B. QUE FAIRE SI LA CROISSANCE EST INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS ?
Une programmation de finances publiques implique non seulement de retenir une hypothèse de croissance vraisemblable, mais aussi de prévoir la conduite à tenir si la croissance observée devait être plus faible.
1. L'engagement actuel du Gouvernement à respecter la trajectoire de solde de manière « intangible » n'a pas de sens
Un engagement de respecter la trajectoire de solde « quoi qu'il arrive », comme celui du Gouvernement actuel, n'aurait guère de sens. En effet, il est bien évident que si la croissance devait être de, par exemple, -2 % une année donnée, l'objectif de solde correspondant ne serait pas atteint.
Même si l'on considère que la trajectoire s'entend hors « accident de parcours » et qu'un supplément de déficit une année donnée dû à une moindre croissance doit être suivi d'un rattrapage de la trajectoire l'année suivante, une trajectoire « intangible », pour reprendre l'adjectif fréquemment employé par le Gouvernement, et reprise par le présent projet de programme de stabilité, risque de ne pouvoir être tenue dans tous les scénarios de croissance.
Si la croissance moyenne était de l'ordre de 1 % (au lieu de 2 %) entre 2013 et 2017, il pourrait falloir prendre 75 milliards d'euros de mesures supplémentaires sur la période , soit environ 15 milliards d'euros de mesures supplémentaires par an .
Cela correspondrait à un quasi-doublement de l'effort global (l'effort structurel annuel serait de l'ordre de 33 milliards d'euros au lieu de 18 milliards d'euros).
2. La nécessité de réaliser un effort supplémentaire par rapport à celui de la programmation sera par nature une question de dosage en fonction des circonstances et des exigences du droit européen
La prochaine législature devra donc soigneusement doser l'effort à fournir.
L'effort annuel prévu par la programmation proposée par la commission des finances (10 milliards d'euros sur les dépenses et 8 milliards d'euros sur les recettes, en moyenne) doit être considéré comme constituant un effort minimal et un cadre de référence .
La question de savoir si, en cas de croissance nettement inférieure à 2 % par an, cet effort doit être accru pour respecter malgré tout l'objectif de solde, dépendra notamment de la conjoncture. L'effort devra être plus ou moins accru, et il conviendra de déterminer son partage entre les recettes et les dépenses.
Il faut cependant garder à l'esprit que les objectifs annuels de solde public n'ont, on l'a vu, pas tous la même importance :
- le retour du déficit sous les 3 points de PIB en 2013 est une exigence juridique , fixée par le Conseil, en application du pacte de stabilité. La France ne peut unilatéralement décider de s'émanciper de cette contrainte, sous peine de s'exposer à des sanctions mais surtout de remettre en cause sa crédibilité, et donc ses conditions de financement comme sa capacité à peser sur les choix que fera l'Europe pour sortir de la crise ;
- les années ultérieures, la contrainte sera moins forte, le pacte de stabilité imposant seulement d'améliorer le solde structurel de plus de 0,5 point de PIB par an jusqu'à ce que soit atteint l'objectif structurel à moyen terme (l'équilibre structurel dans le cas de la France), et, à partir de 2017, de réduire l'excédent du ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 points de PIB d'un vingtième par an (ce qui, sauf catastrophe économique, devrait pouvoir être atteint avec un déficit de l'ordre d'un point de PIB).
Il ne saurait cependant s'agir de rechercher des échappatoires. L'objectif est de parvenir à l'équilibre en 2017, parce que la France a besoin de réduire son ratio dette/PIB pour se mettre à l'abri du risque d'une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt.