II. LA PROTECTION MATÉRIELLE DU MANDAT
La question de la protection matérielle des élus a été posée de manière très précoce . Dès 1789, le décret du duc de Liancourt prévoit d'établir un traitement égal pour tous les députés, ainsi que d'indemniser les frais de voyage. Ce document fonde le principe d'une protection matérielle des parlementaires, il sera complété, sous la monarchie de Juillet, par un système d'indemnisation des élus locaux. Toutefois, le système d'indemnisation des élus locaux demeure moins abouti que celui des parlementaires et reste marqué par une tradition de gratuité du mandat local.
Ainsi, malgré ces précédents historiques, aucun statut de l'élu local ne verra le jour. Il faudra attendre 1970 pour qu'émergent les premiers éléments d'une protection matérielle qui aille au-delà de la seule indemnisation des élus et leur assure également une protection sociale. Mais, ce n'est véritablement qu'à partir du début des années 1990, près de dix ans après l'acte I de la décentralisation, que le législateur a déterminé les contours d'une protection matérielle cohérente, harmonisée et calquée sur le droit commun.
Pourquoi assurer une telle protection matérielle aux élus locaux ? La motivation est transparente et consubstantielle à la notion même de démocratie. Cette protection matérielle est un élément de reconnaissance du rôle des élus locaux et un instrument d'équité sociale ; elle permet de favoriser un accès égal au mandat ; elle est donc source de diversité dans la composition des assemblées locales. En délégation, plusieurs de nos collègues ont particulièrement insisté sur ce dernier point. Ils ont souligné combien l'objectif d'un accès égal au mandat implique une protection matérielle globale de l'élu tant au cours du mandat qu'au sortir de celui-ci.
Cette protection constitue également une juste compensation des charges liées au mandat. Car, comme le soulignait le rapport Mauroy 10 ( * ) en 2000, les citoyens s'engageant dans la vie politique locale doivent aussi pouvoir abandonner, partiellement, leur activité professionnelle, sans préjudice grave, tant dans leur carrière que dans la perspective de la retraite.
La protection matérielle dont bénéficient les élus locaux se compose de deux blocs : contre les risques maladie, accidents du travail et vieillesse, d'une part, et par l'existence d'un régime indemnitaire, d'autre part.
A. UNE PROTECTION SOCIALE CALQUÉE SUR LE DROIT COMMUN
Avec le régime indemnitaire, la protection sociale constitue l'élément principal de la protection matérielle dont doivent bénéficier les élus locaux . L'action du législateur a eu pour objet de s'assurer que l'exercice du mandat local s'accompagne d'une protection suffisamment cohérente pour ne pas se traduire par une dégradation de la situation des intéressés en matière d'assurance sociale. Concrètement, cette problématique concerne tous les risques couverts par les assurances sociales (maladie, maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse).
Bien qu'il soit difficile de porter un jugement définitif sur l'efficacité de cette protection matérielle, il est possible de considérer que la question de la protection financière est aujourd'hui mieux traitée que celle de la protection sociale. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine de l'assurance vieillesse, fondée sur des principes contributifs, pour laquelle les élus locaux ont du mal à acquérir de véritables droits.
1. Des solutions simples pour la couverture des risques autres que la vieillesse
Jusqu'en 1992, toute évolution de la protection sociale des élus locaux a été freinée par l'absence d'un véritable statut juridique des indemnités perçues par eux. Ces versements ne correspondant pas à des salaires, puisque le Code général des collectivités territoriales pose le principe de la gratuité des fonctions électives, il semblait difficile d'envisager de prélever des cotisations d'assurance sociale sur ces indemnités.
Le législateur a levé cet obstacle juridique, ouvrant ainsi la voie à l'adhésion des élus locaux à la sécurité sociale au titre de leur mandat.
a) L'adhésion des élus au régime général de l'assurance maladie
Depuis 1992, le législateur, soucieux d'assurer la couverture sociale des élus locaux, a organisé sous certaines conditions leur adhésion au régime général des assurances sociales dans les domaines de la maladie- maternité-invalidité- décès et de la vieillesse.
