D. UNE TÉLÉVISION PUBLIQUE PLUS QU'UNE TÉLÉVISION D'ÉTAT : LES ATOUTS DE LA GOUVERNANCE DE LA BBC
1. Un mode de gouvernance modernisé en 2007
La gouvernance de la British Broadcasting Corporation (BBC) a été entièrement revue par la nouvelle Charte Royale (« Royal Charter »), entrée en vigueur au 1 er janvier 2007 et applicable jusqu'au 31 décembre 2016 (elle est renouvelée tous les 10 ans).
Complétée d'un accord-cadre (« Framework Agreement »), la Charte fixe les obligations de service public mises à la charge du groupe, consacre le principe de son indépendance éditoriale et expose les grands principes de son organisation et de ses relations avec le Gouvernement et le public.
Avant 2007, la BBC était dirigée par un Conseil des gouverneurs (« Board of Governors ») nommés par la Couronne et chargés de réglementer la BBC et d'en assurer la promotion.
La diffusion en juin 2003 des révélations de M. David Kelly, expert en armes de destruction massive, dans lesquelles le Gouvernement est accusé d'avoir sciemment trompé l'opinion sur les motifs de la guerre en Irak, a entamé la crédibilité de l'institution. Le rapport de Lord Hutton a ainsi dénoncé ainsi, dans un rapport de janvier 2004, le caractère infondé de certaines accusations, ce qui a entrainé la démission du président et du directeur général de la BBC.
La principale innovation de la charte de 2007 est la mise en place du BBC Trust, qui constitue le changement de gouvernance le plus important depuis la création de la BBC. De même, des obligations sans précédent, et sans comparaison avec la situation française, sont mises en place en termes de transparence et d'ouverture.
Les organes exécutifs de la BBC sont aujourd'hui composés :
- du BBC Trust ;
- d'un président-directeur général ;
- d'un conseil de direction ( Executive Board ) qui gère l'institution ;
- et d'un comité de nominations ( Nominations Committee ) qui propose, nomme et licencie les membres du bureau.
La responsabilité du Trust est double. Il doit représenter le public et s'opposer aux interférences commerciales ou gouvernementales. Le fait que cette mission lui soit confiée a pour but d'éviter à l'exécutif du groupe d'assumer à la fois des responsabilités managériales et politiques.
Le Trust joue donc un rôle d'intermédiaire entre le monde extérieur (public, pouvoir politique) et la BBC , afin :
- d'une part, de le protéger des pressions conjoncturelles du pouvoir politique ou de grands acteurs privés ;
- et d'autre part, de contrôler que les missions de service public prévues dans la Charte royale et l'Accord sont menées à bien.
2. La composition et les missions du BBC Trust
La gouvernance du groupe est confiée au « BBC Trust », composé d'un président 16 ( * ) , d'un vice-président et de dix membres, choisis par le Conseil des ministres et nommés par la Couronne pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. La sélection des membres, émanant des milieux professionnels de l'audiovisuel, par la Reine, vise à marquer leur indépendance à l'égard des responsables des grands partis de gouvernement.
Les « Trustees », qui sont nommés par la Reine sur proposition du ministre de la culture (Department for Culture, Media and Sport), sont effectivement à la fois indépendants et très présents :
- ils ne dépendent pas directement d'une administration publique. Ce n'est donc pas l'État, in fine , qui décide de l'orientation et de la stratégie de l'audiovisuel, mais bien le Trust, sur la base de la Charte royale de l'accord ;
- les postes vacants font l'objet d'une publicité ;
- les conflits d'intérêt sont évités et les déclarations d'intérêt publiées 17 ( * ) ;
- si les rémunérations des membres du Trust sont élevées (£ 35,935 par an pur un Trustee, £ 77,005 pour le vice-président et £ 110,000 par an pour le président 18 ( * ) ), le temps passé à participer à la tutelle de la BBC est important.
Rappelons que, aux termes de l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986, le conseil d'administration de France Télévisions comprend, outre le président, quatorze membres dont le mandat est de cinq ans :
1° Deux parlementaires désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
2° Cinq représentants de l'État ;
3° Cinq personnalités indépendantes nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à raison de leur compétence ;
4° Deux représentants du personnel élus conformément au titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
Il s'avère que l'État dispose donc très aisément d'une majorité, ce qui nuit à sa crédibilité et à son indépendance. Ainsi en a-t-il été lorsqu'il a décidé, suite à un courrier de la ministre de la culture en 2009, de supprimer la publicité en soirée sur ses écrans, sans attendre le vote de la loi.
En outre, le conseil d'administration de France Télévisions est bien moins associé à la gestion du groupe, en dépit des progrès effectués récemment car le temps consacré à l'étude des dossiers par les membres est très faible comparé à celui des membres du Trust.
Il suffit, au final, de voir la présentation de son conseil d'administration sur le site Internet de France Télévisions pour comprendre la faiblesse de son rôle : sa composition n'est même pas précisée !
