III. UN FORT IMPACT SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE, AUX CONSÉQUENCES PARFOIS NÉGATIVES POUR LES JUSTICIABLES ET LES TERRITOIRES
Même limitée à une modification des seules implantations judiciaires, la réforme de la carte judiciaire, a eu, compte tenu de son ampleur, un impact considérable - et durable, au-delà des ajustements temporaires - sur le fonctionnement et l'organisation de la justice.
On pourrait craindre qu'il soit malaisé d'en dresser le bilan.
En effet, pendant toute la durée de ce projet, plusieurs réformes ont été lancées, qui ont, elles aussi, fortement pesé sur les juridictions et la charge de travail des magistrats : nouvelle répartition des contentieux et suppression engagée des juridictions de proximité, dématérialisation des procédures, réforme de la garde à vue et de l'hospitalisation sous contrainte, expérimentation des jurés en correctionnelle...
Parallèlement, le ministère de la justice a conduit, au titre de la gestion prévisionnelle des emplois, une politique budgétaire d'adaptation des moyens aux missions qui a vu se succéder des phases de création puis de suppression de postes.
Dans l'un et l'autre cas, il pourrait sembler difficile de faire nettement le départ entre les conséquences directes de la réforme de la carte judiciaire et celles des autres réformes.
Pour autant, cette difficulté n'est pas insurmontable.
Il est toujours possible de confronter les résultats de la réforme aux ambitions qui l'animaient : rationalisation de l'organisation judiciaire, optimisation des moyens humains et bénéfice pour le justiciable. De ce point de vue, force est de constater que l'appréciation qu'on peut en tirer est au mieux contrastée.
Ensuite, loin d'être traitée isolément, la réforme de la carte judiciaire a été conçue comme l'un des éléments clés de l'ensemble des réformes qui ont affecté l'institution judiciaire, les facilitant ou en bénéficiant directement. Traçant les grandes lignes de ce chantier devant le comité consultatif de la carte judiciaire, Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux, indiquait ne pas pouvoir concevoir « une réforme de la carte judiciaire sans envisager également une réforme de l'organisation judiciaire et des contentieux en particulier », et appelait à ce qu'elle s'accompagne « d'un ambitieux programme de modernisation de la justice en ce qui concerne le développement des nouvelles technologies » 72 ( * ) .
Ainsi, la chancellerie a parfois profité des suppressions et regroupements d'implantations judiciaires, pour réaffecter les emplois disponibles aux besoins en personnels d'autres réformes, ou satisfaire aux objectifs budgétaires de suppressions de postes, traitant alors la carte judiciaire comme un gisement d'emplois, mis à jour par la réforme, à exploiter.
En sens inverse, certaines modifications du périmètre de compétence des juridictions ont pu être utilisées pour remédier aux difficultés que suscitaient les suppressions et regroupements de juridictions ou l'intensification de la charge de travail des personnels judiciaires.
Dès lors, dresser le bilan de cette réforme et de la façon dont elle a été conduite, c'est indissociablement envisager les liens qu'elle a pu entretenir avec les autres réformes de l'organisation judiciaire, et évaluer les conséquences qui en ont découlé pour le justiciable et le fonctionnement de la justice.
Ce bilan se décline en quatre volets : organisation judiciaire, effectifs, accès à la justice et qualité des décisions, et, enfin, adéquation avec les problématiques d'aménagement du territoire.
S'agissant du premier point, la rationalisation engagée des implantations judiciaires s'est trouvée fragilisée par les dysfonctionnements créés ou entretenus par la réforme.
Le redéploiement des effectifs n'a pas porté les fruits qu'on pouvait en attendre : la logique comptable l'a emporté, au profit de suppressions nettes de postes, sans que les besoins en effectifs suscités par d'autres réformes soient satisfaits comme ils auraient dû l'être.
La réforme a aussi joué contre le justiciable, lorsqu'elle a eu pour effet une désertification judiciaire aux lourdes conséquences ou une perte de qualité de la justice, avec des délais de décision rallongés, du fait d'un encombrement des tribunaux maintenus.