Soucieuse que cette adhésion corresponde à une nécessité au vu de l'exercice du mandat, la loi a distingué deux catégories d'élus locaux : ceux ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et ceux n'ayant pas interrompu leur activité professionnelle (les retraités étant intégrés à cette seconde catégorie).
Cette distinction a pour objet d'assurer la couverture sociale des élus qui ne bénéficient pas de cette protection au titre de leur activité professionnelle. Il s'agit donc bien de s'assurer que l'exercice d'un mandat local ne se traduise pas par une dégradation de la couverture sociale de son titulaire ; en aucun cas, cette situation n'offre des avantages supplémentaires aux élus locaux concernés.
Ainsi, les élus qui ont cessé leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat, et qui ne relèvent plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale, sont affiliés, par détermination de la loi, au régime général de la sécurité sociale pour les prestations en nature de l'assurance- maladie- maternité- invalidité- décès et vieillesse.
L'intervention du législateur a eu lieu en deux temps : tout d'abord, cette adhésion a concerné les prestations en nature (remboursement des soins et des médicaments), puis depuis 2002, les prestations en espèces (indemnités journalières en cas d'arrêt de travail).
Ces dispositions concernent les maires, leurs adjoints dans les communes de plus de vingt mille habitants, les présidents et vice-présidents ayant délégation de l'exécutif des conseils généraux et régionaux, les présidents et vice-présidents des EPCI ayant une délégation de l'exécutif.
L'assiette des cotisations est constituée par le montant des seules indemnités de fonction effectivement perçues par les élus.
Le taux de cotisation est celui fixé pour les assurés relevant du régime général. Ces cotisations sont personnelles et obligatoires, tant pour les collectivités que pour les élus.
Le recouvrement des cotisations est assuré par les URSSAF.
b) La collectivité territoriale assureur de l'élu local
Dans un certain nombre de cas, le législateur n'a pas recouru à l'adhésion aux assurances sociales et a chargé les collectivités territoriales d'assurer la protection des élus , notamment en cas d'accident survenu dans l'exercice de leur mandat.
Cette situation n'a rien de surprenant d'un point de vue juridique : d'autres employeurs peuvent jouer le rôle d'assureur de leurs employés (c'est notamment le cas de l'Etat pour ses fonctionnaires).
Cette réparation des accidents subis par les élus locaux a constitué le premier élément de leur protection sociale, avant que la loi du 3 février 1992 ne définisse un régime de protection sociale plus large.
Comme pour l'assurance maladie, l'étendue de cette protection est variable suivant les catégories d'élus.
Pour de simples conseillers municipaux, cette protection est limitée aux accidents survenant à l'occasion des séances du conseil municipal, aux réunions de commissions ou de certains organismes, ainsi que lors de l'exécution d'un mandat spécial.
Les élus exerçant des responsabilités dans leur collectivité, comme le maire et ses adjoints ainsi que les conseillers généraux et régionaux, bénéficient de garanties plus importantes dans l'exercice de leurs fonctions.
La loi ne précise pas l'ensemble des situations concernées par cette protection. Mais la jurisprudence a retenu une conception large de la notion d'exercice des fonctions, qui peut concerner la participation personnelle de l'élu à la lutte contre un incendie déclaré chez un administré, le fait de s'assurer qu'un chemin déclaré impraticable l'est réellement ou encore la vérification de l'état d'avancement du chantier d'un établissement scolaire.
