ANNEXE 1 - LA DÉMARCHE STRATÉGIQUE FRANÇAISE
Le Livre blanc est un document de référence qui couvre à la fois l'analyse stratégique et la politique de défense. Il comporte en effet des éléments de prospective (première partie - « de la mondialisation à la stratégie de sécurité nationale »), la définition des ambitions de défense (deuxième partie - « l'ambition européenne et internationale de la France » et troisième partie - « une nouvelle stratégie pour l'action ») et enfin des éléments concrets d'orientation de la politique de défense , aussi bien pour ce qui est de la définition du format des forces, de la stratégie d'alliances, de la programmation financière que de la stratégie industrielle et de recherche (quatrième partie : « la dynamique de la réforme »).
Toutefois, la démarche stratégique française ne se résume pas à la publication d'un Livre blanc . Les différents services de l'Etat mènent en permanence des études et des analyses donnant lieu à des documents, dont certains sont publics, mais la plupart sont classifiés ou réservés à la communauté de défense. Bien que le Parlement n'en soit pas destinataire, nous avons identifié les documents suivants :
1. Le « PGG 30 » de la Direction des Affaires stratégiques et du CCRP
En France, la responsabilité de la prospective géostratégique d'Etat incombe principalement, mais pas exclusivement, à la Direction des Affaires stratégiques (DAS).
La DAS est responsable du programme budgétaire 144 "environnement et prospective de la politique de défense" et de la cohérence des ressources humaines et financières nécessaires à la fonction stratégique "connaissance et anticipation". Elle exerce cette fonction par le biais du comité de coordination de la recherche stratégique et de la prospective de défense (CCRP) qui regroupe la DAS, la DGA, l'EMA et le SGA.
La DAS produit, à échéances régulières, un document de « prospective géostratégique à l'horizon des trente prochaines années » ou « PGG30 ». Une première édition du PGG30 a été publiée en 2004, puis une seconde en 2007, une troisième en avril 2010. En mars 2012, un quatrième PGG30 a été publié par sous le titre « horizons stratégiques ». La dernière version des « horizons stratégiques » n'a pas été le travail de la seule DAS mais du CCRP. L'EMA, le SGA et la DGA en ont rédigé des parties. Il est La prospective de défense est et doit être un travail collégial.
Ce document est public.
La version 2012 du PGG 30 conjugue pour la première fois de façon distincte une approche thématique et une approche régionale.
L'approche thématique aborde les évolutions sur :
• Relations internationales
• Menaces, conflictualité et opérations militaires
• Économie
• Démographie et migrations internationales
• Ressources et environnement
• Santé
• Évolutions technologiques et sociétales
L'approche régionale dégage les lignes suivantes :
• Les Etats-Unis, (encore) première puissance mondiale en 2040
• L'Europe, une puissance médiane
• L'Afrique en marche ?
• Un Moyen-Orient durablement au coeur des tensions internationales
• Russie, Europe orientale, Caucase, Asie centrale : puissance et fragmentation des territoires
• L'Asie, enjeu de puissance
• L'Amérique latine, une voix sur la scène internationale
2. LE « PP 30 » (DGA et EMA au travers du CASF)
Il s'agit d'un document complexe et volumineux (plus de cinq cent pages). Les explications qui suivent sont données par le PP 30 lui-même.
Le « plan prospectif à trente ans » (PP30) du ministère de la défense est un document ayant vocation à être connu et utilisé par « le plus grand nombre dans le milieu de la Défense ». Il est élaboré par les équipes de la DGA 22 ( * ) et de l'EMA 23 ( * ) , il intéresse tous les acteurs amenés à jouer un rôle dans la préparation de l'avenir de la Défense, ou ayant besoin d'un éclairage sur cet avenir dans le cadre de leurs activités.
La création de ce document résulte d'une note conjointe du chef d'état-major des armes et du délégué général pour l'armement en date du 16 mai 1997. Cette note définit le PP 30 comme étant « l'instrument principal de l'identification des besoins et de l'orientation des études et des recherches de défense et fait partie du processus conduisant à la planification et à la programmation ». C'est un document d'aide à la décision.
Outil de travail des « architectes de systèmes de forces » de la DGA (ASF), des officiers de cohérence opérationnelle (OCO) et des officiers de cohérence d'armée (OCA) de l'état-major, il matérialise l'avancement des travaux prospectifs et capacitaires du collège ASF-OCO-OCA. Il s'agit donc d'une oeuvre collective, régulièrement remise à jour selon un rythme annuel.