Enfin, même si l'on ne peut exiger de l'institution judiciaire qu'elle satisfasse toujours aux exigences de l'aménagement du territoire, force est de constater que les choix opérés ont trop souvent accentué les déséquilibres territoriaux que d'autres décisions administratives avaient contribué à créer. En cette matière, la réforme a moins péché par elle-même que par défaut de coordination avec les autres politiques d'aménagement du territoire conduites par le gouvernement.
A. UNE CARTE JUDICIAIRE RATIONALISÉE, MAIS FRAGILISÉE PAR LA CRÉATION OU LE MAINTIEN DE CERTAINES INCOHÉRENCES
1. Une rationalisation fondée sur la mutualisation des moyens au sein de juridictions dotées d'une activité judiciaire suffisante...
Comme on l'a vu précédemment, l'objectif assigné par le gouvernement à la réforme de la carte judiciaire était celui de la rationalisation du fonctionnement des juridictions. Cette rationalisation devait passer par la suppression des implantations judiciaires les plus petites ou celles présentant le moins d'activité, afin de constituer des juridictions de taille suffisante, en y reversant les moyens dont les premières disposaient, ainsi que les contentieux qu'elles traitaient.
Cette concentration de l'activité judiciaire et cette mutualisation des emplois et des moyens devait permettre, selon le modèle envisagé par la chancellerie, non seulement de garantir, par une plus juste répartition des effectifs, la collégialité, la spécialisation et un meilleur encadrement des magistrats, mais aussi de favoriser un fonctionnement plus fluide de la juridiction dans la gestion quotidienne des ressources humaines et des moyens matériels et immobiliers.
Vos co-rapporteurs constatent que, parmi les personnes entendues, peu contestent, dans son principe, cet objectif de rationalisation.
Celui-ci a, au contraire, été défendu par les représentants des conférences nationales des chefs de juridictions et des chefs de cour. La réflexion conduite par l'Union syndicale de la magistrature sur la taille optimale des juridictions participe du même souci d'efficience juridictionnelle.
Les représentants du Syndicat de la magistrature ont pour leur part marqué leur réserve à l'égard du critère d'activité judiciaire retenu pour décider de la taille, suffisante ou non, de la juridiction.
Les personnes entendues ont principalement regretté que l'objectif de rationalisation prime d'autres objectifs tout aussi légitimes, comme le souci de la proximité judiciaire, la préservation de délais de jugements courts ou l'aménagement du territoire.
Cependant, il s'avère qu'appréciée uniquement sous l'angle de la rationalisation des implantations judiciaires, la réforme de la carte judiciaire conduite entre 2007 et 2011 a plutôt satisfait, du fait de son ampleur, à l'objectif que le gouvernement s'était fixé et qu'elle a permis parfois, par la mutualisation des moyens, d'améliorer le fonctionnement de certaines juridictions.
• La suppression de juridictions présentant de faibles niveaux d'activité
Premier axe de la rationalisation de la carte judiciaire, la suppression des juridictions à faible volume d'affaires a visé à constituer, par regroupement, des juridictions dotées d'une activité contentieuse suffisante.
Ainsi, alors qu'en 2009, plus d'une dizaine de tribunaux de grande instance enregistraient moins de 1 500 affaires civiles nouvelles par an, tous ceux qui ont fait l'objet d'un regroupement connaissent, en 2011, au minimum plus de 2 500 affaires nouvelles par an 73 ( * ) .
L'effet est encore plus net pour les tribunaux d'instance : alors qu'en 2009, un tiers des tribunaux touchés par la réforme de la carte judiciaire 74 ( * ) comptait moins de 500 affaires civiles nouvelles par an, il n'en restait plus que 2 dans ce cas, en 2011, sur les 131 ayant fait l'objet d'un regroupement ou d'une création (ceux de Clamecy, dans la Nièvre, et de Saint-Flour, dans le Cantal).
Quarante-trois conseils des prud'hommes sur les 62 supprimés au 1 er janvier 2009 présentaient une activité inférieure à 200 affaires nouvelles par an. Les regroupements opérés ont permis à toutes les juridictions de rattachement concernées de dépasser ce seuil d'activité.
