2. Le modèle d'initiative décentralisée des opérateurs d'infrastructures existants conduit à des choix de déploiement qui peuvent n'être pas optimaux ni au regard de l'intérêt général ni même pour les opérateurs
a) Une logique de concentration des investissements dans les zones déjà les mieux équipées sur laquelle on doit et peut agir
L'équipement numérique du territoire est une cause d'intérêt national qui peut se décliner en plusieurs catégories d'objectifs d'intérêt général.
Parmi celles-ci, le Sénat et les collectivités territoriales font de longue date remarquer qu'une attention prioritaire devrait être portée aux territoires mal desservis pour les équipements actuels . De même, le raccordement en très haut débit des services publics et des entreprises est un leitmotiv de ces préoccupations.
C'est pourquoi, sous bénéfice des précisions qu'elle appelle, l'idée exprimée dans le projet de feuille de route d'accorder une priorité à l'équipement des zones aujourd'hui inéligibles à un haut débit de qualité, aux sites d'activité économique et d'intérêt général ne sauraient qu'être approuvée.
Il est peu probable que le modèle actuel de déploiement du nouveau réseau permette de mettre en pratique cette idée .
Les objectifs des opérateurs privés pourraient sporadiquement recouvrir les objectifs d'intérêt général ; ils ne sont pas coïncidents, du moins à court terme.
Les opérateurs privés ont pour premier objectif de maximiser leurs profits - c'est d'ailleurs la raison pour laquelle ils n'ont pas répondu à l'appel à manifestation d'intérêts par une sélection des critères jugés prioritaires par le projet de feuille de route 35 ( * ) .
Leur choix s'est porté sur les zones les plus rentables selon eux, et sur ce point ils ont convergé, annonçant une possible guerre des parts de marché dans ces zones 36 ( * ) .
Le choix implicite des opérateurs privés de ne pas suivre les choix de priorité publics est encore renforcé par la désincitation à déployer le réseau de nouvelle génération dans les zones où, alors même que sa rentabilité nette est déjà la plus faible, elle peut encore être anéantie par le maintien du réseau historique.
On peut sans doute faire valoir que ces choix sont susceptibles d'être révisés sur la base d'un aggiornamento stratégique de certains concurrents mais cette perspective est étroitement dépendante d'une modification substantielle des conditions de marché.
Vos rapporteurs sont sensibles à la contradiction apparente que recèle la stratégie des opérateurs en ce qu'elle paraît déboucher sur le déploiement d'une infrastructure dans les zones où, du fait de l'équipement numérique en place et de l'accessibilité à une gamme diversifiée de facilités, l'appétence pour la nouvelle technologie pourrait être durablement moins forte que dans les zones délaissées par eux.
Cette stratégie semble correspondre à un « objectif de réservation de parts de marché » que le partage actuel du marché combiné avec les capacités d'investissement différenciées des opérateurs explique sans doute.
Par ailleurs, les contraintes de financement des différents segments de clientèle sont très disparates comme on l'exposera en détail.
Il n'empêche qu'une stratégie de conquête des parts de marché dans les zones les moins denses pourrait se recommander d'une logique suffisante pour que la réunion de ses conditions provoque une accélération des investissements privés dans cette partie, majoritaire, du territoire.
L'appétence pour la nouvelle technologie y favorise la perspective d'une rencontre de l'offre et de la demande beaucoup moins hypothétique que dans les zones choisies par les opérateurs à ce jour.
Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont perçu que certains acteurs du numérique étaient sensibles à cette perspective.
Pour l'équipement des territoires, ruraux souvent, mais aussi pour les finances publiques qui en l'état devraient être particulièrement sollicitées dans l'hypothèse où le choix de priorité du projet de feuille de route serait mis en oeuvre, il s'agit d'une perspective tout à fait essentielle.
Néanmoins, sa pleine concrétisation appelle une modification en profondeur des conditions de marché .
Elles passent d'abord par un desserrement de la contrainte financière qui bloque d'autant plus le processus qu'il a toute chance d'être conduit par les opérateurs disposant des moindres capacités financières. Lesdits opérateurs ont une responsabilité de ce point de vue, mais ils devraient être accompagnés par des soutiens financiers publics, en particulier grâce à un engagement plus déterminé de l'État.
En outre, même si l'ADSL ne présente pas toutes les qualités souhaitables dans les zones concernées, la propension à couvrir les zones les moins bien desservies serait d'autant plus grande que les perspectives d'obsolescence du réseau de cuivre seraient plus stabilisées, augmentant par là-même les perspectives de revenus des investisseurs .
