II. UN BILAN NUANCÉ MAIS ENCORE DIFFICILE À DRESSER
A. QUELQUES APPORTS POSITIFS
1. La continuité des missions a pu être assurée
Il convient tout d'abord d'observer que les réformes conduites se sont accompagnées d'une continuité dans les missions assurées par les quatre organismes.
D'une manière générale, sauf à de très rares exceptions, les bénéficiaires des aides n'ont pas subi de retards dans les versements comme l'indique la Cour.
Cette dernière souligne aussi qu'en dépit de l'ampleur des changements provoqués, les réformes ont été, à ce stade, mises en oeuvre sans conflits sociaux , ce qui a probablement été encouragé par l'absence de licenciement et de mobilité géographique imposés.
Un tel mode opératoire a permis d'éviter tout blocage de la part des agents, mais il constitue également une contrainte forte pour le fonctionnement interne des structures.
2. La rationalisation des implantations immobilières
L'un des principaux bénéfices de la réforme réside dans la rationalisation des multiples implantations immobilières de l'ASP et de FAM.
Ces organismes ont en effet hérité d'une situation de départ complexe et confuse en matière immobilière , mais ont en grande partie résolu ce problème.
Les objectifs de réduction du nombre des implantations territoriales fixés au 31 décembre 2012 devraient même être dépassés pour l'ASP. Si des économies ont déjà pu être réalisées, ce n'est qu' en 2013 , au vu de la réalisation effective de toutes les ventes prévues, qu'un bilan définitif des opérations immobilières liées à la réforme pourra toutefois être tiré.
Quoi qu'il en soit, la rationalisation immobilière, que la Cour qualifie de « bien avancée », permettra très probablement à terme de réduire les coûts de fonctionnement .
Par ailleurs, bien que l'opération de regroupement des sièges des offices à Montreuil dans l'immeuble Arborial constitue une réussite sur le plan opérationnel et a, de plus, permis de fournir aux agents des conditions de travail plus que satisfaisantes, des efforts doivent encore être entrepris pour accroitre la densité d'occupation . En effet, sur un plan financier, cet immeuble est à la source de coûts d'exploitation élevés à la fois en valeur absolue et par poste de travail étant donné sa sous-utilisation chronique.
3. De moindres refus d'apurement communautaire ?
Les aides de la PAC sont préfinancées par les Etats membres, puis remboursées par le budget communautaire . Or, en cas d'irrégularités constatées dans la gestion et le contrôle national de ces aides, la Commission européenne procède à une réfaction sur les remboursements qu'elle octroie aux Etats membres, dite « refus d'apurement », parfois accompagnée de pénalités financières.
Ces sanctions, dont votre commission des finances assure un suivi rigoureux 17 ( * ) , pèsent sur nos finances publiques : les refus d'apurement des dépenses engagées sur le territoire national représentent ainsi, en moyenne sur dix ans, une centaine de millions d'euros par an à la charge du budget national, soit environ 1 % du total des dépenses engagées au titre de la PAC.
Une telle situation résulte principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides et, donc, entre autres, d'un fonctionnement insatisfaisant de nos organismes de paiement .
D'ailleurs, l'un des objectifs de la réforme des offices de 2006, selon l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation agricole, était bien de mettre en place « une meilleure organisation pour la gestion des aides communautaires ». La Cour affirme elle aussi que l'accélération de la réforme décidée dans le cadre de la RGPP a été notamment motivée par la nécessité de gérer ces aides dans des conditions optimisées de qualité de service, de sécurité juridique et de coût . L'exposé des motifs du projet de loi relatif à la création de l'ASP et de FAM mentionne ainsi le double objectif de diminuer les risques d'apurement et de dégager des gains chez les opérateurs en limitant les coûts de structure.
A ce stade, la Cour estime que les économies attendues de la réduction des refus d'apurement communautaire et des pénalités financières correspondantes sont cependant rendues très aléatoires par les risques qui subsistent en matière de gestion des aides communautaires. Une telle situation relève de facteurs qui échappent en effet, en grande partie, aux opérateurs : « ce sont les procédures décidées au niveau ministériel et les comportements qui doivent désormais évoluer vers plus de simplicité et d'efficacité et un plus grand souci de la régularité ».
L'approche structurelle par la seule fusion des offices ne permettrait donc pas de répondre, par elle-même, à la nécessité d'une meilleure application de la réglementation communautaire et la Cour de renvoyer du même coup le Gouvernement devant ses propres responsabilités .
* 17 Voir notamment le rapport d'information fait au nom de la commission des finances par votre rapporteur spécial Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires, « Politique agricole commune : la France à l'amende » (n° 93, 2008-2009).