En cas d'accident, les collectivités locales versent directement aux professionnels et établissements de santé le montant des prestations afférentes à l'accident dont les élus ont été victimes. Ces prestations sont calculées selon les tarifs appliqués en matière d'assurance maladie. Les règles générales de la responsabilité de la puissance publique s'appliquent ; il ne s'agit donc pas d'une réparation forfaitaire prédéfinie par la loi ; ce régime de responsabilité emporte réparation intégrale des préjudices subis qu'elles qu'en soient l'importance et la nature : perte de revenus, préjudice esthétique, dommages aux biens. Le conjoint, les descendants et les ascendants lésés sont eux susceptibles de recevoir une compensation.
Cette couverture comprend également la protection des élus et de leurs familles contre les violences et outrages.
2. Des choix pragmatiques pour permettre aux élus locaux de cotiser à l'assurance vieillesse
La couverture du risque vieillesse constitue la question centrale de la protection sociale des élus. Nombre de nos collègues l'ont souligné avec force en délégation.
Dès 1982, le rapport Debarge avait fait de cette question son axe prioritaire en matière de droits à accorder aux élus locaux. Deux thèmes principaux avaient retenu l'attention de ce rapport exploratoire.
Premièrement, « garantir un droit à une retraite décente » afin que les élus locaux ayant consacré de nombreuses années au service de leurs concitoyens ne soient pas pénalisés au moment de leur départ à la retraite. Bien que posée en termes différents, cette problématique est toujours au centre des réflexions menées sur la protection sociale des élus.
Deuxièmement, déterminer les moyens de permettre aux élus locaux d'acquérir des droits à la retraite liés à leur(s) mandat(s). Le rapport Debarge énumérait trois possibilités : l'affiliation à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC), l'affiliation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), ou la création d'une caisse nationale autonome de retraite des élus locaux, départementaux et régionaux.
La loi du 3 février 1992 a écarté l'hypothèse de la création d'un régime spécifique réservé aux élus locaux. Elle a opté pour une solution pragmatique, en harmonisant le système de retraite complémentaire ouvert jusque là aux maires et à leurs adjoints et en prévoyant l'affiliation au régime général de l'assurance vieillesse des élus locaux, sous certaines conditions.
a) Une assurance vieillesse à deux niveaux
La loi du 3 février 1992 a tout d'abord permis de mettre fin à l'hétérogénéité des situations précédentes qui voyaient cohabiter un régime de retraite spécifique pour les maires, institué en 1972, et la construction de solutions plus ou moins satisfaisantes à l'initiative des conseils généraux.
Elle a également dégagé les principes constitutifs du régime d'assurance vieillesse des élus locaux. Désormais, tous les élus locaux qui perçoivent une indemnité devront cotiser à l'IRCANTEC.
Quels sont les grands traits de ce système de retraite ?
Il comporte tout d'abord une règle applicable à tous les élus qui perçoivent une indemnité de fonction pour l'exercice de leurs fonctions. Ces élus locaux sont affiliés à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC). Cette affiliation est obligatoire.
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Elus affiliés à l'IRCANTEC : les différents mandats concernés (Source Ircantec) |
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1 er janvier 1973 |
• Les maires ; • Les adjoints réglementaires ; • Les adjoints supplémentaires ; • Les maires délégués des communes fusionnées ; • Les adjoints spéciaux ; • Les présidents et vice-présidents de communauté urbaine. |
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Juillet 1977 |
• Les maires et adjoints de communes de Mayotte (date de la première élection municipale). |
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1 er janvier 1980 |
• Les maires et adjoints des territoires de la Nouvelle-Calédonie et dépendances de la Polynésie française en fonction. |
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30 mars 1992 |
• Les conseillers régionaux ; • Les conseillers généraux ; • Certains conseillers municipaux : - les conseillers municipaux des villes de plus de 100 000 habitants ; - les conseillers municipaux des villes de moins de 100 000 habitants ayant des mandats spéciaux ; - les conseillers d'arrondissement de Paris, Lyon, Marseille, susceptibles de bénéficier d'indemnités de fonction (par écrêtement d'indemnité de fonction d'un autre élu par exemple) ; - les présidents de délégation spéciale ; - les membres de délégation spéciale faisant fonction d'adjoints. • Les présidents et vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; • Les élus municipaux délégués dans les conseils des communautés urbaines et des communautés de villes. |
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1 er juillet 1995 |
• Les présidents et vice-présidents des centres de gestion départementaux ou interdépartementaux de la fonction publique territoriale. |
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12 juillet 1999 |
• En plus des présidents et vice-présidents des EPCI, les autres membres de l'organe délibérant des EPCI : - syndicat de communes ; - syndicat mixte composé exclusivement de communes et de leurs groupements ; - communauté de communes ; - communauté d'agglomération ; - communauté d'agglomération nouvelle ; - syndicat d'agglomération nouvelle et de Communauté urbaine qui perçoivent des indemnités de fonction. |
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1 er mars 2002 |
• Les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants. |
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1 er janvier 2003 |
• Les conseillers généraux de Mayotte. |
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18 août 2004 |
• Les présidents et vice-présidents d'un conseil d'administration de service départemental d'incendie et de secours (SDIS). |
Cette affiliation à l'IRCANTEC constitue le socle du régime d'assurance vieillesse des élus locaux.
