B. LE CUMUL DES MANDATS ET DES FONCTIONS DEMEURE CEPENDANT UNE PRATIQUE COURANTE EN FRANCE
Le cumul des mandats, qu'il soit vertical ou horizontal, constitue une des caractéristiques du système politique français. L'analyse des données chiffrées consacrées 9 ( * ) au cumul des mandats souligne l'ampleur de ce phénomène en France et montre qu'il concerne aussi bien les parlementaires que les élus locaux.
1. Le cumul entre les mandats de parlementaires et les mandats locaux
Malgré la législation en vigueur, le cumul des mandats, même limité, demeure la règle pour une grande majorité de parlementaires. En effet, seuls 96 députés sur 577 et 76 sénateurs sur 348 n'exercent pas d'autre mandat. Ainsi, 83 % des députés et 78 % des sénateurs exercent, au minimum, un autre mandat électif (conseiller municipal, général ou régional).
Mandats cumulés par les parlementaires français au 1 er janvier 2012 10 ( * )
|
Députés |
Sénateurs |
|||
|
577 |
% |
348 |
% |
|
|
Mandat régional |
63 |
11 |
27 |
8 |
|
- Président |
5 |
1 |
4 |
1 |
|
Mandat départemental |
113 |
63 |
109 |
31 |
|
- Président |
17 |
3 |
35 |
10 |
|
Mandat communal |
364 |
63 |
197 |
57 |
|
- Maire |
250 |
43 |
130 |
37 |
|
Aucun mandat local |
96 |
17 |
76 |
22 |
Outre l'étendue du phénomène du cumul des mandats, ces statistiques montrent que la majorité des parlementaires cumulent leur mandat national avec celui de conseiller municipa l : 63 % des députés et 57 % des sénateurs. Les maires sont également très bien représentés au Parlement ; 43 % des députés et 37 % des sénateurs.
Par ailleurs, un peu moins d'un tiers des parlementaires exercent un mandat de conseiller général . Il convient de souligner que les présidents de conseil général sont plus nombreux au Sénat qu'à l'Assemblée nationale ; 10 % de sénateurs exercent cette fonction exécutive contre 3 % de députés.
Enfin, les régions sont mieux représentées à l'Assemblée nationale, dans la mesure où 11 % des députés sont aussi conseillers régionaux alors que 8 % seulement des sénateurs exercent ce mandat. En revanche, le nombre de présidents de conseil régional est quasiment identique à l'Assemblée nationale (5) et au sénat (4).
2. Le cumul au niveau des présidences d'intercommunalité
L'ensemble du territoire national est désormais concerné par l'intercommunalité. En effet, au 1 er janvier 2010 11 ( * ) , la France compte 14 795 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont 2 611 à fiscalité propre , soit 34 774 communes (94,8 % des communes) regroupant 57,9 millions d'habitants (89,1 % de la population française).
Au sein de ces groupements à fiscalité propre, ont été recensées 12 ( * ) :
- 1 métropole
- 16 communautés urbaines ;
- 181 communautés d'agglomération ;
- 2 409 communautés de communes.
L'intercommunalité est un phénomène d'autant plus important que la loi de réforme des collectivités territoriales 13 ( * ) vise justement à la renforcer sur l'ensemble du territoire d'ici à 2014.
En effet, dans chaque département, le préfet a élaboré et arrêté un schéma départemental de coopération intercommunale au 31 décembre 2011. Une prolongation du délai jusqu'à la fin du second semestre 2012 a été annoncée par le Premier ministre en octobre 2011 pour laisser davantage de temps à la concertation. Ce schéma permettra la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales ainsi que les modalités de rationalisation de la carte des communautés . A défaut d'accord des communes et jusqu'au 31 mai 2013, le préfet disposera de pouvoirs particuliers : par décision motivée et après avis de la commission départementale de coopération intercommunale, il pourra créer, modifier le périmètre ou fusionner des communautés.