Votre délégation a en fait constaté que le conseil d'administration de France Télévisions ou de Radio France ne pouvait pas être comparé au Trust. Leurs missions sont en effet fondamentalement différentes et le Trust n'a en fait pas d'équivalent français.
Il serait en fait un mélange de la tutelle de l'État, du contrôle économique, général et financier et du conseil d'administration des groupes audiovisuels.
Le Trust est désigné par la Charte royale comme le « gardien de la redevance audiovisuelle et de l'intérêt du public ».
Sa responsabilité s'étend de la définition des orientations stratégiques du groupe, à la bonne utilisation des ressources de la BBC, au maintien de l'intérêt du public et à la réalisation des objectifs d'intérêt général assignés au groupe public. Il est donc chargé d'adopter le plan stratégique de la BBC ou d'autoriser le développement de nouvelles activités et de nouveaux services en fonction de critères relatifs à la valeur ajoutée de service public. Enfin, le Trust assure le contrôle du comité exécutif chargé de la gestion opérationnelle du groupe .
Concrètement, le Trust établit la stratégie générale de la BBC dans le cadre mis en place par la Charte et l'Accord, approuve les décisions stratégiques de haut niveau et les budgets, évalue la capacité du Conseil de direction à gérer les services et les activités de la BBC, établit des critères de performance pour ses services, et est juge de leur efficacité. Le Trust rend compte au Parlement de l'activité de la BBC et des contrôles qu'il a menés.
Enfin, le Trust nomme le directeur général de la BBC .
3. Le rôle et la composition du Conseil de direction
La gestion opérationnelle de la BBC est assurée par un comité exécutif ou un Conseil de direction (« Executive Board » ), composé d'un nombre variable de membres (nombre proposé par le comité et approuvé par le Trust ), dont au moins quatre ne sont pas cadres dirigeants de la BBC. Ce conseil de direction est responsable des services de la BBC et met en oeuvre les actions permettant de remplir des objectifs fixés par les plans stratégiques. Il établit la ligne éditoriale du groupe et assume la responsabilité de sa gestion opérationnelle et financière. Il rend enfin compte au Trust des performances de la BBC et de ses filiales.
Dans les faits le mode de gouvernance est le suivant :
- son président, qui est le directeur général de la BBC 19 ( * ) , est nommé par le Trust sur proposition du comité des nominations 20 ( * ) ;
- l es autres membres sont désignés par le comité lui-même sur proposition du comité des nominations. La nomination des membres « non-exécutifs » doit être approuvée par le BBC Trust .
L'équivalent français serait le comité exécutif de France Télévisions 21 ( * ) , dont la composition est variable en fonction des stratégies impulsées par le président, auquel on adjoindrait des membres non exécutifs.
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Notons qu'en droit, la situation est plus complexe. Deux situations peuvent être distinguées : - si le président du conseil de direction est un cadre dirigeant de la BBC, c'est forcément le directeur général qui doit être choisi par le Trust pour occuper cette fonction. Il devient président-directeur général ; - si le président du conseil d'administration est un membre non exécutif du conseil de direction, la situation est plus complexe. La nomination du président du conseil de direction est alors approuvée par le BBC Trust) sur proposition d'un comité de nominations constitué en majorité de membres non administratifs du bureau exécutif, le restant du comité étant composé librement. Son contrat prévoit les cas dans lesquels il peut être révoqué par la fondation. La nomination du directeur général, qui doit être choisi parmi les membres exécutifs du conseil de direction, est approuvée par le BBC Trust, sur proposition d'un comité de nominations. Il ne peut être mis fin à son contrat prématurément sans son consentement que par une procédure spécifique (article 33, alinéa 2). |
Dans les faits, les deux personnes nommées au poste de directeur général depuis la mise en place de la Charte, MM. Marc Thompson et Georges Entwistle, ont été désignés à la fois directeur général et président du conseil de direction.
Pour résumer, le directeur général de la BBC, qui est l'équivalent du président-directeur général de France Télévisions, est nommé par le BBC Trust et n'a donc pas de relation directe avec le pouvoir politique : il pilote la gestion du groupe en fonction des orientations du Trust.
Comme le note M. Serge Regourd, ce sont assurément de tels éléments qui permettent de ne pas confondre télévision publique et télévision d'État » 22 ( * ) .
4. Les autres structures de gouvernance
Le conseil de direction délègue des responsabilités à quatre sous-comités : le comité d'audit, le comité des rémunérations, le comité du « fair trading » et celui des nominations.
