La crise italienne et la zone euro

N° 113

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la crise italienne et la zone euro ,

Par M. Jean-François HUMBERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour , président ; MM. Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries , vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung , secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mlle Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Louis Lorrain, Jean-Jacques Lozach, François Marc, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca.

INTRODUCTION

Dix-huit mois après le déclenchement de la crise de la dette souveraine, l'Italie constitue la nouvelle cible des marchés financiers. Cette dégradation de la position italienne s'inscrit dans un contexte marqué par les difficultés de la zone euro à mettre en place des réponses adaptées à l'ampleur de la crise de la dette, comme en témoignent les débats encore en cours, malgré les sommets du 21 juillet et du 26 octobre, sur les modalités de démultiplication des moyens du Fonds européen de stabilité financière.

La hausse des taux italiens contraste avec la valeur des fondamentaux économiques du pays et la rigueur budgétaire dont l'Italie a fait preuve ces deux dernières années. Au-delà du problème de sa dette, qui représente 120 % du PIB mais qui apparaît pour de nombreuses raisons soutenable, c'est bien la gestion politique de l'adaptation du pays à la crise de la dette qui est visée par les investisseurs. Les différents plans de rigueur adoptés depuis juin 2010 sont jugés incomplets. L'absence de réelle ambition en matière de relance de la croissance est, notamment, relevée.

La contagion à l'Italie de la crise de la dette, irrationnelle à certains égards, est un danger pour la zone euro. L'Italie constitue en effet la troisième économie de l'Union économique et monétaire. Certes, la zone euro a renforcé le 26 octobre ses moyens d'intervention. Les réponses qu'elle a tenté d'apporter au risque de crise de liquidités s'avèrent, néanmoins, à l'heure actuelle, encore suffisamment imprécises pour juguler définitivement le problème de la dette souveraine.

C'est dans ce contexte que votre rapporteur s'est rendu à Rome les 2 et 3 novembre derniers. Le présent rapport tire les enseignements des entretiens réalisés sur place et revient sur les réponses que l'Union européenne tente d'apporter l'Union européenne à la crise.

L'Italie en quelques chiffres

Superficie : 301 308 km²

Population : 60,4 millions d'habitants

PIB (2010) : 1 548 milliards d'euros

Taux de croissance (2010) : +1,3 %

Taux de croissance (estimation 2011) : + 0,7 %

Taux d'inflation (2010) : 2,1 %

Solde budgétaire (2010) : - 4,6 % du PIB

Taux d'endettement (2010) : 119,2 % du PIB

Principaux clients : Allemagne (12,6 %), France (11,5 %), États-Unis (5,9 %),
Espagne (5,6 %), Royaume-Uni (5,1 %), Suisse (4,7 %)

Principaux fournisseurs : Allemagne (16,6 %), France (8,8 %), Chine (6,5 %),
Pays-Bas (5,6 %), Espagne (4,3 %), Russie (4,1 %)

I. LA CRISE DE CRÉDIBILITÉ ITALIENNE

La dégradation de la position italienne sur les marchés a débuté le 21 mai avec la mise sous surveillance du pays par les agences de notation. Celles-ci ont agi après la publication des résultats économiques du premier semestre 2011 et l'annonce d'une faible croissance pour l'exercice 2011.

La défiance persistante de marchés à l'égard de Rome s'explique en large partie par une inquiétude à l'égard de la faible activité du pays. L'absence de dynamisme économique suscite nombre d'interrogations sur la capacité de l'État italien à pouvoir maîtriser son endettement qui atteint près de 120 % du PIB. Plus que les fondamentaux mêmes de l'économie italienne, les agences de notation comme les investisseurs critiquent l'absence de réponses structurelles apportées par le gouvernement italien à ce double défi.

