N° 319
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 janvier 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur les collectivités territoriales et les transports ,
Par M. Yves KRATTINGER,
Sénateur.
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La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de Mme Jacqueline Gourault, présidente ; M. Claude Belot, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Christian Favier, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Hervé Maurey, Jean-Claude Peyronnet, Rémy Pointereau et Mme Patricia Schillinger, v ice-présidents ; MM. Philippe Dallier et Claude Haut, secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Yannick Botrel, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. François-Noël Buffet, Raymond Couderc, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Éric Doligé, Jean-Luc Fichet, François Grosdidier, Charles Guené, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Georges Labazée, Joël Labbé, Gérard Le Cam, Jean Louis Masson, Rachel Mazuir, Jacques Mézard, Mme Renée Nicoux, MM. André Reichardt, Bruno Retailleau et Alain Richard |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Ces dernières années, nos collègues des commissions permanentes ont exploré de façon très pertinente, à l'occasion de rapports d'information 1 ( * ) , les problématiques relatives aux infrastructures de transport dans notre pays.
Votre délégation, loin d'avoir voulu ajouter sa propre contribution à ces excellents rapports, a toutefois jugé utile d'apporter un complément en examinant, au-delà de la question des réseaux, qui reste cruciale sans aucun doute, la question de l'organisation des transports publics locaux.
Sur ce point, les problématiques sont nombreuses, parmi lesquelles : la répartition des compétences entre les différents acteurs et leur coordination ; la question du financement des transports publics locaux dans les années à venir ; ou encore l'impact des nouvelles technologies dans l'organisation des transports publics locaux.
La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat se devait d'explorer ces sujets, qui suscitent de nombreuses interrogations de la part des élus locaux en charge de la gestion des autorités organisatrices de transport (AOT).
Parallèlement, ce sont nos concitoyens eux-mêmes qui s'emparent aujourd'hui de ces questions. Ils en appellent à une évolution de l'offre de transport et, par voie de conséquence, de l'organisation des transports publics au niveau local.
Ces enjeux s'inscrivent de surcroît dans le souci de la nécessaire prise en compte du développement durable. Par ailleurs, la complémentarité des modes de transport qui joue (faut-il le rappeler) un rôle en faveur de la mobilité durable est également une tendance lourde réclamée par nos concitoyens dans leurs déplacements quotidiens.
Le développement de l'intermodalité se traduit notamment par le succès des parkings relais, des vélos en libre-service ou encore du covoiturage.
Les comportements en matière de transport sont donc actuellement en pleine évolution.
Ce basculement, ce sont les citoyens eux-mêmes qui le réclament. Ils veulent davantage de mobilité, une offre plus diversifiée, une plus grande accessibilité, des transports plus fiables, plus respectueux de l'environnement, et leur donnant de l'information en temps réel. En clair, les usagers veulent être des acteurs de leur propre mobilité.
Dès lors, si la demande de transports publics évolue, l'offre de transports collectifs doit pouvoir y répondre. Et dans ce contexte les collectivités territoriales sont au premier plan.
Pour bâtir les transports publics locaux de demain, celles-ci devront : encourager la sophistication des systèmes d'information qui va de pair avec l'optimisation du réseau ; favoriser l'innovation qui va de pair avec la simplification pour les usagers ; s'appuyer sur des modèles institutionnels au service de l'intermodalité ; et trouver des sources de financement.
Telles sont les principales questions auxquelles votre délégation a souhaité apporter des pistes de solution.
I. UN BILAN POSITIF DE LA GESTION DES TRANSPORTS PUBLICS LOCAUX
A. UNE COMPÉTENCE STRICTEMENT RÉPARTIE ENTRE DES ACTEURS LOCAUX MULTIPLES
La localisation et le rayonnement géographique des services réguliers des transports publics locaux déterminent la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux : régions, départements, communes et leurs groupements, conformément aux dispositions de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) 2 ( * ) de 1982, considérée comme l'acte fondateur de l'organisation des transports publics locaux en France.