Les fonctions de présidents d'EPCI ne sont pas comprises dans le champ des interdictions relatives au cumul prévues par les lois précitées du 5 avril 2000. Or, selon une enquête réalisée en 2008 par l'Assemblée des communautés de France, 86 % des présidents d'EPCI exercent au moins un autre mandat électif (hors mandat de conseiller municipal).
Les tableaux suivants présentent ainsi l'importance du cumul des mandats au niveau des présidences d'intercommunalité.
Cumul de mandats au niveau des présidences
d'intercommunalités
(au 1
er
mai 2010)
|
Mandat Intercommunalité |
Maire |
Conseiller général |
Conseiller régional |
Député |
Sénateur |
|||||
|
Nbre |
% |
Nbre |
% |
Nbre |
% |
Nbre |
% |
Nbre |
% |
|
|
Communautés urbaines
(1)
|
15 12 |
94 75 |
1 |
6 |
2 |
12,5 |
4 |
25 |
2 |
12,5 |
|
Communautés d'agglo. 100 000 habitants |
60 |
76 |
22 |
28 |
10 |
13 |
22 |
28 |
5 |
6 |
|
Communautés d'agglo. 50 000 habitants (2) 100 000 habitants |
82 |
80 |
22 |
22 |
10 |
10 |
23 |
23 |
8 |
8 |
|
Communautés de communes
|
26 |
81 |
3 |
9 |
4 |
12,5 |
3 |
9 |
1 |
3 |
Les présidents d'EPCI et le cumul (au 1 er mai 2010)
Sources : élus communautaires et gouvernance. Etat des lieux, enjeux et perspectives. Synthèse parue dans le mensuel de l'AdCF, Intercommunalités, n°136, été 2009.
La très grande majorité (82 %) des présidents d'EPCI cumulent cette fonction exécutive avec celle de maire , et, le plus souvent, de maire de la principale ville de l'intercommunalité.
En revanche, le nombre de présidents d'EPCI cumulant leur fonction avec un mandat de conseiller général est moins important (22 %).
Ce chiffre est encore plus faible pour les conseillers régionaux, 3 % seulement des présidents d'EPCI exerçant ce mandat. Par ailleurs, les présidents des EPCI cumulent plus rarement leurs fonctions avec un mandat national. En effet, 6 % d'entre eux sont aussi parlementaires. Plus précisément, 17,5 % des députés et 15,1 % des sénateurs cumulent leur mandat avec la fonction de président d'EPCI.
Enfin, dans la mesure où ces statistiques concernent l'ensemble des EPCI, il est nécessaire d'analyser plus finement le phénomène, par niveau de catégorie d'EPCI. En effet, le phénomène du cumul concerne généralement les agglomérations les plus importantes plutôt que les petites communes et intercommunalités.
a) Les présidents des communautés urbaines et le cumul
La présidence d'une communauté urbaine est l'une des fonctions exécutives parmi les plus chronophages et lourdes en termes de responsabilité. En effet, selon les dispositions de l'article L. 5215-20 du CGCT, ces EPCI 16 ( * ) exercent de plein droit, au lieu et place des communes membres, des compétences en matière de :
- développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire ;
- aménagement de l'espace communautaire ;
- équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire ;
- politique de la ville ;
- gestion des services d'intérêt collectif ;
- protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie.
Malgré l'étendue des compétences des communautés urbaines, et donc de la charge de travail qui incombe à leurs présidents, ces derniers sont très souvent en situation de cumul .
Les présidents des 16 communautés
urbaines et le cumul (au 1
er
janvier 2012)
A noter que 10 présidents de communautés urbaines cumulent leurs fonctions avec au moins deux autres mandats.
De manière encore plus prononcée que les chiffres concernant l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, ces statistiques montrent que la très grande majorité des présidents de communauté urbaine , 94 % d'entre eux, cumulent leur fonction avec celle de maire . Ces derniers sont d'ailleurs dans les trois quarts des cas, maires de la « ville centre 19 ( * ) » de l'intercommunalité.
