaire, et qui faisait ainsi écho à l'amendement présenté par le rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2011 :
« Cette année, un progrès est toutefois à saluer dans les réponses aux questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances, puisqu'il a enfin été donné un recensement des garanties octroyées par l'Etat pour les années 2011 à 2012 , à savoir :
1) le plan de soutien à Dexia (...) ;
2) la garantie de l'Etat aux emprunts réalisés pour financer l'acquisition, la construction et l'aménagement des locaux d'enseignements utilisés par des établissements scolaires français à l'étranger ; les emprunts sont contractés par l'association nationale des écoles françaises à l'étranger, ou par l'association gestionnaire d'un établissement membre de l'association nationale, auquel cas l'association nationale doit alors se porter caution indivisible et solidaire de l'emprunteur à l'égard de l'Etat ; au total, 13 établissements ont été concernés en 2011-2012, pour un montant de 0,08 milliard d'euros ;
3) la garantie octroyée aux prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations à la société Immobilier insertion défense emploi (SA IIDE) ; plafonnée à 100 millions d'euros, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;
4) la garantie de l'Etat pour faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire ; il s'agit des prêts accordés par les établissements de crédit agréés aux entreprises signataires d'un contrat de partenariat ; cette garantie a été utilisée pour le financement de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique ;
5) la garantie accordée aux emprunts contractés par l'UNEDIC , dans la limite d'un plafond en principal de 7 milliards d'euros en 2012, cette garantie ne donnant pas lieu à rémunération ; l'encours constaté au 31 décembre 2012 doit être retranscrit dans la comptabilité de l'Etat et son éventuel provisionnement examiné lors des opérations d'inventaire 2012 ;
6) la garantie accordée aux financements obtenus et aux titres émis par le FESF (...) ;
7) enfin, il est envisagé d'octroyer la garantie de l'Etat au groupe Crédit Immobilier de France (CIF) » .
Enfin, en application des dispositions de l'article 24 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 10 ( * ) , adoptées sur l'initiative de notre collègue Jean Arthuis et selon une rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire, figure dans le compte général de l'Etat joint au projet de loi de règlement la liste des contrats de partenariat public privé et des baux emphytéotiques , ainsi que leurs montants et dates d'échéances. Ces dispositions s'appliquent pour la première fois au compte général de l'Etat annexé au projet de loi de règlement du budget d'approbation des comptes pour 2012.
Au regard de ces travaux, votre commission des finances a sollicité la présente enquête à la Cour des comptes pour répondre à deux séries de questions .
D'une part, le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat sont-ils fiables et dans quelle mesure peuvent-ils être améliorés ?
Il s'agissait notamment d'apprécier les éléments suivants :
Le périmètre actuel des engagements hors bilan de l'Etat est-il pertinent, et certains éléments y figurant mériteraient-t-ils d'être réinscrits au bilan de l'Etat ?
Le recensement des engagements hors bilan de l'Etat est-il exhaustif ?
Les méthodes d'évaluation sont-elles fiables, et dans quelle mesure et sous quelles réserves ces méthodes peuvent-elles être harmonisées afin d'obtenir une estimation consolidée de ces engagements aussi précise que possible ?
Comment la qualité de la documentation budgétaire peut-elle être améliorée, en particulier au regard de la nécessité de mieux hiérarchiser la présentation des engagements hors bilan de l'Etat figurant en annexe au compte général de l'Etat, afin de faire davantage ressortir les enjeux de soutenabilité budgétaire qui s'y attachent ?
Une deuxième série d'interrogations portait sur la soutenabilité de nos finances publiques et les principaux enseignements pouvant être tirés de l'information disponible en matière de hors bilan :
Le hors bilan constitue-t-il ainsi un critère déterminant dans les méthodologies utilisées par les agences de notation ?
Est-il possible de reconstituer une évolution du hors bilan de l'Etat et des autres administrations publiques sur une longue période et quels enseignements peut-on en tirer ?
Enfin, quelles conclusions peuvent être tirées des comparaisons internationales en matière d'engagements hors bilan des Etats ?
En accord avec les magistrats enquêteurs de la Cour des comptes, lors d'une réunion de travail avec votre rapporteur spécial le 4 octobre 2012, l'enquête n'a porté que sur les engagements hors bilan de l'Etat, sans inclure les engagements reçus par l'Etat. Par ailleurs, au regard des données comptables disponibles depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la Cour des comptes a seulement examiné les évolutions depuis 2006.