Le PP30 est également un instrument de dialogue privilégié avec les organismes du ministère impliqués dans la préparation du futur ainsi qu'avec le Conseil Scientifique de la Défense (CSD). Sous une forme non protégée, il permet aussi le dialogue avec nos partenaires sélectionnés : étatiques et industriels européens des domaines de la Défense et de la sécurité. Examiné et libéré par le Comité d'architecture des systèmes de forces (CASF) , il reste un document d'expression libre et non contraignant, qui n'engage pas le ministère de la Défense et qui ne peut être opposé aux choix futurs des décideurs.
Ce document veut éclairer les composantes de ces choix, notamment en matière d'équipements et de systèmes. Il structure la réflexion nationale en matière de préparation du futur de la Défense, en y incorporant les contraintes et les atouts de l'action internationale ; il devient ainsi un support de référence pour cette action.
Le PP30 n'est pas le Livre blanc, car il est essentiellement un document de prospective alors que le Livre blanc couvre à la fois l'analyse stratégique et la politique de défense.
Les analyses du PP30 sont toutefois en lien avec les thèmes du Livre blanc. Les éléments de stratégie du Livre blanc doivent être traduits en actions concrètes, qui tiennent compte de la structure de l'appareil militaire et de la manière dont celui-ci opère sur le terrain avec ses hommes, ses doctrines, ses matériels. Le PP30 propose une analyse de l'appareil militaire reposant sur la notion de systèmes de forces, de plus en plus employée à l'international, qui permet de relier les fonctions stratégiques de haut niveau du Livre blanc à des fonctions opérationnelles dans lesquelles s'inscrivent et prennent leur sens les futurs programmes d'armement et l'exploitation des nouvelles technologies. Le PP30 constitue ainsi un complément de réflexion au Livre blanc qui aide à établir le lien entre des finalités stratégiques de haut niveau et des décisions d'études et de lancement de programmes qui visent leur réalisation concrète
La mise en cohérence entre le Livre blanc et le PP 30 explique qu'il n'y ait pas eu d'édition du PP30 en 2008 et qu'elle ait constitué un axe majeur du travail réalisé pour l'édition 2009. Cette édition se compose de trois parties :
• Des éléments de prospective scientifique et technologique , ainsi des éléments de prospective sur la menace (prospective opérationnelle).
• d'une partie consacrée aux systèmes de forces 24 ( * ) . Chaque système de forces fait l'objet d'un chapitre dédié qui en décrit les éléments fondamentaux, les évolutions prévisibles, les hypothèses de ruptures, les orientations prises en matière d'investissements et de recherche ;
• d'une partie consacrée aux « thèmes transverses » qui sont les facteurs d'influence jugés déterminants pour l'avenir de l'ensemble des systèmes de forces, dans des domaines divers (géostratégique, opérationnel, technologique, industriel, économique...). Ces thèmes transverses portent sur : « le combattant et son environnement » ; « défense et sécurité » ; « développement durable et démarche capacitaire » ; « prospective dans le domaine de l'énergie pour la défense » ; « environnement géophysique » ; « espace » ; « Europe » ; « Formation, entraînement » ; « prospective dans le domaine des matières premières » ; « robotique ».
La finalité du PP30 est celle de l'élaboration et de la mise en oeuvre de choix en matière d'études de défense et de programmation pensés en fonction d'enjeux à long terme. Un travail de cette nature gagne en efficacité et en pertinence s'il s'appuie sur un guide méthodologique destiné à orienter la réflexion intellectuelle vers les bonnes questions. En ce qui concerne les systèmes de forces, la réflexion PP30 emprunte une démarche inspirée des travaux du laboratoire d'investigation en prospective stratégie et organisation du Conservatoire National des Arts et Métiers (LIPSOR) qui propose d'aborder successivement les 5 questions suivantes :
• L'identité du système étudié (définition, éléments fondamentaux, finalités)
• Les avenirs possibles (facteurs d'évolution du système étudié ; éléments de contexte pérennes, tendances lourdes, incertitudes, ruptures possibles, nouvelles normes imaginables...) ;
• Les choix stratégiques disponibles pour répondre aux enjeux de l'avenir ;
• Les choix effectivement retenus ;
• La mise en oeuvre pratique de ces choix.
Ces questions très générales aident à structurer la réflexion et en particulier à distinguer la vision de l'avenir (les deux premières questions) de la stratégie élaborée en réponse (les trois dernières).