A partir de ce socle commun, les élus percevant des indemnités voient leur régime de retraite complété par un autre niveau d'affiliation, soit au régime général d'assurance vieillesse, soit à un régime par capitalisation.
Ce choix ne relève pas du libre arbitre des élus concernés : il est dicté par le législateur en fonction de la situation professionnelle des élus.
Les exécutifs locaux qui ont suspendu leur activité professionnelle, et qui ne relèvent d'aucun autre régime de base, sont affiliés au régime général.
Les cotisations des élus concernés et de leurs collectivités sont assises sur les indemnités effectivement perçues, selon les taux de droit commun applicables à la part « salarié « et à la part « employeur ».
Les élus locaux qui perçoivent des indemnités de fonction et qui ne sont pas affiliés ès qualité au régime général d'assurance vieillesse peuvent également se constituer des droits à pension auprès d'un fonds de retraite par rente. Le tableau ci-après récapitule les droits à assurance vieillesse des élus en fonction de leur situation.
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Les régimes de retraite des élus locaux Source : AMF |
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Elus poursuivant
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Elus ayant cessé leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat |
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1 er niveau de retraite : |
IRCANTEC |
IRCANTEC |
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2 ème niveau de retraite : |
Régime de retraite facultatif par rente :
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Sécurité sociale |
L'assurance vieillesse des élus locaux est ainsi conçue selon les mêmes principes que la retraite de la majorité de nos concitoyens . Elle se compose de deux étages, un obligatoire et un complémentaire. Les cotisations et les pensions sont calculées selon les règles applicables aux autres assurés.
b) Comment améliorer l'assurance vieillesse des élus locaux ?
Le montant des pensions perçues par les élus locaux au titre de leur mandat est souvent mis en avant pour dénoncer les insuffisances de la protection offerte par le statut.
Cette question est régulièrement abordée, dans le cadre des questions écrites posées par les parlementaires au Gouvernement, et plusieurs propositions de loi ont été déposées pour tenter de remédier à cette insuffisance.
Pourquoi le montant de la retraite des élus est-il inférieur à celui des autres assurés du régime général ?
Compte tenu de la durée de l'exercice de leurs mandats, les élus peuvent être pénalisés par les modalités de calcul des pensions de retraites. En effet , les droits à pension acquis auprès des différents régimes (régime général, IRCANTEC, régimes par rentes) dépendent étroitement du niveau et du nombre d'années de cotisations effectivement versées au titre de chaque régime .
Les pensions des élus sont donc étroitement liées au nombre de mandats durant lesquels ils ont pu cotiser, ainsi qu'au montant des indemnités auxquelles ils ont pu prétendre. Rappelons qu'au 1 er janvier 2010, il fallait 160 trimestres de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein (donc, pour un élu local, avoir détenu un mandat pendant quarante ans !)
