II. DES DÉLAIS LARGEMENT DÉPASSÉS, UNE INFLATION SUBSTANTIELLE DES COÛTS
Les « vicissitudes » juridiques mentionnées plus haut - même si elles ne sont pas les seules responsables - ont eu un impact sur le calendrier initial du chantier qui prévoyait une ouverture de la Philharmonie en septembre 2012.
Ces délais ont, eux-mêmes, influé sur le coût de l'opération, sans être là aussi les seuls en cause dans l'évolution de l'enveloppe budgétaire consacrée à la construction du grand auditorium.
A. DES DÉLAIS LARGEMENT DÉPASSÉS
1. Deux années de retard...
Le calendrier de référence du projet, tel que défini lors de la signature du marché de maîtrise d'oeuvre (avril 2007), prévoyait l'ouverture au public de la Philharmonie de Paris en septembre 2012 , sur la base des dates jalons suivantes ( cf . tableau).
Les dates jalons principales du projet
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Etape |
Date |
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Désignation du maître d'oeuvre |
Avril 2007 |
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APS 59 ( * ) et permis de construire |
Avril à décembre 2007 |
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Avant-projet définitif |
Décembre 2007 - Décembre 2008 |
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Appel d'offres travaux |
Septembre 2008 - Juillet 2009 |
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Travaux préparatoires |
Septembre 2008 - Septembre 2009 |
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Etudes d'exécution et de synthèse |
Juillet 2009 - Juin 2010 |
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Travaux |
Septembre 2009 - Octobre 2012 |
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Ouverture au public |
Septembre 2012 |
Source : Philharmonie de Paris
Néanmoins, dès septembre 2008 , une note 60 ( * ) du secrétaire général du ministère de la culture au directeur de cabinet du ministre, indiquait : « le planning actuel des travaux prévoit une ouverture du bâtiment en septembre 2012. Le début des travaux est envisageable au plus tôt en octobre 2009, voire en décembre selon le mode de réalisation retenu. L'échéance de septembre 2012 paraît donc irréaliste ou de nature à générer une forte augmentation des coûts pour tenir ces délais. Le projet est en effet particulièrement complexe et les travaux ne pourront être réalisés en moins de trois ans : certains aspects de la construction, notamment acoustiques, requerront des itérations successives nécessairement chronophages ».
En février 2012, le retard accumulé était estimé à 24 mois, reportant l'ouverture de l'équipement au dernier trimestre 2014 . Les principaux facteurs de retards identifiés par la Philharmonie de Paris sont de plusieurs ordres.
a) 2008 : des retards multiples affectant la phase d'études
Des « contretemps intervenus pendant la phase étude » auront ainsi retardé de quatre mois la date de remise du dossier de consultation aux entreprises. Ces contretemps ont résulté :
1) d'un délai de validation des études d'avant-projet définitif (APD) plus long que prévu ;
Les études d'avant-projet ont été réalisées par la maîtrise d'oeuvre en lien étroit avec la Philharmonie de Paris et ses assistants spécialisés. Pour vérifier le bon avancement des travaux et garantir le respect des exigences assignées au projet, des points d'étape réguliers ont été organisés tout au long des études : points hebdomadaires de revue générale ; points thématiques pilotés par les différents responsables de la Philharmonie de Paris. Des réunions et séminaires de présentation approfondis ont en outre été organisés à l'attention des tutelles ;
2) d'un processus d'instruction du permis de construire contrarié par la promulgation de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, dont l'article 14 modifiant le code de l'urbanisme prévoit la réalisation d'une étude d'impact et d'une étude de sûreté et de sécurité publique jointes au dossier de demande de permis 61 ( * ) , cette dernière devant faire l'objet d'un examen par une sous-commission, puis d'un avis notifié par le préfet. Selon les représentants de la Philharmonie, « outre le délai nécessaire à la production de cette étude initialement non prévue, la Philharmonie de Paris a dû composer avec le temps nécessaire à la désignation et à la mise en ordre de marche des sous-commissions nouvellement instituées » ;
3) d'un dépassement important du délai de validation du permis de construire , du fait d'une procédure associant un grand nombre d'intervenants 62 ( * ) . Selon la Philharmonie, « ces instances disposaient d'un délai de quatre mois pour instruire la demande. Les attendus du permis de construire n'ont été communiqués à la Philharmonie qu'au mois de décembre 2008, soit douze mois après la date de dépôt de la demande, alors que les séances de présentation des études d'APD aux tutelles avaient déjà été réalisées. Ces attendus ont dû être réintégrés dans les études de projet sur la base desquelles l'appel d'offre a été lancé » .
b) 2009-2010 : la Philharmonie de Paris « sur la sellette » ?