La création des conseils d'audience (« Audience Councils »), organes consultatifs représentant les intérêts des redevables de la redevance, est enfin une autre innovation de la dernière Charte royale. Il existe un conseil d'audience pour chacune des quatre « nations » du Royaume-Uni (Angleterre, Écosse, Irlande du Nord, Pays de Galles), présidé par le membre du Trust représentant cette « nation ». Les membres des conseils d'audience 23 ( * ) sont choisis par le Trust sur la base du volontariat, au regard de leur représentativité de la diversité du peuple britannique et de ses communautés, et sont consultés sur tout projet d'ampleur affectant la BBC, sur toute nouvelle activité du groupe public et pour l'examen de la satisfaction par la BBC de ses missions de service public. Les conseils élaborent et publient chaque année un rapport sur la façon dont ces missions sont satisfaites par le groupe.
Selon le texte établi par la première conférence du Conseil de l'Europe des ministres responsables des médias et des nouveaux services de communication 24 ( * ) , ces conseils jouent « un rôle clé en aidant le BBC Trust à cerner les besoins, intérêts et préoccupation du public ». Chaque conseil est présidé par un membre du BBC Trust. Selon Mme Lizzie Jackson, la « BBC se fait à l'idée d'un public interactif et créatif et d'une renégociation du contrôle et de la propriété de l'espace médiatique » 25 ( * ) .
Dans la perspective de la refonte du mode de désignation des présidents de l'audiovisuel public en France, votre délégation a été particulièrement intéressée par la découverte du modèle anglais, qui semble peu contesté depuis la réforme de la Charte royale en 2007 . La création du Trust, organe de contrôle et de désignation du président-directeur général de la BBC semble avoir permis :
- d'une part, de réduire les critiques sur le manque d'indépendance éventuel de la BBC vis-à-vis du politique ;
- et, d'autre part, d'améliorer fortement la visibilité du contrôle exercé sur la BBC, à travers le rapport d'activité du Trust et la mise en ligne des évaluations qu'il mène.
La délégation note néanmoins que :
- les comparaisons restent difficiles. Comme le note M. René Bonnel, « la BBC est bénéficiaire d'un statut d'indépendance, solidement garanti par la société anglaise depuis les années 1930 » 26 ( * ) ;
- et il est difficile d'écarter complètement le pouvoir politique de la nomination de responsables d'institutions aussi importantes que le service public de l'audiovisuel, comme le démontre la désignation des membres du Trust par le Gouvernement.
5. Les efforts en matière de transparence
Depuis 2009, la BBC publie l'ensemble des rémunérations de ses cadres dirigeants. Les dépenses, les cadeaux et les déclarations d'intérêt de ces personnes sont aussi publiés très régulièrement.
De même, les salaires (montants individualisés) et l'ensemble des dépenses des Trustees sont mentionnés dans le rapport annuel. Dans le rapport annuel du groupe, il est par exemple indiqué que la Trustee Diane Coyle a un membre proche de sa famille salariée par la BBC dans des conditions correspondant à la norme.
Les rémunérations (élevées) des membres du comité exécutif sont également détaillées dans le rapport financier annuel. Leur présence à chaque réunion est décomptée et rendue publique.
* 16 Sir Lord Patten est président du BBC Trust aujourd'hui.
* 17 http://www.bbc.co.uk/bbctrust/who_we_are/trustees/register_of_interests.html
* 18 Cette indemnisation a été réduite de 23 % au début du mandat de Lord Patten. Les indemnités des Trustees ont été réduites de l'équivalent d'un mois.
* 19 M. Mark Thompson, directeur général de la BBC depuis juin 2004, est Chairman du BBC Executive Board.
* 20 Comité constitué :
- du président du bureau exécutif en cours d'exercice ;
- d'un membre du bureau exécutif à fonction administrative nommé par le président ;
- et de deux membres du bureau exécutif à fonction non administrative.
* 21 Il est aujourd'hui composé de M. Rémy Pflimlin, président, des directeurs généraux (Mme Emmanuelle Guilbart, MM. Patrice Papet, Martin Ajdari et Bruno Patino), des directeurs généraux adjoints (MM. Thierry Thuillier, et Daniel Bilalian), du secrétaire général (M. Yves Rolland), des directeurs de la communication et des affaires internationales (MM. Frédéric Olivennes, Hervé Michel), et des directeurs de chaînes (MM. Jean Réveillon, François Guilbeau, directeur de France 3, Claude Esclatine, directeur d'Outre-mer 1 re et de France Ô, et Yann Chapellon, directeur de la diversification et du développement des recettes et président-directeur général de FTD).
* 22 M. Serge Regourd, Vers la fin de la télévision publique , Éditions de l'attribut, 2008.
* 23 Au nombre de 12, à l'exception du Conseil pour l'Angleterre qui en compte 16.
* 24 Réunie à Reykjavik les 28 et 29 mai 2011, elle a abouti à la publication d'un document intitulé : La gouvernance des medias de service public : regarder vers l'avenir .
* 25 Mme Lizzie Jackson, Facilitating participatory media at the BBC , Communication and Media Research Institute, Université de Westminster.
* 26 M. René Bonnel, La vingt-cinquième image, une économie de l'audiovisuel , Gallimard, 2006.