La suppression et le regroupement de 55 tribunaux de commerce ont permis d'élever le nombre moyen d'affaires nouvelles au fond portées devant les juridictions commerciales de près de 950 à près de 1 400 par an 75 ( * ) .
Certes, de nombreuses juridictions connaissaient encore des taux d'activité inférieurs à ceux des critères retenus pour la réforme de la carte judiciaire. Toutefois, le maintien de ces juridictions s'explique, pour la majorité, par la prise en compte d'autres critères.
Il en est ainsi de l'éloignement ou des difficultés locales de circulation, qui ont par exemple justifié le maintien des tribunaux d'instance de Saint-Flour ou de Figeac. A aussi joué la volonté de maintenir une certaine présence judiciaire, comme pour le tribunal d'instance de Thiers, dont le conseil de prud'hommes et le tribunal de commerce ont été rapatriés à Clermont-Ferrand. Enfin, lorsque le tribunal de grande instance concerné était le seul du département, il a été maintenu, quelle que soit son activité, comme à Guéret ou Mende.
A contrario , certaines juridictions qui présentaient des chiffres d'activité parfois nettement supérieurs aux minima requis ont été supprimées au profit d'autres juridictions, lorsqu'elles en étaient suffisamment proches, afin de favoriser la concentration des moyens ou d'approcher l'objectif d'un TGI par département.
Tel a été le cas, dans les Côtes-d'Armor et en Vendée, avec les tribunaux de grande instance de Guingamp et de Rochefort, regroupés avec ceux de Saint-Brieuc et La Rochelle, et dans le Pas-de-Calais avec les tribunaux d'instance de Carvin et d'Houdain, regroupés avec Lens, et celui de Liévin, avec Béthune.
La logique de rationalisation à l'oeuvre dans la réforme a alors été poussée à un degré supérieur, ce qui a été vigoureusement dénoncé par ceux qui avaient à souffrir de cette suppression.
• Une rationalisation qui favorise une plus grande spécialisation des magistrats
Le premier effet attendu de la suppression des plus petites implantations judiciaires et de leur regroupement au sein d'entités plus grandes, était une allocation plus efficiente des contentieux, qui autorise la spécialisation des magistrats. Il s'agit de permettre qu'un magistrat soit désigné pour traiter un contentieux correspondant à ses domaines de compétences, en s'occupant de suffisamment d'affaires pour maintenir cette compétence à un haut niveau.
Prenant l'exemple du tribunal d'instance de Lens, qui a absorbé ceux de Carvin et Liévin, Mme Dominique Lottin, première présidente de la Cour d'appel de Douai, a souligné que ce regroupement avait permis de spécialiser deux juges d'instance sur le contentieux des tutelles, garantissant un traitement plus efficient de ce contentieux de masse. Mme Anne-Marie Macé, juge d'instance au tribunal du Puy-en-Velay, auquel ont été rattachés ceux d'Yssingeaux et de Brioude, a elle aussi souligné le bénéfice de cette spécialisation qui a notamment permis d'unifier les méthodes suivies par les juges des tutelles dans le traitement de ce contentieux, regrettant, toutefois, que cette spécialisation contrarie la polyvalence qui fait aussi l'attrait de la justice d'instance.
M. Frédéric Baab, président du tribunal de grande instance de Dunkerque, qui a absorbé le tribunal de grande instance d'Hazebrouck, a souligné l'importance de cette spécialisation pour les magistrats du tribunal de grande instance : « la proximité dans la justice ne vaut qu'à l'instance, vraie juridiction de proximité, où le juge est par nature un généraliste. Dans les matières de grande instance, il faut une autre organisation, un effectif plus nombreux, une structure divisée en services avec des magistrats spécialisés et des présidents de chambre chargés d'harmoniser la jurisprudence pour la rendre plus lisible, car la priorité n'est plus alors à la proximité, mais à la maîtrise de contentieux par nature plus techniques et plus complexes ». La fusion entre les deux juridictions a ainsi rendu possible la création d'une troisième chambre civile, dédiée à la famille, ce qui a permis de ramener les délais d'audiencement des affaires dans la norme nationale.