La disposition des opérateurs à investir dans les zones où actuellement les conditions du déploiement de l'innovation technologique ne sont pas réunies serait sensiblement accrue et les engagements observés se prolongeraient par des investissements qui, sous certaines réserves tenant aux coûts du basculement technologique 37 ( * ) , seraient une source d'économies pour les finances publiques mais aussi de robustesse de l'investissement public.
b) Tirer au plus vite les conséquences de la carence prévisible des opérateurs dans la zone d'intérêt privé
L'absence de portée appréciable des intentions d'investissement manifestées à l'occasion du processus AMII a renforcé son potentiel de déséquilibre du projet de modernisation en cours.
La réservation au profit des opérateurs privés d'une option sur les territoires concernés a pour effet de réduire les possibilités d'équilibrage des réseaux publics par extension de leur assiette géographique. Or, de cette extension dépend la valeur du coût unitaire des équipements et celle des recettes globales qu'on peut attendre des RIP.
En bref, l'option des opérateurs sur la zone AMII altère le « business plan » des réseaux publics, à un point qui peut être tel que ces réseaux ne soient finalement pas investis ou alors à des coûts publics supérieurs à ceux qu'ils occasionneraient dans une autre configuration.
Ce choix est, on le voit, lourd de conséquences. Elles auraient pu se traduire par l'imitation de l'initiative prise par les Hauts-de-Seine d'y obvier en recourant à la formule du SIEG. Mais, en réalité, la faculté d'adopter ce modèle n'était concrètement pas ouverte à toutes les collectivités territoriales puisqu'elle reposait sur des caractéristiques géographiques ainsi que sur un potentiel financier inaccessible à la plupart des collectivités.
Au demeurant, il est piquant de relever que le modèle national imposé à la quasi-totalité des collectivités territoriales, économiquement et financièrement sous-optimal pour elles, n'a pas été suivi par l'une des collectivités les plus puissantes, à tous égards, du pays.
Il faut ajouter que les embarras ainsi créés créent un obstacle aux collectivités territoriales qui est d'autant moins acceptable qu'il est associé à une facilité concédée aux opérateurs privés qu'ils n'exploiteront vraisemblablement qu'en partie .
Le rythme des investissements dans la zone AMII, ralenti par la concentration des efforts d'investissement dans la zone très dense, en témoigne.
Cette perspective doit être anticipée et conduire à des modifications du statut de l'option concédée aux opérateurs.
Sur ce point, comme on l'a indiqué, la Commission européenne semble, une fois n'est pas coutume, sensible au principe de réalité. Son dernier projet de lignes directrices (voir le chapitre I du présent rapport) en témoigne.
Le raccourcissement des délais de l'option , de 5 ans à 3 ans (comme dans le droit européen), pourrait être l'une des réformes à apporter en France.
En second lieu, il faut mentionner la proposition en cours de discussion que la doctrine de soutien financier proposée par le projet de feuille de route comprenne un élargissement territorial pour surmonter cette carence.
Il s'agirait d'ouvrir le soutien de l'État aux investissements des collectivités locales lorsque les engagements pris par les opérateurs dans des « conventions de programmation et de suivi des déploiements » à créer ne seraient pas respectés.
L'assiette territoriale concernée est apparemment plus large que celle des zones AMII, qui est généralement au coeur des interrogations sur la portée des engagements des opérateurs privés et la façon de les sanctionner, puisque les conventions mentionnées devraient couvrir la totalité des projets des opérateurs.
La solution envisagée ne donnera peut-être pas une entière satisfaction aux partisans d'une restauration sans limites des marges de manoeuvre des collectivités territoriales pour l'équipement numérique de leurs territoires.
Mais, elle semble aller le plus loin possible dans ce processus puisqu'il faut bien tenir compte d'une réglementation européenne qu'on peut critiquer mais qui s'impose aux États.
Sur ce point, il existe toutefois trois interrogations juridiques qu'il faut mentionner pour pouvoir apprécier si un dispositif plus ambitieux ne pourrait pas être défini .
D'une part, le recours au SIEG peut permettre en l'état de desserrer les contraintes juridiques qui s'appliquent quand cette formule n'est pas empruntée. Néanmoins, l'état des déploiements conduit à douter de sa portée pratique.
D'autre part, l'intervention des collectivités locales semble pouvoir se déployer dans les « zones d'initiative privée » si elle respecte les principes de l'investisseur avisé. Sans pour autant que cette faculté juridique soit une garantie d'obtenir les effets pratiques qu'on peut en espérer (voir ci-dessous), elle ouvrirait à une forme de péréquation de facto .
Enfin, une partie de la « zone d'intervention privée » pourrait être légitimement privée de cette qualification quand les arrangements conclus par les opérateurs révèlent une atténuation de la concurrence telle que celle-ci ne puisse plus être effectivement vérifiée . Ce dernier élément appelle un approfondissement juridique.