A. UNE CROISSANCE ATONE EN DÉPIT DE FONDAMENTAUX SOLIDES

1. Une croissance insuffisamment forte

La croissance italienne est, dans la durée, inférieure à la moyenne de la zone euro. L'augmentation du produit intérieur brut italien (PIB) peine à dépasser 1 % depuis 2000 et devrait atteindre à peine 0,7 % cette année. Si la croissance a atteint 1,3 % du PIB en 2010, elle reste en deçà de la moyenne de la zone euro. Les dernières prévisions de la Banque d'Italie mettent en avant, pour 2012, une récession de l'ordre de 0,4 % du PIB.

L'Italie renouerait dès lors avec la récession qu'elle a déjà connue en 2008 et 2009, avec une contraction de l'activité de l'ordre de 7 % du PIB sur deux ans. Aucun rebond d'ampleur n'a, par ailleurs, été constaté depuis. L'activité économique n'a pas retrouvé le niveau de 2007, le PIB actuel enregistrant encore un écart négatif de 5 % par rapport à cette année-là. La production industrielle n'a pas comblé, quant à elle, la chute de 17 % enregistrée en 2008-2009.

Cette rapide présentation de la croissance italienne ne serait pas totalement juste si elle méconnaissait l'impact des disparités régionales sur l'activité moyenne du pays. La zone industrielle que continue à incarner le nord du pays et son tissu de petites et moyennes entreprises contraste avec la partie méridionale, toujours en attente d'un plan de développement efficace. Le revenu par habitant du Mezzogiorno est ainsi inférieur de moitié à celui perçu au nord du pays. Et cela, en dépit de l'important soutien que peuvent représenter les fonds européens.

Cette division économique de la péninsule en deux territoires distincts se retrouve notamment en matière de chômage. L'absence de reprise économique n'a pas été, de façon générale sans conséquence sur l'emploi. L'Italie compte, à l'heure actuelle, 600 000 emplois de moins qu'en février 2008. Le pays est, notamment, affaibli par l'explosion du chômage des jeunes et celui des femmes, dont le taux d'activité atteint à peine 48 %. Si le taux de chômage est l'un des moins élevé au sein de la zone euro (8,4 % contre 9,9 % au sein de la zone euro), le chômage dans la tranche d'âge 15-24 ans atteint 29,6 % de la population alors que la moyenne européenne s'élève à 21 %. Le taux de chômage des 15-35 ans atteint, quant à lui, 15,9 %, dépassant même les 20 % dans le sud du pays (21,1 %). Une telle situation n'est pas sans conséquence sur le pouvoir d'achat des ménages : celui-ci a diminué de 6 % depuis la crise de 2008. Au rythme actuel, le taux d'emploi d'avant crise ne pourrait être atteint qu'en 2021.

La dette italienne - 1911,8 milliards d'euros - frôle, quant à elle, les 120 % du PIB, ce qui empêche, à l'heure actuelle, toute tentative de relance budgétaire. L'année 2009 a été marquée par une augmentation de la dette de 10 points de PIB, principalement imputable au creusement du déficit public. Celui-ci n'est pas lié aux effets d'une politique de relance, mais au souhait du gouvernement de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. L'endettement a cependant moins augmenté ces trois dernières années en Italie (+ 15,4 points entre 2007 et 2010) qu'en France (+ 17,3 points) ou en Allemagne (+ 18,3 points).

2. Une économie qui demeure relativement saine

Le tissu industriel italien constitue encore le principal atout de l'économie locale. L'Italie demeure le pays européen disposant du plus grand nombre d'entreprises, près de 4 millions, contre 2,6 en Espagne, environ 2,4 en Allemagne et 1,9 en France. 95 % de ces sociétés sont des PME.

La capacité exportatrice de celles-ci demeure le principal facteur de croissance, notamment dans le secteur textile. L'Italie a su développer un véritable label « made in Italy », dépassant les lacunes de l'État en matière d'aide à l'innovation, pour développer, au sein des entreprises, une véritable culture de la créativité. Les exportations italiennes ont augmenté de 15,8 % en 2010, la progression devrait être similaire pour l'exercice en cours. La valeur des ventes atteint celle enregistrée avant la crise de 2008. L'économie italienne connaît, en outre, un certain nombre de succès sur les marchés extra européens, notamment en Chine.

