N° 707
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 juillet 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) par le groupe de travail sur l'économie sociale et solidaire ,
Par Mme Marie-Noëlle LIENEMANN,
Sénatrice.
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(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Michel Houel, Mme Élisabeth Lamure, MM. Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Mme Mireille Schurch, MM. Yannick Vaugrenard, François Vendasi. (2) Ce groupe de travail est composé de : M. Marc Daunis, président ; Mme Marie-Noëlle Lienemann, rapporteur ; Mmes Aline Archimbaud, Élisabeth Lamure, MM. Gérard Le Cam, Michel Magras, Henri Tandonnet et Robert Tropeano. |
PRÉAMBULE
Mesdames, Messieurs,
Le 22 février dernier, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat a pris la décision de créer un groupe de travail sur l'économie sociale et solidaire (ESS) qui réunit, comme c'est l'usage, des membres des divers groupes politiques du Sénat 1 ( * ) .
Cette décision s'inscrit dans un contexte général de crise économique et sociale propice à la redécouverte et à la défense des valeurs et de l'action des acteurs de l'ESS .
En effet, de nombreux organismes, associatifs notamment, du secteur de l'ESS remplissent une fonction de « réparation sociale ». L'aggravation sans précédent de la précarité, du chômage et de la pauvreté que connaît notre pays depuis plusieurs années rend donc particulièrement visible et cruciale l'action qu'ils mènent, en complément du système de protection sociale, pour soutenir les personnes les plus exposées.
Mais l'ESS constitue plus généralement, et cela est insuffisamment su, un secteur économique à part entière, qui a pris une importance croissante ces dernières années et participe désormais pleinement à la création de richesse dans notre pays, tout en étant concentré sur un nombre limité de secteurs d'activité.
L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et l'Observatoire national de l'ESS publient périodiquement un état des lieux statistique. Il montre que l'ESS représente 10 % du total des salariés en France, mais 69 % des effectifs dans l'action sociale sans hébergement, 57 % dans le domaine des activités récréatives, sportives et de loisir, 55 % dans le domaine de l'hébergement médico-social ou encore 46 % dans le domaine de l'assurance.
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Statut juridique et domaine d'activité |
Effectif salarié |
Nombre d'établissements |
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Associations |
1 768 170 |
133 550 |
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action sociale |
812 040 |
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éducation |
342 950 |
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santé |
127 980 |
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Coopératives |
308 490 |
22 800 |
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de crédit |
164 120 |
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agricoles |
68 960 |
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de production |
25 520 |
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autres |
49 900 |
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Mutuelles |
119 820 |
6 290 |
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Fondations |
63 180 |
1 110 |
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Total |
2 259 660 |
163 760 |
Source : INSEE première, n°1342, mars 2011.
L'ESS présente aussi comme atout majeur d'être fortement territorialisée et d'offrir à ce titre une importante ressource d'emplois non délocalisables . Ressortant d'une économie en relation beaucoup plus étroite avec son environnement territorial que l'économie capitaliste « classique », l'ESS se caractérise en effet par un maillage serré de petites et moyennes entreprises (PME) qui irriguent l'ensemble du pays et contribuent directement à la dynamique de ses territoires.
Quelques statistiques rendent bien compte de ce fort ancrage territorial de l'ESS. La distribution spatiale de ce secteur d'activité, tout d'abord, montre une bonne répartition à l'échelle nationale, et non une concentration dans la région-capitale. Ainsi, pour ce qui est de la branche coopérative, 75 % des plus grandes sociétés coopératives françaises ont leur siège en région, alors que 91 % des sociétés de capitaux ont leur siège en Île-de-France.
On observe par ailleurs que l'ESS représente, dans chaque région française de métropole, une part loin d'être négligeable de l'emploi total. Si l'on excepte la Haute-Normandie, toutes les régions de la France continentale présentent des effectifs salariés dans le secteur de l'ESS constituant entre 9,6 % et 13,6 % du total de leur main-d'oeuvre. Là encore, la situation est contrastée avec l'Île-de-France qui, avec 6,9 % de ses salariés relevant de l'ESS, arrive dernière dans le classement des régions françaises 2 ( * ) .
L'ESS s'accorde assez étroitement à la géographie sociale du pays, comme l'illustrent les faibles écarts entre régions en termes d'emplois - une amplitude maximale de 4 points, dans le classement précité -, signes d'une bonne répartition territoriale du tissu d'entreprises.
Émanation des territoires, l'ESS suit donc une logique de création et de développement tout à fait spécifique et distincte de l'économie dominante tout en entretenant avec cette dernière des relations plus ou moins étroites.
