C. UNE COOPÉRATION INSUFFISANTE ENTRE LES PAYS D'ACCUEIL
Alors même que le droit d'asile trouve son ancrage dans des instruments internationaux ratifiés par l'ensemble des pays d'accueil (la convention de Genève du 28 juillet 1951 et la Convention européenne des droits de l'homme), il existe une grande disparité dans les différents systèmes mis en oeuvre par les États pour examiner les demandes d'asile.
En dépit des efforts engagés depuis le début des années 2000 pour tenter d'harmoniser les procédures entre États membres de l'Union européenne, les spécificités nationales perdurent et la coopération demeure insuffisante, chaque État semblant essentiellement préoccupé par le souci de ne pas mettre en oeuvre de dispositions trop « attractives » qui pourraient accroître le flux des demandes d'asile qui lui sont soumises.
1. Une hétérogénéité des procédures d'examen des demandes d'asile : éléments de droit comparé
a) Des procédures administratives diverses
A la demande de vos rapporteurs, la division de législation comparée du Sénat a établi une note sur la procédure de reconnaissance du droit d'asile dans cinq États membres de l'Union européenne (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède), à laquelle elle a ajouté les États-Unis, qui demeurent la première terre d'accueil de demandeurs d'asile dans le monde. Cette note figure en annexe du présent rapport.
Il en ressort le constat d'une grande disparité des systèmes d'examen des demandes d'asile.
Ainsi, en ce qui concerne tout d'abord l'organisme compétent pour examiner les demandes d'asile (comme l'est l'OFPRA en France), l'examen des dossiers est effectué par un office fédéral en Allemagne et aux États-Unis, une administration nationale aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suède, et par des commissions territoriales composées d'un membre du corps préfectoral, de diplomates et d'élus locaux en Italie.
Le dépôt de la demande nécessite la présence physique de l'étranger dans les cinq États européens, afin, notamment de procéder à la prise d'empreintes digitales au moyen de la borne EURODAC. Un système de « filtrage » des demandes manifestement irrecevables est également opéré au Royaume-Uni, à l'issue d'un « screening interview ». En revanche, la procédure de dépôt se limite à l'envoi d'un formulaire accompagné de justificatifs et de photos aux États-Unis, où les opérations d'identification de la personne ont lieu dans un service spécialisé de l'administration dans les 21 jours suivant la réception de ce document par celle-ci.
Cette phase préliminaire de la procédure est expressément limitée à deux jours aux Pays-Bas, délai qui constitue un objectif au Royaume-Uni où l'on communique de surcroît au demandeur le nom de la personne chargée du suivi de son dossier.
S'agissant de l'information du demandeur sur ses droits, les Pays-Bas et le Royaume-Uni prévoient la tenue d'un premier entretien avec le responsable du dossier afin d'expliquer la procédure à l'intéressé, lui préciser ses obligations, l'informer des conséquences de son manque de coopération, voire l'aider à trouver un avocat.
L'ensemble des procédures étudiées prévoit la tenue d'un entretien avec le demandeur, afin de permettre à celui-ci de s'expliquer sur les motifs de sa demande d'asile.
Cette audition a lieu le plus tôt possible en Allemagne, au bout de neuf jours aux Pays-Bas, une semaine après la première rencontre au Royaume-Uni, dans les trente jours de la demande en Italie et au plus tard quarante-cinq jours après celle-ci aux États-Unis.
Le demandeur est explicitement soumis à une obligation de loyauté dans ses réponses par la loi britannique. En vertu des lois allemandes et italiennes, il a le devoir de coopérer à l'établissement des faits le concernant et des raisons qui motivent sa demande. Il peut être accompagné d'un avocat ou d'un conseil en Allemagne, en Italie, au Royaume Uni, aux États-Unis et en Suède.
S'il ne parle pas la langue du pays d'accueil, un interprète est fourni :
- par l'administration en Italie, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Suède ainsi qu'en Allemagne où le demandeur peut recourir à un autre traducteur à ses frais ;
- par le demandeur lui-même aux États-Unis où l'administration a la faculté de solliciter un autre interprète pour contrôler le travail du premier.
Le demandeur :
- a droit à une aide juridique publique dès cette phase de la procédure en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède ;
- prête serment tout comme les personnes qui l'accompagnent aux États-Unis.