Potentiels économiques comparés (Indices, Italie = base 100)

	PIB par habitant	Potentiel industriel	Potentiel à l'export
9 premières régions italiennes ^1 ( * )	119	124	134
Allemagne	112	118	179
Royaume-Uni	110	80	85
France	103	66	93
Italie	100	100	100

Source : Association des banques italiennes

L'industrie s'appuie sur un système bancaire solide, relativement préservé par la crise des subprimes , en raison, notamment, de son aversion aux produits financiers complexes. 62 % des placements bancaires concernent les prêts aux entreprises et aux ménages, contre 31,7 % en Allemagne et 30,3 % en France. Les banques italiennes demeurent de fait relativement préservées des fluctuations des marchés. Les établissements financiers n'ont pas, pour autant, favorisé l'émergence d'une bulle immobilière de type espagnol ou irlandais. De fait, si les banques italiennes n'atteignent pas encore le ratio de 9 % de fonds propres - l'Autorité bancaire européenne estime qu'il manque 14,8 milliards d'euros à l'ensemble du secteur pour atteindre ce seuil -, elles insistent sur la faible présence des produits financiers « toxiques » au sein de leurs actifs.

La forte détention de titres de dette publique par les résidents (banques et particuliers) - 56 % -, sécurise, par ailleurs, le Trésor italien, la dette demeurant protégée des mouvements spéculatifs. En outre, en termes de supports et d'échéances, la gestion de la dette apparaît comme la plus diversifiée de la zone euro, réduisant de fait l'exposition aux risques liés aux mouvements des taux, comparativement aux autres pays. Enfin, la maturité de la dette italienne demeure relativement longue - 7,04 années en moyenne -, ce qui la rend moins dépendante des aléas du marché. L'impact d'une hausse des taux de 100 points de base est de la sorte atténuée : la part de la dépense pour intérêt au sein du budget n'augmentera que de 0,2 % du PIB la première année, 0,39 % la deuxième et 0,5 % la troisième.

Si la charge d'intérêt représentait 4,8 % du PIB en août 2011 contre 4,5 % en 2010, ce ratio demeure, de surcroît, en dessous des niveaux atteints en 2007 (5,01 %) et en 2008 (5,19 %). Le taux d'intérêt moyen payé par l'État en septembre pour l'émission de nouveaux titres restait, en dépit d'une augmentation de 2,10 à 2,99 % en un an, inférieur à celui enregistré en 2007 et 2008, respectivement 4,14 % et 4,09 %.

L'endettement public italien, s'il inquiète des marchés prompts à anticiper un effet de contagion, doit, en outre, être mis en perspective avec le faible endettement des ménages et des entreprises. L'économie italienne se distingue ainsi des cas irlandais, portugais ou espagnol et s'avère comparable sur ce point à l'économie française.

Dette agrégée (en % du PIB, décembre 2010)

	Allemagne	Espagne	France	Grèce	Irlande	Italie	Portugal
Dette publique	84	60	82	143	95	119	93
Dette des ménages	63	85	54	60	121	42	95
Dette des entreprises	71	140	109	63	211	83	153
Total	218	285	245	266	427	244	341

Source : Association des banques italiennes

Le faible endettement des ménages révèle une certaine solidité financière, leurs placements financiers représentant 340 % du revenu disponible, soit le plus haut taux constaté au sein de la zone euro.

Placement financier des ménages (en % du revenu disponible)

Allemagne	Espagne	France	Italie	Zone euro
278	242	287	340	297

Source : Association des banques italiennes

La focalisation des marchés et des agences de notation sur la croissance et la dette ne doit pas, par ailleurs, occulter la relative bonne gestion des comptes publics italiens. Le déficit public italien est, à cet égard, inférieur à ceux enregistrés dans les pays placés sous assistance financière (Grèce, Irlande, Portugal) ou menacés de l'être (Espagne) mais aussi de nombre de partenaires européens, classés AAA, à l'image de la France.