L'État a toutefois conservé une compétence résiduelle en la matière : la gestion des services de transports routiers non urbains et des services nationaux ferroviaires non transférés aux régions. Toutefois, en application de l'article 6 du cahier des charges de la SNCF approuvé par un décret de 1983 3 ( * ) , l'État doit être regardé, en l'état actuel du droit, comme ayant transféré à la SNCF l'organisation et la mise en oeuvre de ces services ferroviaires.
Les collectivités territoriales compétentes pour l'organisation et la gestion des transports publics sont qualifiées d'autorités organisatrices des transports (AOT). En dehors des périmètres de transports urbains (PTU), au sein desquels sont compétentes les autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) que sont les communes et leurs groupements, les départements et les régions organisent les transports publics interurbains.
Ce cadre légal a permis un développement significatif des transports collectifs locaux depuis trente ans, comme en témoigne l'exemple du développement des trains express régionaux par les régions et l'investissement des AOT au sein des démarches de planification des transports, à travers les plans de déplacements urbains (PDU).
1. Le cadre défini par la LOTI...
La LOTI distingue les transports publics urbains, assurés par les communes et leurs groupements, des transports publics interurbains, gérés par les départements et les régions.
a) Les transports publics urbains
Les services de transports urbains 4 ( * ) relèvent, selon le cas, des communes , des groupements de communes ou des syndicats mixtes pouvant comprendre des départements.
Les communes et les groupements de communes sont les autorités organisatrices de transports compétentes pour : d'une part, l'organisation des transports publics de personnes dans le cadre d'un PTU ; d'autre part, la définition de la consistance de l'offre de transport, de la tarification et du mode d'exploitation du service, ainsi que des principales orientations de la politique de déplacements urbains.
Les transports scolaires , bien que de la compétence du département, relèvent également, en principe, de la responsabilité de l'autorité organisatrice urbaine, lorsqu'ils sont au sein d'un PTU , sauf délégation au département 5 ( * ) .
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Le périmètre des transports urbains (PTU) Aux termes de l'article 27 de la LOTI, « le périmètre des transports urbains comprend le territoire d'une commune ou le ressort territorial d'un établissement public ayant reçu la mission d'organiser les transports publics de personnes ». Il est créé par délibération du conseil municipal de la commune ou de l'établissement public et est approuvé par arrêté du préfet après avis du conseil général. L'arrêté préfectoral de création des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, dont une des compétences obligatoires est la gestion des transports publics urbains, vaut établissement d'un PTU, conformément aux dispositions de l'article 72 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Au sein d'un PTU, l'AOTU élabore un plan de déplacements urbains (PDU) 6 ( * ) , après avis des conseils municipaux, généraux et régionaux concernés, avant d'être soumis à enquête publique. Ce document de planification définit les principes généraux de l'organisation des transports, de la circulation et du stationnement afin de promouvoir un usage plus rationnel des transports individuels et collectifs ( cf. infra ). L'article 12 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a modifié l'article L. 5217-4.-I. du code général des collectivités territoriales relatifs aux compétences des métropoles en prévoyant que celles-ci « exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes (...) en matière d'aménagement de l'espace métropolitain : l'organisation des transports urbains au sens du chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du même code ; la création, l'aménagement et l'entretien de voirie ; la signalisation ; les parcs de stationnement, les plan de déplacements urbains ; » |
* 1 Les derniers en date : « Les ports français : de la réforme à la relance », rapport d'information n° 728 (2010-2011) du 6 juillet 2011 de M. Charles Revet, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ; « Le schéma national des infrastructures de transport : des territoires à l'Europe », rapport d'information n° 592 (2010-2011) du 8 juin 2011 de M. Louis Nègre, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.
* 2 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
* 3 Décret n° 83-817 du 13 septembre 1983 modifié portant approbation du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).
* 4 Article 27 de la LOTI.
* 5 Prévue aux articles L. 213-11 et L. 213-12 du code de l'éducation.
* 6 Prévu à l'article 28 de la LOTI.