En revanche, moins d'un président de communauté urbaine sur cinq exerce un mandat de conseiller général ou régional.
Enfin, les présidents de communauté urbaine titulaires d'un mandat national sont beaucoup plus nombreux que les présidents d'EPCI dans leur ensemble. En effet, quasiment la moitié d'entre eux sont aussi député ou sénateur. Cette situation est fortement liée au fait que les communautés urbaines constituent des lieux de pouvoir de plus en plus attractifs pour les élus locaux, en termes de compétences et de missions.
b) Les présidents des communautés d'agglomération et le cumul
Ciblées sur les aires urbaines, les communautés d'agglomération 20 ( * ) sont destinées aux ensembles urbains d'une certaine importance et ont pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire.
Ainsi, l'étendue des compétences des communautés d'agglomération reflètent cette intégration. En effet, selon les dispositions de l'article L. 5216 5 du CGCT, cette structure exerce quatre groupes de compétences obligatoires :
- développement économique ;
- aménagement de l'espace ;
- équilibre social de l'habitat ;
- politique de la ville.
En outre, les communautés d'agglomération peuvent, à titre optionnel, en exercer trois sur un choix de six :
- voirie et parcs de stationnement ;
- assainissement ;
- eau ;
- protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ;
- équipements culturels et sportifs ;
- action sociale d'intérêt communautaire.
En raison de l'étendue des compétences des communautés d'agglomération, la présidence de ces EPCI constitue, à l'instar de celle des communautés urbaines, une charge importante de travail. Pourtant, les présidents des communautés d'agglomération sont souvent en situation de cumul.
(1) Les communautés d'agglomération de plus de 100 000 habitants21 ( * )
Les présidents des 79 communautés
d'agglomération comptant
plus de 100 000 habitants et le
cumul des mandats (au 1
er
mai 2010)
A noter que 48 présidents de communautés d'agglomération cumulent leur fonction avec au moins deux autres mandats.
S'agissant des communautés d'agglomération dont le périmètre concerne une population supérieure à 100 000 habitants, 94 % des présidents cumulent leur fonction avec, au minimum, un autre mandat. Seuls 6 d'entre eux n'exercent aucun autre mandat, à l'exception naturellement de celui de conseiller municipal.
Il est également intéressant d'observer que les présidents des 43 communautés d'agglomération les plus peuplées sont tous en situation de cumul . Ceux qui ne cumulent pas président donc, majoritairement, des communautés d'agglomération moins importantes sur le plan démographique.
Ainsi, 76 % sont maires de l'une des communes membres de l'EPCI, généralement la commune « centre 24 ( * ) » de l'agglomération. Cette proportion est relativement moins forte que dans les communautés urbaines.
Par ailleurs, 41 % des présidents des communautés d'agglomération comptant plus de 100 000 habitants exercent un mandat de conseiller régional ou général.
Enfin, un tiers des présidents des communautés d'agglomération sont aussi parlementaires , 28 % étant députés. Le cumul entre un mandat national et une fonction exécutive locale est moins répandu que dans les communautés urbaines, mais il demeure important.
(2) Les communautés d'agglomération de moins de 100 000 habitants
Les présidents des 102 communautés
d'agglomération comptant
moins de 100 000 habitants et le
cumul des mandats (au 1
er
mai 2010)
A noter que 54 présidents de communautés d'agglomération cumulent leur fonction avec au moins deux autres mandats.
Au sein des 102 communautés d'agglomération dont le périmètre concerne une population inférieure à 100 000 habitants, le cumul entre la fonction de président et un autre mandat local (hors conseiller municipal) est également très étendu. En effet , 87 % des présidents exercent au moins un autre mandat , hormis celui de conseiller municipal.
