B. L'URGENCE DU DÉVELOPPEMENT AU SAHEL SE HEURTE À DES ÉCUEILS QUI EXPLIQUENT LES ÉCHECS DU PASSÉ
1. Le sous-développement économique nourrit les tensions politiques et sociales
a) L'absence de perspectives économiques fait le terreau du terrorisme
A l'heure où l'Afrique, continent demain le plus peuplé, décolle, à l'heure où les taux de croissance atteignent 4 à 5% dans certaines de ses régions, à l'heure où une nouvelle classe moyenne africaine vient en relai d'une émergence jusqu'alors portée par la raréfaction de ressources naturelles dont elle est riche, le Sahel reste aujourd'hui largement à l'écart du développement.
La question du sous-développement, de la faim, de la malnutrition, de l'accès à l'eau, à l'énergie, y sont encore posées.
Comment ne pas voir que c'est le désoeuvrement de la jeunesse touarègue qui a fait le lit des trafics et des terrorismes ? Comment ne pas comprendre que sans avenir, sans espoir, sans développement, il n'y a pas de stabilité politique et sécuritaire possible ?
A cet égard l'implantation de certaines ONG étrangères dans le Sahel a été facilitée par l'absence des services sociaux de base : éducation, santé, aide alimentaire. A l'instar de la politique économique et sociale menée par les Frères musulmans en Egypte depuis des décennies, par exemple, c'est l'absence de services de base et de perspective économique qui a enraciné l'islamisme radical au Nord-Mali.
b) Les pays du Sahel sont parmi les plus pauvres du monde
Les pays du Sahel figurent parmi les plus pauvres du monde en termes d'indice de développement humain. Sur l'échelle de l'indice de développement humain, la Mauritanie est au 159 ème rang, le Mali au 175 ème rang, le Burkina faso au 181 ème , le Tchad au 183 ème , le Niger au 186 ème (sur 187 pays listés).
Au Mali, la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté est de 51 %. L'espérance de vie à la naissance est celle de la France au XIX ème siècle (51 ans) et un enfant qui naît au Mali aujourd'hui a 50 fois plus de risques de mourir avant 5 ans qu'un enfant né en France.
Le Sahel occidental souffre d'une insécurité alimentaire chronique, liée à la sous-production nationale, à la hausse des prix des denrées alimentaires sur les marchés internationaux ou à une surproduction agricole locale provoquant des fluctuations rapides des prix. Certaines zones souffrent en permanence d'insécurité alimentaire. Dans les pays du Sahel (Burkina Faso, Tchad, Mali, Mauritanie et Niger), le taux de malnutrition aiguë globale est constamment au-dessus du seuil d'alerte reconnu au niveau international, à savoir 10 %. Selon les estimations, la malnutrition ou ses causes directes sont responsables de la mort de 226 000 enfants en moyenne par an, qu'il y ait ou non une crise .
Beaucoup peut être fait, au sud pour relancer la culture des céréales et du coton, promouvoir la culture attelée et exploiter le potentiel des grands fleuves, au nord pour goudronner des pistes, organiser le retour de l'eau par des travaux de terrassement, réhabiliter l'économie fragile des oasis, organiser la transhumance et restaurer les structures pastorales. Des projets de micro-hydraulique, de restauration des sols, de restructuration du pastoralisme sont nécessaires pour redresser une activité effondrée.
Dans les pays du Sahel, en effet, la base de l'économie rurale - assise sur l'agriculture autour des fleuves temporaires ou de grands fleuves comme le Niger, autour de l'économie d'oasis et autour de l'élevage migrant- s'est littéralement effondrée.
Cet effondrement de l'agriculture d'oasis et de l'élevage transhumant au nord implique que les jeunes, très nombreux, n'ont aujourd'hui guère d'autre espoir que de se livrer à des trafics autrement plus lucratifs.
De l'avis de certains experts 33 ( * ) , c'est d'un véritable « plan Marshall » dont ont besoin les pays sahéliens, qui nécessiterait un transfert de ressources de l'ordre d'un milliard d'euros par an pendant 15 ans.
La restauration de l'activité agricole est une priorité absolue . Elle implique l'accès à l'eau, à l'électricité, la restauration de l'hydraulique rurale, un équipement aussi en outils de populations qui ont parfois tout perdu, en particulier les réfugiés.
Les pays du Sahel disposent de vastes cheptels, une dizaine de millions de têtes au Mali, au Niger, en Mauritanie, au Tchad, et de bonnes conditions pour l'élevage. Mais faute d'équipements, d'abattoirs, de chaîne du froid, d'électricité, aucune transformation n'est aujourd'hui possible. Au sud Mali, la production de coton, qui a pourtant doublé en Inde ou en Chine ces dernières années, qui s'est accrue aux États-Unis (dans les conditions de subvention que l'on connait) s'était même un temps effondrée au Mali, avant de se redresser quelque peu.