L'exemple des pôles régionaux d'innovation et de développement économique solidaire (PRIDES), en région Provence-Alpes-Côte d'Azur, est à ce titre particulièrement illustratif.
Les PRIDES sont des réseaux régionaux qui regroupent des entreprises, notamment des très petites entreprises (TPE) et des PME, des laboratoires de recherche, des centres de formation et des associations à vocation économique travaillant autour d'une même chaîne de valeur, une même filière ou un même marché. Basés sur une stratégie partagée et adossés à une structure de gouvernance propre, ces réseaux développent des projets collaboratifs et mettent en place des services innovants pour leurs membres.
Les PRIDES prennent en compte dans leur stratégie la priorité réaffirmée par le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) de création et de maintien d'emplois durables et de qualité. Dans une perspective de solidarité territoriale, il s'agit de tendre à englober toutes les entreprises de la région sur une filière, même si ce sont des TPE ou des PME éloignées du barycentre d'activité des entreprises qui font le coeur du PRIDES.
Ainsi en PACA, les entreprises de l'ESS adhérent à un ou plusieurs PRIDES et la « mixité » entre les acteurs de l'économie traditionnelle et de l'ESS se trouve favorisée.
Dans la même logique inclusive, certains PRIDES travaillent avec des entreprises d'insertion, comme le pôle « fruits et légumes ». Par ailleurs, l'ESS et les PRIDES ont en commun l'innovation car les entrepreneurs de l'ESS sont souvent des défricheurs d'idées et d'activités nouvelles. Une des pistes de collaboration porte également sur la possibilité de positionner des structures d'insertion sur des segments d'activités non exploitées par les entreprises traditionnelles dans le cadre d'une chaîne de valeur.
Certains PRIDES, tels que le pôle « services à la personne » (PSP), jouent enfin un rôle structurant dans le développement de l'ESS. Le PSP conduit en effet un travail de structuration, de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et de professionnalisation des salariés du secteur des services à la personne. Ce PRIDES mobilise fortement le levier formation pour améliorer la qualité de service et de l'emploi dans ce secteur.
Au-delà des PRIDES, les acteurs de l'ESS sur les territoires peuvent également considérer un autre type de rapprochement fructueux les conduisant à bâtir des coopérations avec l'ensemble des entreprises de l'économie de proximité (artisanat, commerce, TPE du bâtiment, etc.).
À un niveau plus fondamental, au-delà de la reconnaissance finalement assez consensuelle du rôle économique , social et territorial de l'ESS, la crise économique actuelle est également propice à une réflexion sur ce qu'on pourrait appeler son rôle sociétal. De plus en plus de citoyens, d'entrepreneurs et de responsables politiques analysent en effet cette dernière non pas comme un accident de parcours, une parenthèse malheureuse à refermer au plus vite avant de retourner au « business as usual », mais plutôt comme la conséquence prévisible d'un modèle économique fondamentalement déséquilibré, qui a imposé la suprématie d'une logique économique fondée sur la recherche opportuniste et individualiste des gains financiers de court terme.
Dans ce contexte qui révèle clairement les limites du capitalisme globalisé et financiarisé, l'ESS fait figure de potentiel alternatif. En ce sens, si elle ne constitue pas l'unique matrice de ce qui supplantera de façon inéluctable l'actuel modèle économique dominant, elle contribue indiscutablement à son émergence.
Dès lors, son développement nécessite impérativement d'être encouragé et facilité par les pouvoirs publics.
L'intérêt de l'ESS réside principalement dans sa capacité à produire des idées et des pratiques réconciliant performance et solidarité, croissance et justice, prospérité et développement durable .
Par leur existence, leur pérennité et même leur aptitude à croître, les organisations qui composent ce secteur vaste et hétérogène prouvent en effet que la recherche individualiste du profit n'est pas le seul motif susceptible de nourrir l'esprit d'entreprise et la création de richesses économiques. En diversifiant les logiques au sein de la sphère économique, elles constituent d'ores et déjà un facteur de régulation et d'humanisation du fonctionnement de l'économie . Et si elles ne remplacent pas l'entreprise capitaliste ni d'abolissent la recherche du profit, elles contribuent, et c'est déjà ambitieux, à la modérer et à la réguler.
Toujours d'un point de vue sociétal, les principes et valeurs de l'économie sociale et solidaire peuvent également contribuer à recréer du lien social et à réimplanter des services au public, au sens large du terme, en particulier dans les secteurs péri-urbains ou ruraux.