Ainsi, 80 % des présidents sont maires de l'une des communes membres de l'EPCI, majoritairement la commune « centre » de l'agglomération. Cette proportion est similaire à celle des autres catégories d'EPCI. En outre, 32 % des présidents de ces communautés d'agglomération sont conseillers régionaux ou conseillers généraux.
Enfin, s'agissant du cumul avec un mandat national la proportion reste sensiblement identique à celle observée dans les autres catégories d'EPCI : quasiment un tiers des présidents exercent également un mandat national .
c) Les présidents des communautés de communes et le cumul
Les communautés de communes 27 ( * ) , dont la vocation est d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace, constituent le dernier échelon de l'intercommunalité dite de projet.
Créés sans condition de population, ces EPCI disposent d'un certain nombre de compétences non négligeables. Ainsi, selon l'article L. 5214-16 du CGCT , les communautés de communes exercent obligatoirement les compétences d'aménagement de l'espace et de développement économique. Ces établissements publics, peuvent, à titre optionnel, en exercer une parmi les cinq suivantes :
- protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant, dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;
- politique du logement et du cadre de vie ;
- création, aménagement et entretien de la voirie ;
- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;
- action sociale d'intérêt communautaire.
Afin de se concentrer sur le phénomène de cumul dans les aires urbaines les plus importantes , seules les 32 communautés de communes comptant sur leur territoire plus de 50 000 habitants, seront étudiées. Dans ce cadre, l'analyse des données chiffrées montre que les présidents des communautés de communes cumulent quasiment autant que ceux des communautés d'agglomération et communautés urbaines.
Les présidents des 32 communautés de
communes
comptant plus de 50 000 habitants et le cumul (au
1
er
mai 2010)
A noter que 9 présidents de communautés de communes cumulent leurs fonctions avec au moins deux autres mandats.
A l'instar des grandes intercommunalités, 87,5 % des présidents de ces EPCI exercent, a minima , un autre mandat. Ainsi, outre leur fonction de président, 81 % sont maires.
En revanche, s'agissant du cumul entre la présidence d'une communauté de communes de plus de 50 000 habitants et les mandats de conseiller régional ou général, la proportion est plus faible que dans les grandes agglomérations. En effet, 21,5 % sont conseillers généraux ou régionaux. Le constat est identique s'agissant du cumul avec un mandat de parlementaire, puisque 12 % seulement des présidents des plus grandes communautés de communes sont dans cette situation.
d) Vers un nouvel échelon de l'intercommunalité : les métropoles
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 crée une nouvelle forme d'intercommunalité pour les aires urbaines de plus de 500 000 habitants, la métropole, qui disposera d'un nombre conséquent de compétences. Enumérées à l'article L. 5217-4 du CGCT, elles exercent de plein droit les compétences exercées par les communautés urbaines auxquelles s'ajoutent de droit certaines compétences du département en matière de transport et de gestion des routes ainsi que, par convention, si elles le désirent, les compétences en matière d'aide sociale, de construction et d'entretien des collèges, de tourisme ou de développement économique, mais également en lieu et place de la région les compétences relatives à la promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques. Enfin, l'Etat peut transférer aux métropoles qui en font la demande la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures.
La première métropole, Nice Côte d'Azur, a été créée par décret 30 ( * ) après un vote favorable des collectivités territoriales et EPCI intéressés.
Vos rapporteurs relèvent qu'à l'heure actuelle aucune disposition législative ne s'est intéressée à la question du cumul d'un mandat de la métropole avec un autre mandat, qu'il soit local ou national, malgré les charges importantes de travail qui en résulteront.
3. Les avantages et les limites du cumul
Il est difficile d'avancer un argument en faveur du cumul qui ne puisse être également utilisé comme contre-argument, et inversement.
Au titre des arguments en faveur du cumul, on entend ainsi souvent que le cumul des mandats nationaux et locaux permet seul la bonne connaissance du terrain .