Plusieurs experts ont mis en avant la difficulté pour les grands bailleurs de fonds multilatéraux à appréhender la problématique du développement rural qui est celle du Sahel aujourd'hui. Il n'est pas douteux qu'en la matière il existe une expertise française. La question de la coordination de l'aide, ou de la délégation de la gestion des fonds à un état pilote, qui pourrait être la France, sera donc cruciale.
Ces problèmes sont hélas bien connus. C'est tout l'enjeu de la conférence du 15 mai sur le développement que d'arriver à les traiter.
c) La question du partage de la (future) rente minière exacerbe les tensions
Dans ce pays pauvre, la question du partage des ressources naturelles, et en particulier du partage de la (future) rente minière, gazière et pétrolière, alimente les rivalités.
Pétrole, gaz, fer, phosphate, étain, uranium, or, bauxite... Le sous-sol des pays de l'arc sahélien regorgerait de ressources, même si toutes sont loin d'être exploitées ou exploitables à des conditions économiquement rentables, et si de larges pans du territoire doivent encore être explorés. Le pétrole, l'uranium et le gaz, en particulier, ne sont pas encore exploités.
Avec neuf mines en exploitation, produisant 50 tonnes d'or par an, le Mali est le troisième producteur sur le continent africain (15 % de son PIB). En matière d'hydrocarbures, le pays abrite des gisements prometteurs : le site de Taoudéni, parfois surnommé le « triangle d'or de l'or noir », à cheval sur l'Algérie, le Mali et la Mauritanie, serait riche en ressources gazières et pétrolières . Des ressources d'uranium ont été découvertes sur le site de Samit dans le bassin du Tilemsi, que certains experts estiment comparables à celles du bassin de Tin Mersoï dans l'Est nigérien. La vallée du Tilmesi est riche en phosphates , dont le prix sur le marché mondial est, comme celui de l'uranium, en plein essor. Tassiga, près d'Assongo, dispose d'une mine de manganèse . Les ressources en manganèse sont estimées à 20 millions de tonnes dans la région de Gao.
La question du partage des revenus de ces ressources futures doit figurer à l'agenda du dialogue inter-malien.
2. Quelles leçons tirer des erreurs du passé en matière de développement ?
a) Quels instruments pour l'aide publique au développement ?
L'échec patent de 50 ans de coopération doit conduire l'ensemble des bailleurs de fonds à s'interroger sur l'efficacité des méthodes utilisées dans des pays aussi pauvres que ceux de la bande sahélienne.
Nos méthodes sont-elles adaptées à des pays aussi fragiles ?
Les moyens n'ont pas manqué. La question est plutôt celle de la méthodologie d'intervention dans des pays où l'Etat se révèle si peu présent ou structuré. Avons-nous bien choisi le point d'application de notre aide : avons-nous consacré assez d'efforts à la formation des élites et à la consolidation de la gouvernance, qui permettent seules une véritable appropriation des projets de développement par les états bénéficiaires de l'aide ?
En regardant concrètement la réalité de certains projets conduits au Mali, en discutant sur place avec les acteurs du développement, on a parfois l'impression non seulement d'une dispersion mais aussi d'un défaut d'arrimage aux réalités locales, qui peut être l'indice de ce déficit d'appropriation.
La question de l'évaluation de l'efficacité des crédits d'aide au développement, leitmotiv des rapporteurs « aide au développement » de votre commission, MM Christian Cambon et Jean-Claude Peyronnet, semble d'une particulière acuité dans le cas malien.
La problématique de la substitution des « partenaires techniques et financiers » aux structures internes doit être abordée avec réalisme. Il ne s'agit pas aujourd'hui de créer, comme cela a pu être le cas ailleurs, des administrations parallèles, qui peuvent, un temps, mais un temps seulement, conduire des actions de reconstruction qui seront naturellement vouées à l'échec dans le long terme si elles ne s'appuient pas sur des capacités proprement locales.
S'agissant plus spécifiquement de l'aide française, force est de constater que l'aide bilatérale n'a cessé de se réduire, avec le resserrement de la contrainte budgétaire et l'amoindrissement des crédits du programme 209, au profit de notre aide multilatérale , qui passe par l'Union européenne ou les bailleurs de fonds multilatéraux.
Les ressources directement pilotées par la France sous forme d'aide bilatérale projet sont de plus en plus maigres chaque année (de l'ordre de 250 millions d'euros pour 17 (!) pays prioritaires), et soumises à régulation budgétaire, tandis qu'en comparaison, les ressources que l'on confie à l'Union européenne, à la Banque Mondiale et aux Banques régionales de développement sont conséquentes : 1,5 milliard d'euros pour l'UE, 500 à 600 millions pour la Banque mondiale et 200 millions pour les banques régionales de développement.