Comme votre rapporteur spécial l'a décrit ci-avant, la conclusion du marché de construction a été particulièrement difficile.
Quatre mois de retard auront ainsi résulté de la prolongation des négociations « pour explorer de nouvelles possibilités d'améliorations de l'offre tant sur les aspects financiers que techniques » . En décembre 2009, la négociation avec le consortium d'entreprises Bouygues avait abouti à un projet de marché d'un montant d'environ 215 millions d'euros. Selon la Philharmonie, « aucune décision ne s'étant dégagée quant à l'acceptabilité par les tutelles de l'offre des entreprises de décembre 2009, les négociations se sont poursuivies pendant une longue période pour explorer de nouvelles possibilités d'amélioration de l'offre tant sur les aspects financiers que techniques. La nouvelle négociation a été engagée en janvier 2010. Elle s'est terminée le 22 avril 2010 » .
Ce raccourci jette un voile pudique sur un moment charnière de l'histoire du chantier. En effet, tout porte à croire qu'au cours de ces quelques mois, le projet de Philharmonie de Paris a été sérieusement « sur la sellette » . Alors que la maîtrise d'ouvrage poursuivait ses négociations, les ministres chargés du budget et de la culture mandataient, le 4 novembre 2009, l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires culturelles pour expertiser la conduite du projet. En décembre 2009, un rapport confidentiel accablant était rendu par la mission, envisageant - entre autres solutions - l'arrêt pur et simple du chantier. Au même moment, et comme votre rapporteur spécial l'a explicité ci-avant, le ministère de la culture et de la communication faisait part de ses inquiétudes sur l'impact des négociations sur la qualité finale de l'ouvrage et de son acoustique. De surcroît, la régularité juridique même du marché de construction était remise en question par des expertises successives.
Selon la Philharmonie, « à l'issue de la phase de négociation, la procédure statutaire de passation des marchés devant conduire à la notification du marché et au démarrage des travaux dans de brefs délais a été mise en oeuvre par la convocation des instances internes à la Philharmonie de Paris » . Tel n'a pas été le cas, puisque la réunion des instances censées mettre en oeuvre ce processus a été ajournée à plusieurs reprises . Ainsi :
1) la commission consultative des marchés a été convoquée le 17 mai 2010, afin d'émettre un avis sur le projet de marché de construction, maintenance et entretien formulé le 22 avril 2010 et le conseil d'administration, chargé d'autoriser le directeur général à signer le marché, a été convoqué le 20 mai. Ces deux réunions n'ont finalement pas été tenues ;
2) ces deux instances ont été à nouveau convoquées pour le 19 juillet. La commission des marchés n'a, toutefois, pas eu lieu, et l'autorisation de signer le marché a, en conséquence, été retirée de l'ordre du jour du conseil d'administration.
Il aura donc fallu attendre le 21 décembre pour que la commission consultative se réunisse et donne un avis favorable à l'attribution du marché de construction, maintenance et entretien au groupement d'entreprises piloté par Bouygues. Le conseil d'administration s'est alors réuni le 22 décembre et a autorisé le directeur général à signer le marché. Cette signature est intervenue le 25 janvier 2011 et l'exécution du marché a débuté le 25 février.
Votre rapporteur spécial n'a pas pu établir avec certitude les raisons qui ont conduit à cette « suspension » du projet entre avril et décembre 2010. En effet, les pièces datées transmises tant par la direction du budget que par le ministère de la culture s'arrêtent lors de la réunion interministérielle du 21 janvier 2010, faisant suite à la remise du rapport de la mission IGF-IGAC, pour ne reprendre qu'en janvier 2011.
Une note non datée du directeur général de la création artistique du ministère de la culture fait néanmoins état d'une « orientation favorable » du cabinet du Président de la République « pour que l'association Philharmonie de Paris soit habilitée à conclure le contrat global de construction préparé avec le groupement Bouygues » . Copie a également été transmise à votre rapporteur spécial d'une lettre adressée le 19 novembre 2010 par le Président de la République au Maire de Paris, afin de lui « confirmer officiellement que l'Etat est bien entendu très attaché à la poursuite de la construction de la Philharmonie de Paris » et que le Chef de l'Etat a « donné l'instruction aux administrations (...) de procéder sans délais aux formalités nécessaires à la poursuite de cet ambitieux projet » .