Déficit public italien, éléments de comparaison (en % de PIB, chiffres 2010)

Allemagne	Espagne	France	Grèce	Irlande	Italie	Pays-Bas	Portugal	Royaume-Uni
- 4,3	- 9,3	- 7,1	- 10,6	- 31,3	- 4,6	- 5,1	- 9,8	- 9,2

Le déficit public apparaît, en outre, plutôt bien encadré par le gouvernement. Les plans de rigueur successifs adoptés depuis juin 2010 semblent lui permettent de mieux contrôler sa trajectoire, qui s'avère meilleure que celle de la zone euro.

Évolution du déficit public (en % du PIB)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011 (prévision)
Italie	- 3,4	- 1,6	- 2,7	- 5,4	- 4,6	- 3,9
Zone euro	- 1,4	- 0,7	- 2,1	- 6,4	- 6,2

Le solde primaire (avant paiement des intérêts de la dette) structurel (hors effet du cycle de croissance) est, par ailleurs, positif et reste le plus élevé d'Europe.

Il convient également de souligner, en période de crise, l'importance des amortisseurs sociaux qui viennent tempérer tout risque d'explosion du bassin méditerranéen, il est important de souligner le rôle des cassa integrazione guadagni , financé par les cotisations salariales et patronales. Instituées par décret au lendemain de la Seconde guerre mondiale, elles se substituent aux entreprises industrielles de plus de 15 salariés et aux établissements de commerce de plus de 50 salariés obligés au chômage technique.

3. Des réformes qui restent à mener

Les bonnes performances de l'économie italienne à l'export ou la faiblesse de l'endettement des ménages et des entreprises ne doivent pas, cependant, faire oublier l'absence dans plusieurs domaines de réformes structurelles, indispensables en vue de gonfler la croissance du pays.

Il en va ainsi du climat des affaires jugé pour partie défavorable à l'activité économique. La réglementation est notamment considérée comme un obstacle par les investisseurs, qui fustigent également la lenteur de la justice civile. La lourdeur des procédures administratives n'est pas compensée par une politique d'investissement à long terme, en matière d'infrastructures notamment. La non-utilisation des cofinancements européens en la matière est, à cet égard, assez révélatrice. La lourdeur des procédures administratives ne se traduit pas, non plus, par une réelle efficacité en matière fiscale, comme en témoignent la fraude, 125 milliards d'euros par an, ou l'importance de l'économie informelle, 17 % du PIB.

La gestion par les collectivités locales d'un certain nombre de services publics suscite également un certain nombre de réserves quant à son efficacité. La Banque d'Italie estime qu'une privatisation des entreprises concernées et une libéralisation concomitante de leurs secteurs d'activité permettrait au PIB italien de croître de 11 %.

L'amélioration de la gestion publique locale reste également à l'état de projet. La réorganisation administrative du pays dans un sens plus fédéral entreprise depuis 2001 et relancée en 2009 via la notion de fédéralisme fiscal demeure incomplète. Les décrets d'exécution pris en ce sens ne sont toujours pas opérants. Cette réforme n'a pas, par ailleurs, été accompagnée d'une rationalisation des structures politico-administratives. Enfin, la rigueur budgétaire affichée au sein des collectivités locales - désendettement des communes de 90 %, soit près de 20 % de PIB, entre 2005 et 2009 - conduit à freiner leur capacité d'intervention économique et sociale, alors qu'elles disposent d'importantes compétences en la matière.