Au titre des arguments en faveur de la limitation du cumul des mandats, il est dit que celui-ci contribue à l'absentéisme parlementaire . Certes, certains parlementaires cumulant plusieurs mandats sont peu présents dans les assemblées parlementaires. Les comptages réalisés par différents journaux et sites Internet ne mettent pas en évidence une corrélation avérée entre présence en hémicycle et en commission des parlementaires et absence de mandat local. De même, les parlementaires, titulaires de responsabilités locales importantes, se distinguent par l'ampleur de leur travaux parlementaires : le cas de l'ancien président de la commission des finances, M. Jean Arthuis, a ainsi été cité comme un contre exemple des effets néfastes du cumul lors du colloque sur le cumul des mandats organisé par le GEVIPAR en 2010.
Par ailleurs, il semble que la pratique du cumul des mandats puisse créer des conflits d'intérêts . En effet, un élu dans une situation de cumul peut être appelé à arbitrer entre des intérêts contradictoires qu'il a reçu pour mission de représenter et défendre. S'il est évident que la conciliation du mandat parlementaire et des fonctions locales n'est pas toujours aisée, le risque inhérent à la pratique du cumul serait l'institutionnalisation 31 ( * ) du conflit d'intérêt. Toutefois, le contrôle démocratique exercé par les électeurs pourrait être une réponse efficace à ce risque.
Enfin, le cumul pourrait constituer un obstacle au renouvellement de la classe politique , limitant de facto le développement de la diversité et de la parité au sein des assemblées.
* 9 Il convient de noter que les statistiques officielles sur le cumul des mandats sont encore très rares et que le rapport s'appuie essentiellement sur des chiffres agrégés par le service des collectivités territoriales du Sénat ou de l'Assemblée des communautés de France.
* 10 Source : sites Internet de l'Assemblée nationale et du Sénat.
* 11 Sources : DGCL ; Insee, recensement de la population, population totale en vigueur en 2010 (millésimée 2007).
* 12 Les listes de ces EPCI sont disponibles en annexe.
* 13 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 14 Soit 17,5 % des députés.
* 15 Soit 15,1 % des sénateurs.
* 16 Créés par la loi du 31 décembre 1966, les communautés urbaines regroupent plusieurs communes formant un ensemble de plus de 500 000 habitants sur un espace d'un seul tenant et sans enclave.
* 17 Soit 0,87 % des députés.
* 18 Soit 0,30 % des sénateurs.
* 19 Il s'agit de la ville la plus peuplée autour de laquelle se forme la communauté d'agglomération.
* 20 La communauté d'agglomération a été créée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Ces EPCI doivent former, à la date de leur création, un ensemble de plus de 50 000 habitants, autour d'une ou plusieurs communes centres de 15 000 habitants. Toutefois, le seuil démographique de 15 000 habitants ne s'applique pas lorsque la communauté d'agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département.
* 21 Afin de réaliser une analyse fine du phénomène de cumul au niveau des présidences de communautés d'agglomération, les chiffres concernant les communautés d'agglomération de plus de 100 000 habitants sont distincts de ceux qui concernent les communautés d'agglomération de moins de 100 000 habitants.
* 22 Soit 4 % des députés.
* 23 Soit 1,5 % des sénateurs.
* 24 Il s'agit de la ville la plus peuplée autour de laquelle se forme la communauté d'agglomération.
* 25 Soit 4 % des députés.
* 26 Soit 2 % des sénateurs.
* 27 Les communautés de communes ont été créées par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
* 28 Soit 0,5 % des députés.
* 29 Soit 0,3 % des sénateurs.
* 30 Décret du 17 octobre 2011 portant création de la métropole dénommée « Métropole Nice Côte d'Azur », JORF n° 0242 du 18 octobre 2011, page 17 548.
* 31 Yves Mény, « Cumul des mandats : encore un moment, monsieur le bourreau ? » Pouvoir local n° 36V/1998.