Les exemples sont nombreux de juridictions renforcées par la suppression d'autres tribunaux, qui ont pu s'organiser selon une configuration favorisant la spécialisation des magistrats.
Vos co-rapporteurs constatent cependant qu'une telle spécialisation ne saurait, à elle seule, garantir l'efficience de la juridiction, et que, pour porter ses fruits, elle ne doit pas être contrariée par des réductions d'effectifs qui concentreraient, sur les juges restants, un contentieux trop important.
En outre, ils observent qu'une autre voie, qui n'entraîne pas la suppression d'implantations judiciaires, est parfois empruntée 76 ( * ) pour apporter une réponse à la technicité de certains contentieux : celle des pôles spécialisés qui réservent la compétence d'un contentieux à un nombre limité de tribunaux, diminuant d'autant les matières techniques restant à la charge des tribunaux de droit commun.
• Une rationalisation censée améliorer le fonctionnement des juridictions
Second bénéfice tiré de la mutualisation des moyens, l'amélioration du fonctionnement de la juridiction de regroupement passe par une meilleure allocation des ressources, une organisation plus adaptée aux flux contentieux et des économies d'échelle.
Comme on l'a vu précédemment, l'éparpillement des moyens dans des tribunaux trop petits génère en effet de multiples difficultés d'organisation : fractionnement du service effectué par le magistrat entre plusieurs juridictions, redondances administratives lorsque la même tâche est effectuée une fois dans la juridiction de rattachement et une autre fois dans la juridiction d'origine, difficultés pour gérer les remplacements ou les permanences faute d'un effectif suffisant...
La mutualisation permet d'y remédier de plusieurs façons : la gestion du personnel est en effet optimisée parce que les chefs de juridictions ne sont plus contraints, dans la réaffectation des personnels et des magistrats par le respect de leur juridiction d'affectation d'origine. En outre, l'effectif disponible étant plus important, il est plus facilement remédié aux vacances, remplacements ou permanences.
Ainsi, comme l'a souligné, lors du déplacement du groupe de travail dans le ressort de la cour d'appel de Reims, Mme Françoise Lebon, directrice du greffe du tribunal d'instance de Charleville-Mézières, le rattachement à ce tribunal de ceux de Rethel et de Rocroi, ainsi que du greffe détaché de Fumay, a élevé de 9 à12 l'effectif du greffe de la juridiction, ce qui en facilite l'administration, et fait disparaître les difficultés particulières de gestion inhérentes au maintien d'implantations judiciaires comptant seulement deux personnels de greffe.
Le regroupement des juridictions permet à celle de rattachement d'atteindre une taille critique, ce qu'illustre l'exemple du TGI de Dunkerque développé par MM. Olivier de Baynast et Philippe Muller, respectivement procureur général près la cour d'appel de Douai et procureur de la République près le TGI de Dunkerque.
De taille réduite, la juridiction d'Hazebrouck présentait des difficultés de fonctionnement en matière pénale faute d'un nombre suffisant de magistrats, ce qui imposait le recours à des magistrats d'autres juridictions. Le rattachement à Dunkerque a permis d'unifier l'action pénale sur tout le ressort et de doter Dunkerque d'un plateau technique opérationnel, tout en réglant les difficultés de gestion à Hazebrouck. Les délais de réponse du bureau d'aide juridictionnelle à Dunkerque sont quant à eux passés de 4 mois à 18 jours.
De la même manière, M. Bertrand Leclerc, procureur de la République près le TGI de Brest a porté au crédit de la réforme le fait que la fusion avec Morlaix ait permis à ce tribunal d'atteindre une taille critique qui lui a donné les moyens de faire face aux très nombreuses réformes intervenues récemment en matière pénale.
Ce qui vaut pour les juridictions vaut aussi pour les barreaux. Ainsi, les bâtonnier et ancien bâtonnier du barreau de Dunkerque, Me Daniel Thienpoent et Me Dominique Van Batten, se sont félicités que la fusion avec le barreau d'Hazebrouck ait porté de 50 à 70 le nombre d'avocats dans le ressort, ce qui a permis au barreau d'organiser de nombreuses permanences et de répondre de manière adaptée aux exigences découlant des nouvelles règles applicables en matière de garde-à-vue.