Par ailleurs, si la capacité d'innovation de l'industrie italienne est reconnue, elle demeure du ressort de l'entreprise ; le système scolaire et universitaire comme les politiques publiques en la matière semblent dénués de réelle efficacité ou trop faiblement dotés pour parvenir à de réels résultats. L'enseignement supérieur est, à cet égard, particulièrement critiqué. Le manque de liens avec le monde de l'entreprise est notamment relevé. Par ailleurs, il convient de relever l'absence de politique de formation tout au long de la vie, limitant l'amélioration de la compétitivité et de la productivité. La productivité horaire tend d'ailleurs à stagner.

Indicateurs en matière d'éducation et de recherche (chiffres 2009)

	Allemagne	France	Italie	Suède
Nombre de brevets (par million d'habitants)	70,01	39,97	12,36	99,35
Nombre de chercheurs (pour 10 000 emplois)	44,64	50,08	16,65	64,68
Dépenses d'éducation dans le supérieur par étudiant (en dollars)	15 390	14 079	9 553	20 014
Dépenses de Recherche & développement (en % du PIB)	2,82	2,21	1,27	3,62

Source : Natixis

L'Italie ne valorise pas non plus la croissance en taille de ses entreprises ou leur internationalisation. La taille des entreprises contribue à les rendre fortement dépendantes du crédit bancaire (67 % de leurs dettes financières en 2010) et ne leur permet pas d'accéder aux marchés financiers. Les taux d'intérêts des banques italiennes demeurent, par ailleurs, plus élevés que ceux préconisés par la Banque centrale européenne (50 points de base d'écart environ). La gestion « familiale » de ces PME tempère également leur croissance.

Les amortisseurs sociaux évoqués plus haut ne doivent pas, non plus, occulter les rigidités observées sur le marché du travail. Les entreprises de plus de 15 salariés voient ainsi la gestion de leurs ressources humaines fortement encadrée par la loi, qui les oblige notamment à réintégrer dans leurs effectifs tout salarié licencié sans justification réelle et sérieuse. Cette disposition est considérée comme un frein à l'embauche par les employeurs, qui privilégient au mieux le recours au contrat à durée déterminée. Les négociations salariales demeurent, en outre, décorrélées de la productivité. La faiblesse des dépenses publiques actives du marché du travail (formation, suivi des chômeurs) peut, par ailleurs, expliquer la difficulté de l'Italie à accroitre son taux d'emploi.

Dépenses publiques actives
et dépenses publiques passives du marché du travail (en % du PIB 2009)

	Allemagne	France	Italie	Suède
Dépenses publiques actives (formation, suivi des chômeurs)	1	0,98	0,44	1,13
Dépenses publiques passives (indemnisation des chômeurs)	1,52	1,42	1,39	0,72
Taux d'emploi (2010)	72 %	64 %	58 %	75 %

Source : Natixis

L'augmentation du taux d'emploi se heurte, par ailleurs, aux résistances concernant le régime dit « de l'ancienneté » qui donne droit à la retraite anticipée pour ceux qui ont commencé à travailler tôt, sous réserve d'avoir au moins cotisé pendant au moins 40 ans.

La Banque centrale européenne a rappelé, dans une lettre adressée aux autorités italiennes le 5 août, son souhait que le gouvernement transalpin procède à une réforme d'envergure du marché du travail visant à assouplir les contrats à durée indéterminée, à diminuer ses interventions sur l'emploi public, à modifier un modèle fondé sur l'extrême flexibilité pour les jeunes et les détenteurs de contrats précaires et la totale protection des autres, et à développer des contrats de travail stimulant la productivité. Elle a également conditionné son intervention sur les marchés financiers à l'engagement de réformes structurelles dans le pays, visant notamment à une plus grande libéralisation de l'économie, via la privatisation des sociétés municipales qui gèrent transports publics, collecte des déchets ou distribution d'électricité et de gaz.

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* ¹ Émilie-Romagne, Frioul-Vénétie julienne, Lombardie, Marches, Piémont, Val d'Aoste, Toscane, Trentin - Haut-Adige et Vénétie.