Il est par ailleurs notable que, la crise économique touchant toute l'Europe, la prise de conscience de la nécessité d'humaniser notre système économique - c'est-à-dire de replacer l'humain au centre des préoccupations - ne concerne pas seulement la France, mais l'Union européenne dans son ensemble. C'est ainsi que la Commission européenne affiche désormais un objectif de « croissance inclusive, plus juste socialement et écologiquement durable » et multiplie les initiatives depuis quelques mois en faveur de ce qu'elle appelle l'entrepreneuriat social. Dans sa communication du 13 avril 2011 relative à l'Acte pour le marché unique, elle en a fait l'un des douze leviers de la croissance en Europe . On peut lire notamment qu'« il faut utiliser le formidable levier financier que constitue l'industrie européenne de la gestion d'actifs (...) pour favoriser le développement des entreprises ayant fait le choix, au-delà de la recherche légitime d'un profit financier, de poursuivre également des objectifs d'intérêt général, de développement social, éthique ou environnemental. (...) Pour pouvoir se développer et répondre à ses objectifs, le secteur de l'économie sociale dans le marché intérieur devra pouvoir bénéficier de modes d'organisation à statut juridique particulier [parmi lesquels la commission évoque les coopératives, les fondations]. (...) Par ailleurs, certaines entreprises se sont données pour mission, sans renoncer au profit, de lutter contre les exclusions. Souvent des très petites entreprises, elles agissent localement, mais certaines ont un vrai potentiel de croissance et de création d'emplois. Les outils juridiques doivent faire en sorte que le marché unique soit leur terreau de développement, voire leur horizon de croissance au lieu de les cantonner aux seuls territoires nationaux » .
Dans le cadre de cette stratégie de soutien à l'entrepreneuriat social, la Commission européenne a mis en place un programme de travail ambitieux et précis, dont les axes principaux ont été rendus publics le 25 octobre 2011 dans une communication relative à l'entrepreneuriat social. La Commission entend en particulier, au cours des prochains mois :
- améliorer l'accès aux financements . Pour cela, elle a lancé une initiative législative, sous forme d'une proposition de règlement, sur les fonds d'entrepreneuriat social européens. Il s'agit de créer un nouveau label permettant aux investisseurs d'identifier les fonds d'investissement dont l'objet principal est d'investir dans des entreprises sociales grâce à des règles harmonisées de transparence et d'information. Elle souhaite également proposer un cadre adapté au développement du micro-financement et mettre en place un instrument de financement doté d'environ 90 millions d'euros, intitulé « programme pour le changement social et l'innovation sociale ». Enfin, elle entend introduire explicitement une priorité d'investissement en faveur des entreprises sociales dans les règlements FEDER et FSE à partir de 2014 ;
- améliorer l'environnement juridique . Cela passe par une proposition visant à simplifier le règlement européen sur les coopératives, par une proposition de règlement instituant un statut de la fondation européenne et par le lancement d'une étude sur la situation des mutuelles dans tous les États membres pour examiner notamment leurs activités transfrontalières. L'amélioration du cadre juridique de l'entrepreneuriat social devrait également passer, dans le cadre de la réforme en cours des marchés publics, par un renforcement de la possibilité d'avoir recours à des critères sociaux ou environnementaux dans les marchés publics. Enfin, la Commission souhaite simplifier la mise en oeuvre des règles d'aides d'État pour les services sociaux et locaux.
De manière étonnante, ce regain d'intérêt dont fait l'objet l'ESS, aussi bien de la part des acteurs de la société civile que des instances européennes, n'a, jusqu'à une date très récente, pas trouvé d'écho dans l'organisation institutionnelle et l'agenda de travail des pouvoirs publics français 3 ( * ) . Force est de constater que l'ESS a été marginalisée au cours des dix dernières années, tant dans le travail parlementaire que gouvernemental . Ainsi, au sein du gouvernement, aucun ministre ou secrétaire d'État n'avait ce domaine dans son portefeuille jusqu'à la création, en mai dernier, d'un ministère de l'économie sociale et solidaire et à la consommation, directement rattaché au ministère de l'économie et des finances, confié à M. Benoit Hamon. Quant à l'administration centrale, elle prenait en compte l'ESS uniquement au niveau de la direction générale de la cohésion sociale, ce qui revenait, implicitement, à réduire ce vaste secteur d'activité à sa seule fonction de « réparation sociale » - ce qui excluait notamment la majeure partie des coopératives !
Notre groupe de travail a ainsi décidé de consacrer une partie spécifique de ses travaux aux coopératives, confiée à Mme Marie-Noëlle Lienemann.