Certes, ces pensions sont cumulables avec les pensions acquises au titre de l'activité professionnelle. Mais les règles de calcul de pension ne sont pas favorables aux polypensionnés, c'est-à-dire aux assurés ayant cotisé à plusieurs régimes de retraite différents, ce qui peut être le cas des élus locaux.
Ainsi, pour prendre le seul exemple d'un maire ayant cessé son activité professionnelle de salarié du secteur privé, sa retraite sera constituée de ses cotisations au régime général, de ses cotisations au régime ARGIRC ou ARCCO et à l'IRCANTEC. En ayant cotisé à deux régimes complémentaires distincts, le montant de sa retraite complémentaire sera inférieur au montant auquel il aurait pu prétendre en cotisant une carrière complète au sein d'un seul et même régime. Il en est de même de sa pension versée par le régime général.
Existe-t-il des solutions pour limiter les effets indésirables des cotisations à de multiples régimes ?
En l'état, le recours à des procédures exorbitantes de droit commun n'est pas souhaité : le législateur a toujours prévu que le régime de retraite des élus locaux serait régi par les règles de droit commun .
Des ajustements sont néanmoins possibles pour améliorer, dans le respect des règles existantes, les retraites perçues par les élus locaux.
Le premier consiste à s'assurer de l'application de la législation existante. Aujourd'hui, les élus peuvent souscrire une retraite par rente. Mais, notamment dans les petites communes, les élus renoncent à leur affiliation pour ne pas faire peser le coût de cette mesure sur les finances locales, leur collectivité devant en effet contribuer à hauteur de la moitié au montant des cotisations. La proposition de vos rapporteurs est de rendre cette affiliation obligatoire, sauf décision contraire du conseil municipal.
Ainsi, les élus concernés bénéficieront des deux niveaux de retraites auxquels ils ont droit. L'effectivité de ce droit conduira, via une augmentation des cotisations totales, à une forme de revalorisation du montant de leur pension, particulièrement pour les élus des plus petites communes qui perçoivent les indemnités les moins élevées et acquièrent des droits à retraite limités 11 ( * ) .
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Proposition n° 5 : Rendre obligatoire l'adhésion au régime de retraite par rente pour les élus qui n'ont pas cessé leur activité professionnelle |
Le second ajustement consiste à permettre aux élus qui cessent leur activité professionnelle d'adhérer au régime de retraite par rente 12 ( * ) en sus de leur adhésion au régime général et à l'IRCANTEC 13 ( * ) .
Cette solution exorbitante du droit commun est justifiée par la nécessité de permettre à cette catégorie d'élus de se constituer des droits à retraite « décents » en compensant la perte induite par l'interruption de leur carrière professionnelle.
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Proposition n° 6 : Permettre aux élus qui cessent leur activité professionnelle d'adhérer au régime de retraite par rente (en sus du régime général et du régime complémentaire) |
Avec ces propositions, votre délégation suggère de concentrer les efforts sur deux catégories d'élus en particulier, les élus des petites communes qui renoncent parfois à leurs droits, et les élus qui font le choix de mettre entre parenthèses leur carrière professionnelle pour se consacrer à leur mandat.
* 10 Refonder l'action publique locale, rapport au Premier ministre
* 11 Une suggestion identique a été intégrée à la proposition de loi tendant à rénover le statut de l'élu local du député Pierre Morel-A-L'Huissier (article 7).
* 12 Une mesure similaire avait été proposée par plusieurs de nos collègues sénateurs, proposition de loi visant à améliorer le régime de retraite des élus locaux ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer exclusivement à leur mandat, Sénat n°99, 2007-2008.
* 13 Le député Pierre Morel-A-L'Huissier propose, quant à lui, de donner le choix aux élus ayant cessé d'exercer leur activité entre l'affiliation au régime général et la constitution d'une retraite par rente (article 7).