Sous ces réserves qui permettent d'envisager, sur le plan juridique, une extension territoriale de l'intervention des collectivités territoriales, la mesure proposée paraît respectueuse des équilibres juridiques.
Elle répond à la logique d'instaurer une incitation à un déploiement en bon temps des opérateurs privés dont l'option dont ils ont été gratifiés par la régulation mise en place serait effectivement encadrée dans le temps par la perspective d'une concurrence des RIP, bénéficiant, au surplus, d'un soutien financier public.
Quelques observations s'imposent toutefois.
Fondamentalement, l'extension effective des investissements des opérateurs privés est influencée par les stratégies sous contrainte financière qui sont les leurs.
Le total de l'investissement privé et sa configuration découlent de l'agrégation de ces stratégies qu'on peut juger sous-optimale et conduire à des investissements inférieurs à ce qu'ils seraient dans un jeu mieux coordonné.
Cette sous-optimalité concerne aussi l'assiette territoriale des investissements des opérateurs privés. Elle s'additionne aux effets de limitation de l'investissement public de l'option concédée aux opérateurs privés 38 ( * ) .
Ainsi, la recommandation fondamentale consiste, on le répète, à adopter une régulation plus efficace, c'est-à-dire dont les leviers d'atténuation de la concurrence par les infrastructures soient plus puissants que ceux, intelligemment prévus dès aujourd'hui par le régulateur.
Cette observation liminaire essentielle étant faite, on remarque que toutes les autres solutions relèvent d'un « second choix » .
Dans ce cadre, la bonne décision publique est dépendante d'une appréciation sur les effets d'une réduction de la valeur de l'option concédée aux opérateurs privés. Elle doit être conduite sur des bases complètes, ce qui suppose d'intégrer les incidences de l'augmentation corrélative des marges de manoeuvre des collectivités publiques .
Sur cette nécessaire appréciation, le projet de feuille de route appelle peut-être quelques approfondissements .
Dans un contexte idéal, on verrait les opérateurs privés conduire des plans de déploiement couvrant la totalité de leurs zones d'engagements, et étendre leur dispositions à financer l'investissement sur la totalité du territoire.
Mais, il est douteux que ces dispositions soient observées dans les faits compte tenu de la combinaison concrète de l'architecture de la régulation et des stratégies agrégées des investisseurs privés 39 ( * ) .
Dans ces conditions, il est hautement recommandable de consolider la position des investisseurs publics dont les « plans » sont à l'évidence plus conformes aux objectifs d'intérêt général poursuivis .
En toute hypothèse, on doit au moins formuler trois commentaires.
En premier lieu, des précisions complémentaires doivent intervenir pour apprécier les conditions de la carence (qui conditionne le retour des investisseurs publics) notamment sous l'angle de son référentiel et des délais (3 ans comme dans la réglementation européenne ou 5 ans comme choisi en France ?).
Par ailleurs, les conditions financières de soutien devraient être précisées notamment sous l'angle de la détermination de son taux (celui-ci sera-t-il de même niveau que pour d'autres investissements publics ou bien tiendra-t-on compte de l'inégalité des perspectives de « business plan » ?).
Enfin, et surtout, la portée effective du mécanisme doit être envisagée . Même si les collectivités territoriales pourraient être portées par le soutien de l'État, mais aussi par les caractéristiques de l'investissement en cause à y procéder, il n'est pas sûr que les circonstances pratiques de cet investissement se prêtent toujours à leur prise de relais 40 ( * ) . Par ailleurs, il faut compter avec les aléas qui peuvent entourer l'exploitation de réseaux ainsi pris à leur charge.
A tout le moins, il faudrait ajouter au dispositif projeté une forme de contrainte imposée à l'investisseur défaillant d'avoir à activer l'offre passive rendue disponible au projet de l'investisseur public.
* 35 C'est aussi pourquoi il existe des zones blanches du haut débit concentrées dans les secteurs d'habitat les moins denses.
* 36 Guerre seulement théorique à ce stade de blocage de l'innovation mais en partie anticipée par le régulateur comme le montre l'insistance mise par lui sur les possibilités de mutualisation et de cofinancement.
* 37 Coûts qui sont inévitables sans que cette observation préjuge de leur imputation.
* 38 On évoque ici une option générale mais il est important de garder à l'esprit que sa valeur est très inégale selon l'opérateur envisagé puisqu'elle dépend de ses capacités financières durables. Cette inégalité introduit un élément supplémentaire de perturbation du programme d'investissement.
* 39 Même si quelques gains appréciables pourraient venir d'une meilleure institutionnalisation du programme (Voir chapitre V)°.
* 40 Les territoires concernés pourraient être difficiles à équiper dans des conditions compatibles avec une exploitation optimale.