Si l'on peut reconnaître à la mission conduite par le député Francis Vercamer, entre 2008 et 2010, à la demande du précédent Premier ministre, d'avoir eu le mérite de réamorcer le dialogue et de recréer une instance de concertation nationale à travers le Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire (CSESS), les suites concrètes données au rapport Vercamer sont demeurées limitées. Notons que le Sénat lui-même, jusqu'à son dernier renouvellement, n'était pas exempt de tout reproche puisque, s'il comptait de très nombreux groupes d'études et de travail, il ne comportait aucune structure dédiée au suivi de l'ESS.
Il était donc urgent de combler ces lacunes institutionnelles et de redonner à l'ESS la place qu'elle mérite au sein des politiques publiques . La création, au sein des assemblées parlementaires et du Gouvernement, de structures de suivi et de pilotage clairement identifiées permet de mettre en oeuvre l'approche transversale que ce secteur requiert. Ce dernier point est essentiel car l'ESS, nous y reviendrons, se caractérise par une extrême diversité statutaire et sectorielle qui condamne à l'échec toute approche cloisonnée. Mutualiser les compétences est impératif pour dialoguer avec des acteurs qui peuvent intervenir aussi bien dans le domaine de l'industrie, de la banque ou de l'assurance que dans celui de l'action sociale ou de l'éducation, qui peuvent être des micro-entreprises ou des groupes de dimension internationale.
Vos rapporteurs saluent par conséquent la création d'un ministère de l'ESS rattaché au ministère de l'économie et se félicitent des annonces faites par le Gouvernement s'agissant des mesures législatives et financières qu'il entend faire passer dans les mois à venir ainsi que de sa volonté affichée de mettre en place un dialogue renforcé avec l'ensemble des ministères concernés et des instances représentatives.
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LES PROJETS GOUVERNEMENTAUX DANS LE DOMAINE DE L'ESS A l'occasion de l'assemblée plénière du CSESS, qui s'est tenue le 3 juillet dernier, le ministre délégué en charge de l'économie sociale et solidaire, M. Benoît Hamon, a indiqué les mesures principales que le président de la République souhaite mettre en oeuvre dans ce domaine. Cette feuille de route a été rappelée peu avant la conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, à laquelle les représentants des employeurs de l'ESS ont été invités à participer pleinement. Parmi les principales mesures figure l'élaboration d'un projet de loi d'orientation de l'ESS , qui devrait être examiné en 2013. Ce texte doit notamment permettre de créer un label pour les entreprises de l'ESS, reconnaissant la spécificité de leur projet, en s'appuyant sur des valeurs et non plus uniquement sur leur statut. Il doit en outre traiter des mécanismes d'accès au crédit et aux marchés publics, des associations, des dispositifs de contractualisation avec les pouvoirs publics, ainsi que de la création d'entreprises et la reprise d'activité. La mise en place d'une banque publique d'investissement (BPI) , avec un compartiment de 500 millions d'euros dédié au financement de l'ESS, constitue l'autre grande mesure annoncée. Destinée à pallier les difficultés de financement des entreprises, elle devrait être mise en oeuvre dès la fin de l'année. La mission de préfiguration en charge de piloter le projet, qui a été mise en place le 26 juin, doit rendre ses premières conclusions le 30 juillet. Il est en outre prévu que les acteurs de l'ESS bénéficient en priorité des 150 000 emplois d'avenir prévus par le Gouvernement, réservés au secteur non lucratif ou à lucrativité limitée. L'ESS pourrait en intégrer une partie, dans le cadre d'appels à projets. Est par ailleurs évoquée l'amélioration des conditions de reprise des entreprises sans repreneurs ou en difficulté, par les salariés eux-mêmes, avec un droit préférentiel, sous forme de société coopérative de production (SCOP) notamment. Le projet de loi intégrerait un nouveau statut juridique intermédiaire pour les coopératives, entre l'entreprise classique et la SCOP. |
Dans ce contexte, il faut souligner tout l'intérêt de l'initiative de votre commission des affaires économiques de se doter, dès février dernier, d'un groupe de travail inter-commissions, où sont représentées la commission des affaires économiques, mais aussi celle des affaires sociales et du développement durable. Cette composition transversale lui a permis de mobiliser des compétences habituellement dispersées entre plusieurs commissions parlementaires permanentes.
Lors de sa réunion constitutive, le groupe de travail a défini sa stratégie, en décidant que ses travaux suivraient deux axes :
- le premier, transversal, aurait pour but d' appréhender globalement la situation de l'ESS deux ans après la remise du rapport Vercamer . L'objectif, à ce stade, était d'établir un premier contact avec tous les acteurs concernés afin d'entendre leurs attentes, recueillir leurs analyses, identifier les sujets-clé et, sur cette base, définir un programme de travail pour la phase ultérieure ;
- le second axe de travail, plus circonscrit et plus opérationnel, visait, alors que se déroule l'année internationale des coopératives, à établir un diagnostic précis du système coopératif en France, l'objectif étant de remettre avant l'été un rapport formulant un ensemble de propositions concrètes en faveur du développement des entreprises coopératives .