La plupart des pays étudiés prescrivent un délai pour le prononcé de la décision : trois jours après l'audition du demandeur en Italie, 14 jours après le dépôt de la demande aux Pays-Bas, dans les trente jours à compter de l'enregistrement de la demande au Royaume-Uni, dans les trois mois suivant la demande en Suède et dans les 180 jours à compter du dépôt de la demande aux États-Unis. En revanche, aucun délai n'est prescrit en Allemagne.
Au Royaume-Uni, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs lors de leur visite, l'UKBA parvient à respecter le délai trente jours qui lui est fixé dans 60% des cas.
L'administration peut faire part de son intention d'opposer un refus à la demande pour permettre au demandeur de fournir d'autres informations aux États-Unis et aux Pays-Bas. Ce dernier pays a recours à un dispositif de droit commun très « minuté » dont l'organisation est contraignante et rapide puisqu'elle est mise en oeuvre, une fois passés les deux jours du dépôt de la demande et les six jours qui suivent celui-ci, dans un délai total de huit jours au terme duquel est rendue la décision.
b) Une diversité des systèmes juridictionnels chargés du contentieux de l'asile
La diversité des systèmes est la plus évidente si l'on examine le régime des recours contre les décisions refusant la reconnaissance d'une protection au demandeur (voir la note de la division de législation comparée en annexe pour un panorama de la diversité des voies de recours ouvertes).
A l'occasion du colloque organisé pour le soixantième anniversaire de la CNDA dans les locaux du Sénat le lundi 29 octobre 2012, Mme Odile Pierart, présidente de la cour administrative d'appel de Nancy, a dressé lors de son intervention un panorama de la diversité du traitement juridictionnel de l'asile dans le monde.
La typologie des juridictions chargées du contentieux de l'asile fait apparaître quatre modèles :
- une majorité d'États européens a choisi de confier le contentieux de l'asile à la juridiction administrative de droit commun. Ce modèle, qualifié de « modèle allemand de droit commun », est celui retenu par l'Allemagne, les pays scandinaves, les États baltes, les Pays-Bas, la Suisse et l'Espagne, notamment.
Toutefois, le contentieux de l'asile fait l'objet de spécificités procédurales dans ces pays. Ainsi, en Espagne, la nature du recours dépend du motif du rejet de la demande. Par ailleurs, aux Pays-Bas, seule la juridiction administrative de La Haye est compétente en matière d'asile, même si cette dernière n'est pas une juridiction spécialisée ;
- dans un certain nombre de pays, le contentieux de l'asile, tout comme celui du droit au séjour des étrangers et de l'éloignement, est confié à une juridiction spécialisée en matière de droits des étrangers. C'est le cas en Belgique, au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis. En France, cette solution du regroupement du droit des étrangers a été écartée par le rapport de la commission présidée par M. Pierre Mazeaud en juillet 2008 ;
- certains États, comme la France, ont confié le seul contentieux de l'asile à une juridiction spécialisée. C'est le cas de l'Autriche, de l'Irlande, du Danemark, de l'Australie, de l'Afrique du sud et de la Côté d'Ivoire. Dans ce cas, les juges siégeant au sein de ces juridictions peuvent ne pas tous être des magistrats professionnels ;
- enfin, l'Italie, seule, a souhaité confier le contentieux de l'asile aux juridictions judiciaires civiles de droit commun.
En dépit de leur diversité, l'immense majorité des juridictions compétentes en matière de contentieux de l'asile, à l'exception des Pays-Bas, de la Belgique et des États-Unis, reconnait au juge la possibilité de statuer en plein contentieux, lui permettant ainsi de se substituer à l'autorité administrative et d'accorder lui-même une protection.
Les Pays-Bas n'ont pas retenu un tel système, mais une loi de 2010 a demandé au juge de tenir compte dans son office d'éléments postérieurs à la décision de l'autorité administrative.
2. Une harmonisation européenne a minima
La création d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice assurant la libre circulation des personnes a rendu nécessaire un rapprochement des législations des États membres de l'Union européenne en matière d'asile.
Dans un premier temps, la mise en oeuvre d'une politique commune de l'asile a reposé sur deux objectifs :
- d'une part, procéder à un début d'harmonisation des législations nationales par l'adoption d'un ensemble de règles définissant des normes minimales s'agissant des statuts, des procédures et des conditions d'accueil. Plusieurs directives ont été adoptées à cette fin entre 1999 et 2005, dont la directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres ;
- d'autre part, mettre en oeuvre un mécanisme tendant à confier à un seul État membre la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile formulée dans un État de l'Union européenne, afin de prévenir les demandes multiples. Ce mécanisme, établi par le règlement « Dublin II » du 18 février 2003, formule un certain nombre de règles permettant d'identifier l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile et définit la procédure applicable, lorsque le demandeur se trouve sur le territoire d'un autre État, pour procéder à son transfert vers l'État responsable de l'examen de sa demande. Il repose sur la base de données EURODAC, qui recense les empreintes digitales des demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne.