Certains experts estiment que, dans le maquis des chiffres de l'aide publique au développement, l'aide française (aide projet, sous forme de subventions) pour le développement rural dans les pays sahéliens serait de l'ordre de 15 millions par an, soit 1,5 pour mille de notre aide publique totale affichée !
Sur les dix dernières années, le Mali représente 4 % de notre aide au développement. C'est peu, pour un pays prioritaire de la coopération française, dont les besoins sont immenses, et dont nous accueillons sur notre territoire une partie de la population.
En 4 mois d'intervention militaire, la France aura plus « dépensé » (en surcoûts OPEX) qu'en 10 ans de subventions pour le développement du Mali.
Avons-nous toujours, de ce fait, une capacité suffisante à orienter, à entraîner, à coordonner ?
L'exemple des assistants techniques est à cet égard révélateur : leur nombre a littéralement fondu ces dernières années.
La première question est donc de savoir si la France dispose encore de la capacité d'influence, au-delà de son incontestable connaissance du terrain et de son savoir-faire notamment en matière de développement agricole, pour orienter l'aide au développement.
La première des priorités, dans ce contexte, doit être d'améliorer la coordination , au moins au niveau européen, puisque l'Union européenne est le premier bailleur de fonds au Sahel (la France verse plus de fonds au Mali via l'aide européenne que via son aide bilatérale).
En la matière, la programmation conjointe, envisagée dans le cas du Mali, entre les instruments européens (Fonds européen de développement, FED) et ceux des états membres, parait une absolue nécessité.
Sans doute une des raisons du manque d'efficacité des actions passées réside-t-elle en partie dans l'éclatement et la dispersion des acteurs -y compris européens- qui ruinent toute tentative d'imposer une logique d'ensemble.
L'idée d'un fonds multilatéral dédié dont la France aurait pu se voir déléguer la gestion aurait été abandonnée : peut-être aurait-il permis d'introduire une certaine cohérence d'ensemble ?
Il ne faut pas oublier non plus que les collectivités territoriales françaises fournissent, dans le cadre de la coopération décentralisée, un substantiel effort de développement au bénéfice de plusieurs pays de la région, et en particulier le Mali, comme vient de le rappeler la conférence du 19 mars 2013 à Lyon sur ce thème. 160 collectivités territoriales françaises sont liées par des actions s de coopération à leurs homologues maliennes.
De même, les Maliens de France jouent, par des transferts financiers qui représenteraient jusqu'à la moitié des revenus familiaux, par exemple dans les villages de la région de Kayes, un important rôle de financement des infrastructures (écoles, dispensaires, bureau de poste...).
b) Quelle est la capacité d'absorption des partenaires maliens ?
Faire le bilan des actions passées amène à poser une deuxième question, cruciale : quelle est la capacité des partenaires maliens, et plus globalement sahéliens, à absorber l'aide internationale ?
Où sont passés les milliards d'aide de la communauté internationale ? 1,5 milliard par an, 13 % du PNB du pays avant son écroulement ! Quand on voit l'état des villes traversées par l'armée française, quand on voit l'état de dénuement des populations, l'absence d'infrastructures, il y a là matière à réflexion...
En dehors même des phénomènes de corruption que certains soulignent, et de « déperdition » dans des strates intermédiaire de fonds qui n'atteignent jamais les populations, il en va tout simplement de la capacité des institutions en tant que maîtres d'ouvrage de projets.
La question pourrait être posée d'ailleurs dans d'autres États de la région : qu'est devenu, au Niger, le projet de barrage de Kandaji, qui devait permettre d'irriguer des milliers d'hectares de terres agricoles et de réduire l'important déficit énergétique du pays ?
c) Quel équilibre trouver entre le nord et le sud ?
La troisième question est enfin celle de l'équilibre à trouver entre aide au développement au nord et au sud du pays . C'est une question politiquement sensible.
A cet égard, un ressentiment existe au Nord qui s'estime délaissé, mais aussi au Sud, qui juge avoir des besoins équivalents en termes de développement.
Le Nord s'estime délaissé. Certains rappellent que pas un kilomètre de piste n'y a été goudronné depuis l'indépendance et mettent même en avant le fait que les fonds européens du Programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement dans le nord du Mali (PSPSDN), instrument prévu pour lutter contre l'insécurité et le terrorisme dans le Nord du Mali, se sont tout d'abord matérialisés par la construction de casernes, ce qui n'a pas forcément été bien ressenti par tous.