Conformément à cette feuille de route, au cours des deux derniers mois, le groupe de travail du Sénat a procédé à 30 auditions, dont la liste figure à l'annexe I.
Avant d'exposer les conclusions du travail établi sur les coopératives, il convient, dans ce préambule, de rendre compte des principales conclusions qui se dégagent de la large consultation transversale menée auprès des acteurs de l'ESS et de présenter la feuille de route que se fixe le groupe sénatorial de travail pour les prochains mois. Quatre axes se dégagent.
Les frontières de l'ESS sont parfois difficiles à cerner . Le coeur de l'ESS est en effet constitué aujourd'hui par les organismes qui se rattachent à l'une des quatre grandes familles statutaires : coopératives, mutuelles, associations et fondations. Ce sont ces organismes que dénombrent les statistiques officielles sur l'ESS. Selon les données de l'INSEE, ils emploient près de deux millions de salariés, soit environ 10 % du total des emplois, et leur part est en augmentation continue. Autour de ce noyau dur cependant, on trouve un grand nombre d'entreprises, par exemple les entreprises d'insertion par l'activité économique, qui, bien qu'empruntant la forme juridique d'une société classique, revendiquent leur appartenance à l'ESS du fait des valeurs de désintéressement, de solidarité et de démocratie auxquels elles se réfèrent et des objectifs d'utilité sociale qu'elles cherchent à promouvoir. Faut-il inclure ces organismes dans l'ESS ?
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UN SECTEUR D'ACTIVITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE RESTANT À DÉFINIR Un recensement encore incomplet Le dénombrement des acteurs de l'ESS s'appuie sur le critère du statut juridique. Sont intégrées dans l'ESS les coopératives, les mutuelles, les associations qui emploient du personnel et les fondations. Échappent donc au recensement les entreprises d'insertion, celles qui font du commerce solidaire, la finance solidaire, ou encore l'éco-construction. C'est d'autant plus gênant qu'il s'agit sans doute des domaines les plus innovants du point de vue économique, social et environnemental. Des outils de mesure inadaptés à une activité en grande partie non marchande La mesure de l'activité économique à travers la notion de valeur ajoutée est particulièrement inadaptée aux associations, qui représentent pourtant la partie la plus importante de l'ESS. D'une part, dans des structures où l'activité résulte à la fois de l'emploi salarié et du travail bénévole, seul l'emploi est pris en compte par les statistiques. D'autre part, seule la production de biens et services vendus est comptabilisée en tant que richesse produite, alors que l'essentiel de l'activité des associations est de répondre à des besoins non marchands. On mesure donc seulement la partie émergée de l'iceberg de l'activité de l'ESS. Un écart de mesure significatif entre la France et l'Union européenne On relève un écart très important entre la mesure de l'ESS par l'INSEE et par les institutions européennes. Dans une communication d'octobre 2010, la Commission européenne estime ainsi l'entrepreneuriat social à 3,1 % en France, soit trois fois moins que le chiffre des autorités françaises. Cette approche restrictive de l'ESS est problématique dès lors que la Commission envisage de promouvoir l'entrepreneuriat social. Il est à craindre qu'une majorité d'acteurs de l'ESS en France ne bénéficie pas des mesures de soutien que la commission envisage de développer (notamment l'accès aux fonds structurels). |
D'un côté, il n'y a pas de raison de penser que les quatre statuts qui définissent aujourd'hui les frontières officielles de l'ESS et sont des créations juridiques résultant d'innovations sociales survenues à un moment de notre histoire économique, constituent l'horizon ultime du secteur. De ce point de vue, l'ESS pourrait avoir vocation à intégrer toutes les formes de production qui se développent en-dehors de la logique capitaliste consistant à investir du capital dans une entreprise dans le but premier de le faire fructifier. Rien ne s'oppose donc en principe à l'intégration de nouveaux acteurs. D'un autre côté néanmoins, la référence aux valeurs qui sont celles de l'ESS ne saurait constituer à elle seule un critère d'appartenance suffisant, d'autant qu'aujourd'hui toutes les entreprises communiquent sur le thème de la responsabilité sociale et environnementale. Entre le refus de figer la définition de l'ESS et le risque de dissoudre cette définition dans une ouverture incontrôlable, il convient donc d'identifier ce qui, aujourd'hui, peut constituer un critère objectif d'appartenance à ce secteur . L'enjeu n'est pas qu'intellectuel. Dès lors que l'on met en place des politiques publiques en direction du secteur, assortis d'outils fiscaux ou financiers spécifiques, il importe de désigner les bénéficiaires de ces actions publiques.