2. Les travaux de la Cour des comptes antérieurs à la présente enquête
Le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan représentent aussi un enjeu pour la Cour des comptes, qui est chargée de certifier les comptes de l'Etat.
Avant même l'entrée en vigueur de la LOLF, la Cour des comptes avait appelé l'attention du Gouvernement et du Parlement sur certaines garanties, comme les garanties à l'industrie (dans un référé de mai 1991), les charges futures du secteur nucléaire (rapport public annuel de 1998) ou encore l'intervention de l'Etat dans la crise du secteur financier (rapport public particulier de décembre 2000).
Au regard des incertitudes sur l'exhaustivité et la valorisation des provisions pour risques relatifs aux contentieux fiscaux, la Cour des comptes avait émis une réserve sur les comptes de l'Etat de 2007 lors de leur certification. Cette réserve avait ensuite été levée sur les comptes de 2008. Mais la Cour des comptes avait ensuite dû constater que les progrès sur la comptabilisation des contentieux fiscaux étaient restés circonscrits à cette seule activité. C'est pourquoi des réserves substantielles ont été émises sur les comptes de 2011 lors de leur certification , ainsi résumées par la Cour des comptes dans son enquête conduite à la demande de la commission des finances :
« Compte tenu de l'ampleur des incertitudes qui pesaient, au 31 décembre 2011, sur le recensement et la valorisation de certains engagements de l'Etat et des risques qu'il supporte, la Cour a décidé d'étendre la réserve substantielle qu'elle formulait de manière constante depuis la certification des comptes de l'Etat de 2006 sur les passifs d'intervention aux autres passifs non financiers, et notamment aux passifs éventuels que constituent les engagements hors bilan .
« Dans l'acte de certification des comptes de l'Etat de 2011, la Cour estimait que « les comptes de l'Etat donnent une image incomplète de ses risques et de ses engagements à cette date, faute, selon les cas, de les recenser, de les analyser et de les retranscrire de manière satisfaisante » 11 ( * ) ».
Par ailleurs, chaque année, dans le cadre de la certification des comptes, la Cour des comptes a émis des observations d'audit tendant à des corrections comptables sur les engagements hors bilan de l'Etat , dont le montant a atteint un niveau record de 213 millions d'euros en 2010.
* 1 Le calcul des engagements de l'Etat au titre des retraites consiste à évaluer, à législation constante, la valeur actualisée des pensions qui seront versées aux retraités et aux actifs présents à la date d'évaluation. Les pensions futures des actifs, évaluées sur la base de leur évolution de carrière probable à l'aide des paramètres actuels du régime, sont prises en compte au prorata des années de services effectuées à la date d'évaluation sur le nombre d'années de services au moment du départ à la retraite.
* 2 Sénat, projet de loi de finances pour 2012, rapport général n° 107 (2011-2012). Tome III, annexe n° 12 « Engagements financiers de l'Etat ». Rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon.
* 3 Loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.
* 4 Décision DC 2003-488 du 29 décembre 2003.
* 5 Sénat, rapport n° 674 (2010-2011) de M. Philippe Marini sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.
* 6 Fonds européen de stabilité financière.
* 7 Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 8 En 2002 et 2003, il a été opéré en loi de finances un recensement de l'ensemble des garanties octroyées antérieurement sans avoir été soumises à l'approbation du Parlement. Toutefois, en accord avec les commissions des finances du Parlement, il avait été décidé de retenir les garanties correspondant aux engagements hors bilan les plus importants. S'agissant de la Compagnie du BTP, ayant donné lieu à une opération de recapitalisation en 1996 et dont la Caisse des dépôts et consignations avait été chargée de liquider la gestion, il avait été constaté, au regard des intérêts moratoires importants dont avait dû s'acquitter la CDC, une insuffisance des sommes disponibles à l'actif de l'ex Compagnie du BTP, ce qui avait entraîné la mise en oeuvre du mécanisme de garantie dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010.
* 9 Sénat, projet de loi de finances pour 2013, rapport général n° 148 (2012-2013). Tome III, annexe n° 13 « Engagements financiers de l'Etat ». Rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon.
* 10 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 11 Cf. enquête annexée au présent rapport. Citations pp. 32-33. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.