Les ambitions du PP30 indiquent que ce dernier a vocation à s'intéresser aux quatre premières questions (la dernière étant le volet pratique, du ressort des organisations), avec une importance particulière pour l'exercice d'anticipation porté par la question n°2 sur les avenirs possibles et pour lequel une méthodologie appliquée à la vision de l'avenir est également proposée. Le coeur de la réflexion du PP30, centré sur la notion de systèmes de forces, est ainsi structuré sur un plan commun à tous les systèmes de forces :
• le chapitre 1 instruit la question n°1 relative à la définition de chaque système de forces ;
• les chapitres 2 et 3 instruisent la question n°2 sur la vision de l'avenir des systèmes de forces, la séparation en deux chapitres étant liée à la nécessité, compte tenu de la vision à 30 ans ambitionnée par le PP30, d'appréhender deux formes d'avenir, l'avenir tendanciel et l'avenir incertain, qui exigent des approches intellectuelles différentes ;
• le chapitre 4 (stratégie d'investissements et orientation prospective) instruit les questions n°3 et 4 relatives à la stratégie à mettre en oeuvre.
Le processus PP30 prévoit une mise à jour annuelle mais le contexte électoral 2012 a conduit à réaliser une simple mise à jour légère cette année, qui n'est pas encore disponible.
Une réflexion DGA-EMA est également en cours sur la refonte du document à l'horizon 2013, après les travaux stratégiques liés au livre blanc et à la prochaine LPM. Cette réflexion s'accompagne d'une réflexion sur la périodicité.
La vision géostratégique du ministère de la défense étant éditée tous les 3 ans, il est envisagé que le PP30 s'aligne sur cette périodicité.
L'examen des dernières modifications apportées au PP30 a été réalisé collégialement par les OCO, OCA et ASF et la mise à jour a été libérée par le sous-chef plans de l'état-major des armées et le directeur de la stratégie de la DGA.
3. Les documents de prospective opérationnelle de l'EMA
La prospective opérationnelle, étude des conflits futurs, ne doit pas se confondre avec l'analyse capacitaire dont l'objet est de déterminer la nature et les quantités d'équipements à commander, même si les liens entre les deux disciplines sont évidemment étroits.
Le document cadre des situations opérationnelles à 15 ans de l'EMA fixe les hypothèses pour la prospective opérationnelle à court et moyen terme, dans la lignée des grandes orientations stratégiques fixées par le Livre blanc et le chapitre "dimension militaire" du PGG30 de la DAS. A vrai dire, ce document ne semble pas jouer de rôle très important, et n'a d'autre ambition que de constituer un point de départ pour des réflexions ultérieures plus approfondies, notamment dans les domaines conceptuel ou capacitaire.
Dans notre système institutionnel, il revient à l'état-major des armées de conduire la prospective opérationnelle. Celle-ci donne lieu à l'élaboration de deux documents : l' atlas des menaces et les hypothèses d'engagement . Ces documents sont produits par la division des études, de la synthèse et du management général. Sur la base de ces documents sont élaborées les « orientations stratégiques » qui définissent les ambitions de défense. Puis sont élaborés : les contrats capacitaires et les esquisses et modèles , documents qui correspondent à l'analyse des moyens. Enfin, sont élaborés les contrats opérationnels réels, qui peuvent différer de ceux du Livre blanc. Tous ces documents sont classifiés secret-défense.
4. Le POS de la MRIS (DGA)
Le document de politique et d'objectifs scientifiques (POS) est un document édité tous les deux ans par la Mission pour la recherche et l'innovation scientifique (MRIS) qui fait partie de la Direction de la stratégie de la DGA.
Sa dernière version, la cinquième, a du normalement être éditée en 2012. Il répartit les sujets de recherche par domaine scientifique (mathématiques, électromagnétisme, sciences du vivant, etc) selon une démarche du bas vers le haut qui identifie les thématiques à traiter par leur intérêt général d'un point de vue de recherche. Cette démarche est particulièrement utile dans les bas niveaux de maturité technologique, car elle permet d'établir des synergies entre la recherche civile et la recherche militaire.
Dans le domaine de la recherche et de la technologie de base, le POS est le document de référence pour la DGA, garant de la cohérence des actions engagées et de leur lisibilité aussi bien à l'intérieur du ministère de la défense que vers l'extérieur.
Il s'inscrit en cohérence avec le plan stratégique R & T de la DGA en développant et en explicitant les aspects scientifiques et technologiques de bas niveau de maturité technologique. Il constitue un outil de communication permettant, d'une part, de décrire les domaines scientifiques que le ministère de la Défense souhaite plus particulièrement soutenir, ainsi que leurs applications envisagées et, d'autre part, les moyens que la DGA met en oeuvre pour soutenir cette politique.