Jusqu'à présent, la réflexion sur cette question des frontières s'est structurée dans un débat sur la notion de label : les entreprises qui, sans relever de l'un des quatre statuts historiques, pourraient être incluses au sein de l'ESS seraient celles labellisées comme telles. Cette solution suscite cependant, depuis plusieurs années, des réticences parmi les acteurs historiques de l'ESS. Les coopératives, les mutuelles, les associations et les fondations peuvent en effet faire valoir que, pour leur part, elles ont inscrit dans leur constitution juridique même des règles strictes, objectives et contraignantes qui donnent corps aux valeurs dont elles se réclament. Leur statut traduit en quelque sorte, sous la forme de normes opposables, leur engagement militant et il constitue, de ce point de vue, une garantie donnée à leurs membres, à leurs pairs et aux pouvoirs publics qu'elles sont effectivement et irréversiblement engagées dans le projet de l'ESS. Avec un label - décerné par qui ? Vérifié comment ? Avec quelle portée normative et quelle reconnaissance du public ? - on reste en revanche dans un « droit mou ».
Tout en continuant à réfléchir à la création d'un tel label, qui pourrait être portée par le projet de loi sur l'ESS annoncé pour le début d'année prochaine, il serait intéressant de penser aussi aux moyens d' inclure de manière statutaire les nouveaux acteurs dans l'ESS soit en leur donnant la possibilité d'opter pour l'un des quatre statuts juridiques historiques si leur activité peut se développer dans ce cadre, soit en élaborant de nouveaux statuts juridiques, adaptés aux caractéristiques spécifiques de leur activité. Cela aurait le mérite d'inscrire dans le marbre de la loi leur engagement en faveur des valeurs fondamentales et des objectifs de l'ESS. Il faudrait à cet égard se pencher sur les solutions juridiques qu'expérimentent d'autres pays pour mettre en place des sociétés à objet social « hybride », permettant de donner aux entreprises des objectifs sociaux ou environnementaux d'un poids juridiquement égal à leur finalité lucrative. C'est le cas par exemple dans les toutes nouvelles « Flexible purpose corporations » créées l'année dernière par l'État de Californie.
Une autre question importante sur laquelle le groupe sénatorial souhaite se pencher est celle du financement de l'ESS . Même lorsqu'elles évoluent dans la sphère marchande, les structures relevant de l'ESS ont en effet beaucoup de mal à trouver des financements externes, car leur logique de profit limité et leurs principes de gouvernance démocratique les rendent peu intéressantes pour les investisseurs financiers. Ce constat sera amplement illustré au cours de ce rapport avec le cas des coopératives, mais il s'applique en réalité à l'ensemble du secteur. Il faut donc réfléchir aux moyens d'orienter l'épargne vers l'ESS en créant des outils et des circuits de financement spécifiques. Mobiliser l'épargne solidaire et l'épargne populaire, mettre en place des mécanismes de co-financement ou de garantie publics, utiliser plus largement les fonds européens ou encore le mécénat, favoriser le renforcement des fonds propres par des règles, notamment fiscales, propices à l'auto-accumulation : il s'agit là d'un vaste chantier, d'autant plus complexe que les attentes des acteurs sont très différentes selon leur statut juridique ou leur domaine d'activité, de sorte qu'il n'y a pas de réponse uniforme. Au-delà de la disponibilité des fonds, il faut le souligner, le problème du financement de l'ESS est aussi celui de l'identification et de l'accompagnement des porteurs de projets, en amont et en aval du financement, comme l'illustrent les difficultés rencontrées pour dépenser l'enveloppe de cent millions d'euros fléchée vers l'ESS dans le cadre du « grand emprunt » : les projets existent, les financements aussi, mais l'offre et la demande peinent malgré tout à se rencontrer faute des médiations nécessaires.
La création de la future BPI, avec un compartiment dédié au financement de l'ESS, est un élément de réponse pragmatique à ces difficultés. De même, la facilitation de l'accès aux marchés publics pour les entreprises de l'ESS constitue l'un des objectifs prioritaires du ministère de l'ESS qui permettra de répondre au besoin de fonds propres clairement exprimé par ces mêmes entreprises.
Votre président du présent groupe de travail avait plaidé, dans un rapport sur les pôles de compétitivité co-rédigé avec M. Michel Houel et dans le cadre de la mission sénatoriale sur la désindustrialisation des territoires dont il était secrétaire, pour la mise en oeuvre d'un véritable « Small Business Act » à la française. Il propose aujourd'hui d'y intégrer un volet dédié à l'économie sociale et solidaire.