La presse évoquait, fin 2010, un différend entre les ministères chargés de la culture et du budget 63 ( * ) . Il est tout à fait vraisemblable que l'année 2010 a donné lieu à un « bras de fer » entre ces deux ministères, tranché en faveur du projet par le Président de la République.
c) 2014 : l'organisation de tests complémentaires
L'accumulation de ces retards a reporté la date prévisionnelle de livraison de l'ouvrage à mars 2014 . Cette date étant incompatible avec le démarrage de la saison culturelle - qui a traditionnellement lieu à l'automne - les responsables de la Philharmonie ont décidé de « mettre à profit cette période [de mars à septembre] pour procéder à des tests complémentaires de mise au point des équipements et installations de l'ouvrage afin d'accueillir le public dans des conditions optimales ».
Selon les données recueillies auprès du ministère de la culture et de la communication, ces tests consistent à réaliser des réglages sur les différents équipements et sont nécessaires avant la mise en exploitation réelle du bâtiment. « Il s'agit d'une procédure inévitable à mener entre la livraison d'un équipement et son ouverture au public pour une exploitation optimale et on retrouve ce type [de tests dans] de nombreux projets du ministère . » 64 ( * )
Il semble y avoir ici une légère contradiction. De deux choses l'une : soit le décalage imprévu de l'ouverture de la Philharmonie est mis à profit pour faire des tests complémentaires, mais non indispensables ; soit, ces tests sont habituels et auraient dû être comptabilisés dès le départ dans le calendrier initial du projet.
En tout état de cause, selon le ministère de la culture et de la communication, ces tests ne sont pas susceptibles de générer de surcoûts .
Tableau de synthèse des principaux facteurs
de décalage
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Facteur de décalage |
Ampleur |
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Décalage de la date de remise du dossier de consultation aux entreprises consécutif à des contretemps intervenus pendant la phase étude |
+ 4 mois |
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Prolongation des négociations pour explorer de nouvelles possibilités d'améliorations de l'offre tant sur les aspects financiers que techniques |
+ 4 mois |
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Délai de validation du marché à l'issue des négociations |
+ 10 mois |
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Tests complémentaires des équipements avant ouverture du bâtiment au public |
+ 6 mois |
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Total des décalages |
+ 24 mois |
Source : Philharmonie de Paris
Lors des dernières auditions de votre rapporteur spécial en septembre dernier, aussi bien le cabinet de la Ministre de la culture et de la communication que les représentants de l'association de préfiguration ont confirmé le maintien d'une ouverture de l'auditorium en septembre 2014 .
2. Quelles leçons pour l'avenir ?
a) Tentative de mise en perspective avec les autres grands chantiers culturels
Les retards constatés sur le chantier de la Philharmonie de Paris ne sont - hélas - pas exceptionnels en matière de grands chantiers culturels . Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des comptes relevait ainsi que « les dépassements de délais, qui affectent la réalisation des opérations, apparaissent (...) substantiels et systématiques ».
Selon la Cour, « si l'on exclut du panel de l'enquête les opérations de restauration au long cours comme celles du site de Versailles, le retard moyen entre la date d'achèvement des projets, telle qu'envisagée à leur lancement, et la date effective ou prévisible [de fin] des travaux au 31 décembre 2010 est d'une trentaine de mois ». Par ailleurs, sur les sept opérations du panel étudié par la Cour, achevées depuis 2007, « la durée moyenne de réalisation de ces opérations depuis la date de leur lancement est de cinq ans » . Le décalage moyen entre la date prévisionnelle fixée au début effectif des travaux et la fin de ceux-ci est, quant à elle, de 12,7 mois .
Appliqués à la Philharmonie de Paris, ces délais sont : 1) de 24 mois entre la date d'achèvement initialement prévue et la date d'achèvement initialement envisagée ; 2) de près de neuf ans entre la date de lancement et la date de mise en service ; 3) de quatre mois seulement pour les travaux (à raison de trois mois pour les travaux préparatoires et un mois pour les travaux de construction) 65 ( * ) .
Il faut néanmoins rappeler que ces délais ne constituent qu'une prévision , dans la mesure où le chantier est en cours, et que cette prévision peut à son tour être considérée comme optimiste , puisque les décalages anticipés sur la réalisation des travaux en eux-mêmes sont extrêmement faibles, en dépit de la très haute complexité technique du chantier.
b) Quelles leçons ?