Le fonctionnement des tribunaux de commerce a lui aussi pu être amélioré par les regroupements opérés. En effet, comme l'ont notamment souligné M. Michel Vandesoupèle, président du tribunal de commerce de Reims, qui a absorbé celui d'Épernay, et M. Patrick Perrotin, juge consulaire à celui de Riom, absorbé par celui de Clermont-Ferrand, des tribunaux de taille et de ressort plus importants évitent le risque de conflits d'intérêts pour les juges et garantissent l'anonymat aux justiciables, ce qui les incite à saisir suffisamment tôt la juridiction et améliore sensiblement son efficacité en matière de prévention des difficultés économiques des entreprises.
La mutualisation doit aussi permettre d'améliorer le traitement par la juridiction des flux contentieux, en répartissant plus efficacement et équitablement la charge de travail entre les magistrats. L'efficacité de la juridiction en la matière est évaluée à travers un indicateur particulier, le taux de couverture des dossiers entrants, qui correspond au rapport entre les affaires nouvelles et les affaires traitées la même année par la juridiction.
Selon les chiffres fournis par la chancellerie, les résultats de la réforme de la carte judiciaire à ce sujet sont contrastés 77 ( * ) .
Le taux de couverture des tribunaux d'instance touchés par la réforme a certes progressé, passant de 2009 à 2011 d'un taux de 96,9 % à 98,6 %, mais ceci correspond à l'évolution moyenne constatée au niveau national.
En revanche, les TGI absorbants ont vu leur taux de couverture diminuer d'un peu plus d'1 % (de 99,1 % à 97,9 %), tandis que le taux de couverture moyen de l'ensemble des TGI progressait de près de 2 % (de 98,8 % à 99,9 %).
• Une concentration des effectifs qui vise à garantir la collégialité et remédier à la solitude des juges
Regrouper les juridictions doit aussi permettre de répondre à deux difficultés posées par l'émiettement judiciaire.
Il s'agit, tout d'abord, d'assurer le respect de l'exigence de collégialité.
En dépit de recours plus fréquents au juge unique, la collégialité demeure le principe, en matière civile 78 ( * ) devant le tribunal de grande instance et en matière pénale devant le tribunal correctionnel 79 ( * ) . Or, dans les tribunaux les plus petits, faute d'un nombre suffisant de magistrats, cette exigence était difficilement satisfaite.
La comparaison, pour les juridictions supprimées et celles de rattachement, avant et après la réforme, est éloquente : 16 TGI sur les 21 supprimés comptaient 7 juges ou moins. Aujourd'hui, la plus petite juridiction, parmi celles de regroupement, compte au moins 15 juges.
Effectif comparé des TGI supprimés et de ceux de rattachement
avant et après la réforme
|
Nombre de magistrats |
||||
|
Ressort de cour d'appel |
Tribunal de grande instance |
Rattachement |
2008 |
2012 |
|
Agen |
Agen |
- |
18 |
23 |
|
Marmande |
à Agen |
7 |
0 |
|
|
Amiens |
Amiens |
- |
34 |
44 |
|
Abbeville |
à Amiens |
7 |
0 |
|
|
Péronne |
à Amiens |
6 |
0 |
|
|
Angers |
Angers |
- |
29 |
34 |
|
Saumur |
à Angers |
7 |
0 |
|
|
Besançon |
Lons-le-Saulnier |
- |
9 |
16 |
|
Dole |
à Lons-le-Saulnier |
7 |
0 |
|
|
Vesoul |
- |
9 |
15 |
|
|
Lure |
À Vesoul |
5 |
0 |
|
|
Caen |
Coutances |
- |
11 |
16 |
|
Avranches |
à Coutances |
5 |
0 |
|
|
Douai |
Dunkerque |
- |
19 |
24 |
|
Hazebrouck |
à Dunkerque |
6 |
0 |
|
|
Limoges |
Brive-la-Gaillarde |
- |
||
|