Parallèlement aux questions de financement, vos rapporteurs souhaitent souligner les apports du secteur de l'ESS en termes d'emploi . Conformément aux engagements pris par le ministre Benoît Hamon devant les représentants de l'ESS lors de la séance plénière du CSESS du 3 juillet 2012, il convient de veiller à la mobilisation des emplois d'avenir prioritairement au bénéfice du secteur non lucratif.
Le travail mené en collaboration avec les organismes de l'ESS doit par ailleurs permettre de cibler des zones prioritaires pour la répartition de ces emplois d'avenir, qui ont vocation à réduire les inégalités territoriales. Ainsi, les zones rurales, semi-rurales et péri-urbaines sont proposées comme secteurs d'intervention prioritaires.
Sur le front de l'emploi également, le groupe de travail retient la proposition qui a été faite d'inscrire dans la loi le droit préférentiel de reprise d'une entreprise par ses salariés. En effet, selon les premières estimations réalisées, la mise en oeuvre d'une telle disposition pourrait permettre de lutter contre 200 000 suppressions d'emplois par an liées à des fermetures d'entreprises qui interviennent faute de repreneurs. Le statut coopératif pourrait ainsi être un outil pour faciliter ces reprises.
Enfin, le dernier axe du travail qui attend le groupe sénatorial est de participer au dialogue institutionnel en cours en vue de réformer le cadre normatif relatif à l'ESS. Ce dialogue se situera à plusieurs niveaux.
D'abord, en tant que représentant des collectivités territoriales, le Sénat doit jouer un rôle d'intermédiaire pour faciliter la contractualisation entre l'État et ces dernières afin de valoriser et promouvoir les structures de l'ESS. En effet, les collectivités soutiennent régulièrement les initiatives des acteurs de l'ESS, porteuses d'innovation et facteurs de solidarité territoriale. L'État pourrait ainsi soutenir ces expériences locales et s'appuyer sur ces dernières pour mettre en oeuvre des actions à l'échelle nationale.
Ensuite, au niveau national et comme cela a été précédemment évoqué, le ministre a indiqué qu' une loi de programmation sur l'économie sociale et solidaire sera présentée au cours du premier semestre 2013 devant le Parlement.
Le thème de la gouvernance de l'ESS devra nécessairement être abordé à cette occasion. Ce secteur d'activité se caractérise en effet par son importance quantitative, mais aussi par la grande diversité de statut de ses acteurs et par l'absence d'une représentation réellement unifiée ou institutionnalisée.
L'ESS rassemble ainsi pas moins de 2,3 millions de salariés dans 215 000 établissements qui ont des formes juridiques aussi diverses que celles de coopératives, de mutuelles, d'associations ou de fondations. Les champs d'activité couverts sont extrêmement vastes, allant du secteur primaire au tertiaire, que ce soit dans les activités financières et d'assurance, de l'action sociale et de la santé humaine ou du commerce.
A cette difficulté à représenter des acteurs aussi divers s'ajoute, au niveau de chacun d'entre eux, celle de la consolidation de la prise de décision. Contrairement aux entreprises du secteur marchand, les entreprises solidaires sont en effet marquées par le principe fondamental d'égalité de leurs membres. Synthétisé par la formule traditionnelle « une personne = une voix », il connaît certes des modalités d'application différentes selon que l'on considère la composante coopérative, mutualiste ou associative du secteur, mais repose sur l'idée générale que chaque membre participe à l'activité indépendamment du nombre de parts sociales souscrites.
Il s'agira en outre de mieux adapter la formation des acteurs de l'ESS aux évolutions économiques et sociales. Si la formation en tant que telle est particulièrement dynamique dans le champ de l'ESS, en raison notamment des efforts entrepris par ses différentes structures, deux problématiques mériteraient d'être traitées.
D'une part se pose la question des métiers en tension du fait des départs en retraite et des besoins liés au vieillissement de la population. Dans le secteur de l'action sociale, sanitaire et médico-sociale, par exemple, les taux de croissance de l'emploi restent soutenus - de l'ordre de 3 % par an -, mais sans doute encore insuffisants pour faire face à l'augmentation de la demande à l'horizon 2015. Si le développement du secteur privé lucratif devrait en partie permettre d'y répondre, ces besoins affecteront majoritairement l'ESS.
Il semblerait également opportun de se pencher sur la « professionnalisation » des métiers du secteur de l'ESS, dans un contexte où le monde associatif tend à devenir une alternative, ou tout du moins un supplétif à l'action - ou parfois à l'inaction - publique. Il conviendrait ainsi de s'interroger sur les spécificités de leur exercice et sur les pratiques sur lesquelles ils reposent.