La dernière version du POS est la quatrième édition et a été éditée en 2010. Elle couvre la période 2011-2012. Une nouvelle version est prévue en 2013, sous une forme qui reste encore à définir.
5. Le Plan Stratégique de R & T de la DGA (PS R&T)
Le PS R&T s'inscrit dans les orientations du Livre blanc et se nourrit des travaux préparatoires de la loi de programmation militaire. Il fournit en outre les grands équilibres de la R&T en entrée du processus de planification des études amont du ministère. Ce choix s'opère chaque année en deux volets complémentaires de l'emploi des ressources amont :
- le volet capacitaire permettant à partir des plans d'équipements de déterminer les démonstrations, les levées de risques et les développements technologiques à effectuer avant le lancement des programmes ;
- le volet technologique permettant d'identifier les pistes technologiques prometteuses devant être accompagnées, sans qu'une échéance d'application ne soit précisée.
6. Le document de politique spatiale du GOSPS
Le groupe de travail sur les orientations stratégiques de politique spatiale de défense (GOSPS) a été créé en 2003 sur initiative ministérielle. Ce groupe a rendu un rapport fin 2004 dont a été extraite une version publique. Outre la confirmation du caractère stratégique de l'utilisation de l'espace dans les opérations militaires futures, le rapport du GOSPS précise les enjeux capacitaires à l'horizon 2020 et propose des axes d'efforts prioritaires qui ont été globalement confirmés a posteriori par le LBDSN.
On rappelle que le PP30 inclut la question de l'espace dans ses thèmes transverses. L'articulation entre le chapitre transverse "Espace" du PP30 et le rapport du GOSPS peut être comparée à celle entre le PP30 complet et le Livre blanc : le PP30 traite la question sous un angle prospectif tandis que le rapport du GOSPS a vocation à fournir des directives plus concrètes et applicables à court terme en matière de capacités à acquérir.
7. Le Capability Development Plan (CDP) et la Long term vision de l'Agence Européenne de Défense (AED)
a) La Long term vision date de 2006 et a été élaborée sous l'égide de Nick Witney, premier directeur exécutif de l'AED.
Elaborée conjointement par l'AED et l'Institut d'Etudes et de sécurité, elle a été endossée (et non adoptée formellement) par les Etats membres. Ce document de nature stratégique vise à identifier les principales menaces et priorités d'action de l'Union européenne - sans pour autant définir en tant que tel des intérêts européens. Il ne décline pas les priorités d'action en instruments et moyens dont a besoin l'Union européenne pour répondre aux menaces identifiées et, par conséquent, a donc une vision moins programmatique qu'un Livre Blanc.
Ce document a été révisé sous présidence française en 2008 - mais l'exercice n'a pas eu la visibilité escomptée.
b) Le plan de développement des capacités (CDP) n'est pas une stratégie, c'est un instrument de planification allant de la période actuelle jusqu'en 2025. Il est classé « confidentiel union européenne ». Combinant priorités capacitaires de court terme et de long terme, lacunes opérationnelles et programmes d'armement en cours, il vise à élaborer des priorités capacitaires au niveau européen et à orienter les planifications nationales.
Une première série d'actions prioritaires a été élaborée en 2008, une seconde en 2011.
Une partie des éléments d'étude du PP30 a été reprise par la France pour contribuer à l'élaboration du CDP. Cela a tout particulièrement concerné le Strand B du CDP dont l'objet était d'étudier à l'horizon 2025 les facteurs géostratégiques, les tendances concernant les missions de la PESD11 et les tâches militaires génériques, l'évolution des sciences et technologies et les menaces émergentes.