Tulle |
à Brive-la-Gaillarde |
10 |
0 |
|
|
Lyon |
Bourg-en-Bresse |
- |
26 |
30 |
|
Belley |
à Bourg-en-Bresse |
5 |
0 |
|
|
Saint-Étienne |
- |
34 |
36 |
|
|
Montbrison |
à Saint-Étienne |
8 |
0 |
|
|
Montpellier |
Rodez |
- |
8 |
12 |
|
Millau |
à Rodez |
4 |
0 |
|
|
Nancy |
Épinal |
- |
18 |
22 |
|
Saint-Dié |
à Épinal |
6 |
0 |
|
|
Poitiers |
Niort |
- |
10 |
15 |
|
Bressuire |
à Niort |
5 |
0 |
|
|
La Rochelle |
- |
16 |
24 |
|
|
Rochefort |
à La Rochelle |
9 |
0 |
|
|
Rennes |
Brest |
- |
22 |
27 |
|
Morlaix |
à Brest |
7 |
0 |
|
|
Saint-Malo |
- |
11 |
15 |
|
|
Dinan |
à Saint-Malo |
5 |
0 |
|
|
Saint-Brieuc |
- |
18 |
26 |
|
|
Guingamp |
à Saint-Brieuc |
10 |
0 |
|
|
Riom |
Clermont-Ferrant |
- |
36 |
39 |
|
Riom |
à Clermont-Ferrant |
9 |
0 |
|
|
Rouen |
Évreux |
- |
32 |
36 |
|
Bernay |
à Évreux |
7 |
0 |
|
|
Toulouse |
Toulouse |
- |
74 |
76 |
|
Saint-Gaudens |
à Toulouse |
6 |
0 |
|
Source : ministère de la justice, commission des lois du Sénat
Le regroupement des juridictions présente un autre avantage : il remédie à l'isolement de certains magistrats, seuls titulaires d'un poste au siège de leur tribunal, et favorise ainsi l'échange et le transfert d'expérience entre collègues ou l'encadrement des jeunes magistrats.
D'après les chiffres fournis par la chancellerie à vos rapporteurs, un peu plus de 150 des tribunaux d'instance supprimés par la réforme ne comptaient, en 2008, qu'un seul magistrat affecté.
Comme on l'a vu plus haut, l'isolement des magistrats ne doit cependant pas être exagéré : à plusieurs reprises aux cours des déplacements effectués par vos rapporteurs au sein des juridictions, des juges d'instance se sont élevés contre l'idée commune selon laquelle un magistrat seul en poste dans un tribunal d'instance serait forcément isolé. Les moyens modernes de communication, dont ils sont familiers, leur permettent de conserver les contacts, bien au-delà d'ailleurs de leur seule cour d'appel, avec d'autres collègues. Surtout, il est rare qu'un juge d'instance ne partage pas son service entre son tribunal et le TGI dont il dépend, rencontrant, à cette occasion, d'autres magistrats de l'instance ou d'autres tribunaux.
* 72 Discours du garde des sceaux, ministre de la justice lors de l'installation du comité consultatif de la carte judiciaire le 27 juin 2007
* 73 Les chiffres fournis n'intègrent pas les tutelles mineurs, qui ont fait l'objet, au cours de la période considérée, d'un transfert du tribunal d'instance au TGI.
* 74 Ce qui correspond à une centaine de tribunaux (le total des tribunaux d'instance touchés par la réforme s'élève en effet à 178 tribunaux supprimés, 124 tribunaux de rattachement et 7 tribunaux créés)
* 75 Ce chiffre dissimule toutefois la disparité des situations, les juridictions parisiennes représentant, à elles seules, près du tiers du contentieux.
* 76 Encore récemment, avec la création de pôles spécialisés en matière d'accidents collectifs, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre, ou d'obtentions végétales par la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles .
* 77 Le taux de couverture pour 2009 est calculé en additionnant les nombres d'affaires nouvelles et terminées pour l'ensemble des juridictions supprimées et des juridictions de rattachement.
* 78 Article L. 212-1 du code de l'organisation judiciaire.
* 79 Article 398 du code de procédure pénale.