Par ailleurs, il s'avère nécessaire, au niveau national toujours, de mener un travail de veille législative tous azimuts afin de mettre en place un véritable « volet ESS » dans les différents textes législatifs . En effet, si une loi cadre peut être utile pour affirmer des principes communs et des objectifs stratégiques concernant le développement de l'ESS, une approche transversale ne peut répondre à l'extraordinaire diversité des besoins et des situations des acteurs de l'ESS : une mutuelle de santé rencontre des problèmes concrets qui ne sont pas ceux d'une coopérative d'habitants ou d'une entreprise d'insertion par l'activité. Il faut donc coupler l'approche législative transversale avec une approche sectorielle plus ciblée, en veillant à ce que chaque texte à portée économique et sociale prenne en compte les attentes des acteurs de l'ESS.
Enfin, au niveau européen cette fois, comme cela a été indiqué précédemment, la Commission européenne a lancé de nombreuses initiatives relatives à l'entrepreneuriat social. Or, tous les acteurs de l'ESS auditionnés par vos rapporteurs ont souligné l'enjeu crucial d'une présence forte de la France dans le débat européen. Car la saisine par la Commission européenne de la question de l'entrepreneuriat social ouvre de larges perspectives, mais soulève aussi de fortes incertitudes. Les règles juridiques qui vont être mises en place dans les années qui viennent devront en effet correspondre à l'esprit de l'ESS tel que nous le concevons en France. Les pouvoirs publics français doivent donc s'assurer que, derrière le glissement lexical (l'Europe parle d'entrepreneuriat social là où la France parle d'ESS) ne s'opère pas aussi un glissement de sens susceptible de conduire à terme à la dissolution d'une partie de l'ESS dans le droit de la concurrence. Le Sénat peut à son niveau contribuer à peser sur ces débats européens au moyen de propositions de résolutions européennes. Il paraît hautement souhaitable qu'il se saisisse de cet outil.
A l'issue de cette brève présentation des enjeux de l'ESS, vos rapporteurs estiment que votre commission des affaires économiques ne dispose pas d'une structure adaptée pour s'impliquer dans ces chantiers lourds et complexes . Pour prendre toute sa place dans le débat institutionnel qui s'engage, on ne peut en effet se contenter d'un simple groupe de travail. Il est indispensable d' aller plus loin en recommandant la création d'un groupe d'études sur l'ESS, c'est-à-dire une instance visible, pérenne et ouverte à tous les sénateurs intéressés par ce sujet majeur . Tout comme le ministère de l'ESS est rattaché au ministère de l'économie, ce groupe d'études sénatorial serait rattaché à la commission des affaires économiques. Il constituerait l'instance « miroir » du ministère de l'ESS et aurait vocation à assurer le suivi en amont et en aval de la politique gouvernementale dans ce domaine, en entretenant le dialogue avec le ministre et les acteurs du secteur.
Ce groupe d'études pérenne aurait principalement - et non exhaustivement - pour objet de sécuriser la reconnaissance de l'ESS, de contribuer à la mise en place d'un cadre juridique et financier et de mettre en oeuvre des outils de promotion et d'accompagnement du secteur.
Le Parlement doit en effet être présent le plus en amont possible du vote des lois, au moment où s'opèrent les choix stratégiques. Légiférer, comme on l'a trop souvent fait par le passé, en examinant dans l'urgence des textes dont toutes les orientations sont déjà fixées au moment où s'engage le débat parlementaire n'est pas satisfaisant. A l'inverse, la structure d'un groupe d'études permet de participer, en amont, à l'élaboration des réformes nécessaires, en étant force de propositions.
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Dans l'attente de cette évolution institutionnelle soutenue par votre commission des affaires économiques, le groupe de travail a choisi de faire porter sa réflexion sur le secteur coopératif, en réponse à la décision de l'ONU de faire de l'année 2012 l'année internationale des coopératives.
* 1 Le groupe de travail est composé de : M. Marc Daunis, président (SOC), Mmes Marie-Noëlle Lienemann, rapporteur (SOC), Aline Archimbaud (EEVL) et Élisabeth Lamure (UMP) et MM. Gérard Le Cam (CRC), Michel Magras (UMP), Henri Tandonnet (UCR) et Robert Tropeano (RDSE).
* 2 Atlas commenté de l'économie sociale et solidaire, Observatoire national de l'ESS 2012, p. 143.
* 3 C'est du moins le cas au niveau central, car les collectivités territoriales, notamment les régions, se sont fortement investies auprès des acteurs de l'ESS.