Les objectifs initiaux du CDP pour les capacités militaires européennes, et du PP30 pour les capacités militaires françaises, sont relativement semblables : il s'agissait d'anticiper les besoins capacitaires résultant des formes probables de conflits futurs, et d'en déduire dans leurs grandes lignes des prévisions d'acquisition d'équipements. Les différences entre le PP30 et le CDP portent sur :
- le périmètre applicatif : le PP30 a pour ambition d'orienter les études de défense et d'influer sur la programmation des équipements militaires français, le CDP a quant à lui davantage vocation à exprimer des problématiques capacitaires à l'échelle européenne (criticité, lacunes, priorités, vision d'ensemble notamment) pour ensuite guider les États membres dans l'établissement de leurs planifications nationales ou bien dans la recherche de pistes de coopération et, le cas échéant, pour étudier leur participation à des programmes militaires européens, voire à des initiatives de mutualisation européenne de capacités ;
- la grille de lecture : le PP30 est organisé par systèmes de forces et par thèmes transverses, alors que le CDP est construit à partir des tâches militaires génériques de la PESD et consiste en une analyse à court, moyen et long termes de l'importance et de la criticité de ces tâches ;
- les échéances : le PP30 a l'ambition d'explorer des horizons temporels éloignés auxquels se pose la question des futurs non tendanciels, le CDP se limite quant à lui à l'horizon de la Long Term Vision (LTV) de l'AED (2025) qui a présidé au lancement de ces réflexions capacitaires. Un volet important du CDP porte en outre sur la hiérarchisation des lacunes capacitaires par rapport à l'objectif majeur de 2010 (HLG12 2010) et sur le retour d'expérience des opérations extérieures. Le CDP est donc un exercice davantage porté sur le futur court-moyen terme que le PP30, sans qu'il n'exclue toutefois l'identification de problématiques à plus long terme et requérant l'engagement de solutions à moyen terme.
Par ailleurs, l'exploitation du CDP diffère de celle du PP30. En effet, il s'agit principalement d'identifier des domaines capacitaires prioritaires et faisant l'objet d'un consensus suffisant parmi les États membres pour donner lieu ensuite à une démarche d'amélioration de capacités à l'échelle européenne. Ainsi, une première tranche de 12 priorités capacitaires a été sélectionnée en 2008 par l'AED et les États membres en liaison avec le comité militaire de l'UE et son État-major. Il est prévu de poursuivre l'exploitation du CDP pour déterminer de nouvelles priorités par la suite.
c) Les réflexions en cours
Le processus reste toutefois fragile : il est peu utilisé par les Etats membres, faute de visibilité et de crédibilité, et il reste trop soumis à la contrainte politique - aboutissant parfois à la non-identification des vraies priorités capacitaires, telles que le ravitaillement en vol.
D'après les informations fournies par Mme Claude-France Arnould, directrice de l'AED, l'agence mène une réflexion interne sur ces questions.
A la suite de la demande de plusieurs Etats membres, l'AED réfléchit à l'élaboration d'une stratégie de long terme sur la politique de partage et de mutualisation en Europe ( Pooling and Sharing ) de manière à ce que cette politique de coopération soit appréhendée systématiquement et non plus de façon optionnelle par les Etats membres.
Quant au CDP, des travaux sont en cours et pourraient, peut être, bénéficier du contexte de révision du Livre Blanc français.
Comme on peut le constater, l'analyse stratégique et la politique de défense en France sont marquées par une pluralité d'acteurs et une pluralité de documents. La difficulté de compréhension du système vient du fait que beaucoup de ces documents sont protégés par le secret-défense, et que le Parlement n'est pas informé de l'existence même de l'ensemble des documents.
Le schéma ci-résume notre compréhension de l'imbrication des processus. On peut voir que seul le Livre blanc couvre la totalité des segments d'analyse stratégique et de politique de défense.
C'est le cas en particulier pour :
- la définition des ambitions de défense
- la stratégie d'alliance
- la stratégie d'acquisition et la stratégie industrielle de défense
* 22 Direction des systèmes de forces et des stratégies technologiques, industrielle et de coopération (D4S) - Service des architectes de systèmes de forces (SASF)
* 23 État-major des armées - Sous-chefferie plans - Officiers de cohérence opérationnelle
* 24 Depuis le Livre blanc de 1994, l'outil de défense français est analysé termes de « systèmes de forces ». Initialement au nombre de huit, ils sont depuis 2005 au nombre de cinq : la dissuasion ; le commandement et la maîtrise de l'information ; la projection, mobilité et soutien ; l'engagement et le combat ; la protection et la sauvegarde. Ces systèmes de force sont la déclinaison opérationnelle des fonctions stratégiques telles que définies dans le Livre blanc, à savoir : « connaître et anticiper » - « prévenir » « dissuader » « protéger » « intervenir ». Elles ne se confondent pas avec les programmes budgétaires couvrant le ministère de la défense, à savoir : P144 « environnement et prospective de la politique de défense » - P178 « préparation et emploi des forces » - P212 « soutien de la politique de défense » et P146 « équipement des forces ». Le découpage actuel des systèmes de forces n'est pas à considérer comme définitif, car de nombreuses alternatives sont possibles en ayant chacune leur avantages et inconvénients respectifs au niveau des interfaces.