Selon la Cour des comptes 66 ( * ) , ces délais sont imputables : « à des phases de procédure difficilement compressibles (mise en concurrence de la maîtrise d'oeuvre, consultation d'entreprises) et à des imprévus inévitables ou à des compléments d'études inéluctables »,
C'est ce que confirme le ministère de la culture et de la communication dans sa réponse à la Cour des comptes : [ces délais préalables au lancement des travaux] « s'explique [nt] par l'ambition culturelle et financière des projets, ainsi que par les contraintes techniques et administratives inhérentes : études préalables et diagnostics, concours et études de maîtrise d'oeuvre, obtention des autorisations de travaux et consultation des entreprises, avec des délais contraints à chaque étape, notamment par le code des marchés publics ».
Dans ce même rapport, la Cour des comptes note néanmoins qu' « ils n'en témoignent pas moins d'une insuffisante préparation des projets lors de la phase qui prélude à la prise de décision, ce qui implique de devoir ultérieurement retravailler à leur finalisation scientifique, culturelle et technique et d'en différer d'autant la réalisation. Certains projets enregistrent, du fait d'hésitations ou de temporisations dans les processus d'arbitrage, des retards très importants entre la date de lancement et le début effectif des travaux. (...) Les annonces officielles sont, en effet, souvent en décalage par rapport à l'état d'instruction préalable du dossier au triple plan technique, administratif et financier. Les erreurs ou omissions commises au stade de la présentation du projet (coût d'objectif, choix du site d'implantation, nature des équipements programmés) vont ensuite contaminer les autres étapes du processus (concours d'architecte, choix du maître d'oeuvre, montage financier), entraînant des recadrages brusques, des retards et des surcoûts. »
Dans ses réponses aux observations de la Cour des comptes relatives aux grands chantiers culturels (rapport public annuel 2012), le ministre du budget insistait, quant à lui, « sur la nécessité de rétablir un processus d'instruction des dossiers et de prise de décision qui implique l'ensemble des acteurs concernés, et notamment mon ministère . Avant toute annonce, un projet devrait avoir été examiné à l'aune des critères suivants : justification de la nécessité des projets ; discussions sur les modalités de financement à l'aune d'échéanciers pluriannuels en recettes et en dépenses ; intégration d'hypothèses d'actualisation et de provisions pour aléas ; estimation des coûts de fonctionnement futurs induits et comparaison au statu quo ; mise en discussion systématique de scenarii chiffrés » .
Votre rapporteur spécial ne peut bien évidemment qu'approuver ce processus vertueux proposé par le ministère chargé du budget qui devrait constituer les conditions « idéales » de conduite de tous les grands chantiers culturels .
Les représentants de la direction du budget rencontrés par votre rapporteur spécial ont indiqué, de façon plus générale, que l'Etat manquait surtout encore d'une structure de contre-expertise des grands projets d'investissement culturels ou autres . Des réflexions auraient été menées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et il aurait été envisagé de confier une telle mission au Commissariat général à l'investissement (CGI) (son décret constitutif le prévoit déjà). Celui-ci effectue aujourd'hui ce type de missions, mais sur les « investissements d'avenir » seulement.
Ces réflexions devraient se concrétiser puisque l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2017, actuellement en cours d'examen devant les assemblées parlementaires, prévoit la mise en place d'une procédure de contre-expertise des projets d'investissements civils les plus importants organisé par le CGI .
Cette contre-expertise pourrait également utilement participer au contrôle de l'évaluation initiale du coût de tels projets qui, dans le cas de la Philharmonie de Paris, comme dans d'autres chantiers culturels, connaît une inflation substantielle.
* 59 Etudes d'avant-projet sommaire.
* 60 Note du secrétaire général du ministère de la culture au directeur de cabinet, préparatoire à la réunion interministérielle du 17 septembre 2008.
* 61 Le contenu de l'étude de sûreté et de sécurité publique recouvre un diagnostic de l'environnement immédiat, une étude de sûreté du projet au regard des risques de sécurité publique pesant sur l'opération et des risques éventuels générés par l'opération elle-même, des préconisations pour prévenir et réduire les risques de sécurité publique mis en évidence dans le diagnostic.
* 62 Sous-commission départementale de sécurité publique, service d'urbanisme de la ville de Paris, directions de la voirie et des déplacements, de la propreté et de l'eau, service des carrières, société des transports pétroliers par pipeline, bureau des permis de construire de la préfecture de police et divers concessionnaires (eau, électricité,...).
* 63 « Le chantier de la Philharmonie de Paris est en panne », Le Monde du 1 er octobre 2010.
* 64 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 65 Ces calculs sont ceux de votre commission des finances, sur la base d'un diagramme publié par la Philharmonie de Paris dans le cadre d'une brochure de février 2012 récapitulant l'historique du projet.
* 66 Cour des comptes, « Les grands chantiers culturels : l'hypothèque budgétaire » - Rapport annuel public 2012.