Dans le reste du pays, on estime que les besoins existent partout, en termes d'accès à l'eau, à l'énergie, en termes d'infrastructures de santé ou de services publics de base.
La question du développement a donc indéniablement une dimension politique.
Lors des entretiens à Bamako, les acteurs du développement ont pris l'exemple des infrastructures routières pour expliquer pourquoi, depuis toujours, le Nord-Mali regardait vers le Sahara algérien, et non pas vers le Sud du Mali : au-delà des solidarités géographiques et communautaires, il n'y a tout simplement pas de route carrossable reliant continument Gao et Kidal... Le goudron s'arrête à Gao ! Gao est à tous égards plus proche de Niamey que de Bamako.
Il faudra trouver un équilibre subtil entre les besoins de développement du nord hostile et délaissé, qui sont criants, et ceux du reste du pays, tout autant soumis à la pression démographique et foncière et au défi alimentaire.
3. Quels espoirs fonder sur la conférence du 15 mai ?
Le 15 mai aura lieu à Bruxelles une conférence internationale pour le soutien et le développement du Mali. Elle sera précédée de 5 rencontres sur les thèmes de la coopération décentralisée (Lyon, le 19 mars 2013), des femmes dans le Sahel (Bruxelles, avril 2013), d'une réunion de la communauté malienne de France (à Montreuil) et de deux réunions à Bamako, l'une avec les entreprises, l'autre avec la société civile et les organisations non gouvernementales.
Cette Conférence, baptisée « Ensemble pour le renouveau du Mali » , sera co-présidée par la France et l'Union européenne, en présence du Président français et du Président de la Commission européenne.
L'organisation de cette conférence répond à l'objectif politique d'appuyer sans tarder une politique de développement qui accompagne les volets politique et militaire de la sortie de crise au Mali. Elle s'inscrit dans le cadre du processus de stabilisation du pays et de promotion du dialogue politique. Elle poursuit plusieurs objectifs, parmi lesquels mobiliser la communauté internationale pour rassembler des financements suffisants mais surtout dégager des priorités d'action qui permettront aux acteurs de coordonner la reprise graduelle de l'aide au développement. Elle permettra aussi d'identifier des décisions concrètes qui puissent être mises en oeuvre rapidement par les Maliens, illustrant leur capacité et leur volonté de procéder à des réformes.
Il serait bienvenu de se mobiliser autour de quelques grands projets phare d'infrastructures : la route Gao Tombouctou, par exemple, ou encore celle de Bourem à Kidal.
Dans ce cadre, les autorités maliennes doivent produire un bref « document stratégique » présentant les priorités de développement pour les 18 à 24 mois à venir, travail qui a déjà débuté à Bamako sur la base des documents existants (comme le Plan d'Actions Prioritaires d'Urgence pour la période 2013-2014, la feuille de route et le plan d'action de la feuille de route, note d'orientation élaborée en février). Cet exercice s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la feuille de route.
Parmi les axes envisagés on peut retenir : un volet gouvernance (par l'appui à la décentralisation et le développement équilibré du territoire, à la justice, à l'État de droit), un volet économique (par la relance de l'économie et l'appui au secteur privé, dont une forte composante agriculture et un appui possible aux transferts de la diaspora) et un volet développement humain (par le soutien à l'éducation, la santé et la culture notamment).
Au-delà de la production de ce document, les autorités maliennes auront-elles la volonté de réforme et les capacités de portage de projet nécessaires ?
Les enjeux de la Conférence, au-delà de la mobilisation des partenaires bi et multilatéraux, seront d'une part d'assurer la coordination des bailleurs de fonds (et sur ce point les expériences passées laissent sceptiques) mais aussi de mobiliser les autorités maliennes sur des enjeux tels que le processus politique ou la reprise du dialogue entre toutes les communautés maliennes.
Vos rapporteurs estiment que cette conférence intervient à un moment clé : après la réussite de la phase militaire, il faut se mettre maintenant en position de pouvoir « gagner la paix ».
En particulier, quatre écueils sont à éviter :
- la dispersion des acteurs et des fonds. En la matière, l'absence prévisible de délégation de la gestion des fonds à une « Nation-cadre » n'est pas un signal encourageant ;
- l'absence de vision et d'approche globales (gouvernance, formation, décentralisation...) s'étendant à la dimension du Sahel dans son entier ;
- l'absence d'un mécanisme de suivi très serré sur l'utilisation des fonds,
- le déni de l'existence d'un problème de développement spécifique au Nord Mali.
* 33 C'est notamment l'opinion de Serge Michailof, rencontré par vos rapporteurs, cf. l'article « Le Nord du Sahel a besoin d'un plan Marshall pour sortir de la violence », Le Monde du 29 mars 2012, ou « Révolution verte et équilibres géopolitiques au Sahel », 2010