Cette première étape s'est effectuée sur la base de compromis a minima , en raison principalement de la règle de l'unanimité qui a prévalu jusqu'au 1 er janvier 2006 dans cette matière.
De fait, elle n'a pas conduit à une modification des flux de demandeurs d'asile au sein de l'Union européenne , six États continuant de concentrer à eux seuls les trois quarts des demandes.
En outre, elle a reposé sur une conception bien peu ambitieuse du principe de solidarité entre États membres . Des solutions tendant à répartir les demandeurs d'asile entre les États membres en fonction d'une clé de répartition, ou à mettre en place une solidarité financière entre chacun d'entre eux, ont été écartées au profit d'un dispositif laissant chaque État membre faire face, seul, aux flux de demandeurs d'asile présents sur son territoire.
Ce choix a conduit à faire peser sur certains États périphériques une charge démesurée par rapport à la capacité de traitement de leurs systèmes. A titre d'exemple, à population globale comparable (environ 11 millions d'habitants), le Portugal ne traite que 150 à 300 demandes d'asile par an, la Hongrie entre 2 000 et 4 000, et la Grèce entre 10 000 et 20 000 24 ( * ) . Les graves dysfonctionnements rencontrés dans le système d'examen des demandes d'asile de ce dernier pays - sanctionnés par la Cour européenne des droits de l'homme dans un arrêt MSS c. Belgique et Grèce du 21 janvier 2011 - ont d'ailleurs conduit à la suspension de l'application des transferts « Dublin » de demandeurs d'asile vers ce pays.
Une seconde étape dans le rapprochement des systèmes nationaux a été engagée avec le programme de La Haye (2005-2009) et l'adoption, sous présidence française de l'Union européenne, du Pacte européen sur l'immigration et l'asile (octobre 2008).
Ce dernier a donné lieu au lancement de plusieurs initiatives dont certaines ont abouti et d'autres achoppent sur des désaccords persistants entre, d'une part, les États membres représentés au Conseil et, d'autre part, le Parlement européen. Ainsi, si un Bureau européen d'appui en matière d'asile a été créé et exerce effectivement ses missions depuis juin 2011, si des transferts intracommunautaires de réfugiés ont été mis en oeuvre et si un accord a pu être trouvé relativement rapidement sur la refonte de la directive « qualification », en revanche, les discussions ont été bien plus complexes à mener s'agissant de la refonte du règlement Dublin, de la directive « accueil » et de la directive « procédure » et n'ont, pour l'instant, pas abouti à un compromis.
3. Les perspectives ouvertes par la refonte de la directive « procédure »
De l'ensemble des textes du « paquet asile » présenté par la Commission européenne en 2008-2009, la proposition de directive sur les procédures de traitement des demandes d'asile est sans doute le texte qui suscite le plus de désaccords entre le Conseil et le Parlement européen.
Dans un premier temps, cette proposition a été jugée déséquilibrée par les principaux États d'accueil, dont la France, qui ont estimé que ce texte, dont le but est d'améliorer les droits et garanties apportés aux demandeurs d'asile, ne prenait pas suffisamment en considération les contraintes administratives et financières nombreuses qui en découleraient pour eux, ni même les risques que les nouvelles procédures envisagées encouragent les détournements de procédures.
Cette position a constitué un point de désaccord avec le Parlement européen, soucieux, quant à lui, de renforcer les garanties offertes aux demandeurs d'asile tout au long de la procédure.
Les négociations se poursuivent au sein d'un trilogue afin de tenter de rapprocher les positions.
En l'état des discussions, ce projet de texte prévoit un certain nombre de dispositions susceptibles d'entraîner en France des modifications législatives ou réglementaires. Ainsi l'accent serait-il mis sur les demandeurs d'asile présentant des « besoins particuliers de protection », sur un renforcement de l'assistance offerte aux demandeurs aux premiers stades de la procédure, sur la formation des personnels, mais également sur le déroulement même de l'entretien. Le demandeur pourrait en effet y être assisté d'un conseil, un rapport d'entretien serait obligatoirement établi et devrait être signé par le demandeur ; l'entretien pourrait par ailleurs faire l'objet d'un enregistrement.
* 24 Source : Eurostat.