B. L'IMPULSION DONNÉE PAR LA RGPP
1. Le second mouvement de réforme mis en oeuvre en 2009
A partir de 2007, l'équipe d'audit « agriculture et pêche » a été mise en place dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Elle a ainsi procédé à diverses analyses des politiques publiques agricoles ainsi que du ministère et de ses opérateurs.
Dès la première réunion du comité de suivi de la RGPP, le 25 septembre 2007, le rapport présenté par cette équipe d'audit a qualifié le bilan de la réforme de 2006 des offices agricoles de « mitigé » au regard des objectifs poursuivis : « le nombre d'établissements a été diminué de moitié et l'ACOFA a été supprimée mais dans les offices, le regroupement de fonctions support paraît pouvoir être développé, la réforme génère des surcoûts durables dans le domaine immobilier, le niveau des corrections d'apurement n'a pas été amélioré, l'agence de paiement des aides du 1 er pilier coexiste avec le CNASEA ».
Ce comité de suivi a alors validé deux pistes de réforme :
- la création d'une grande agence de paiement par la fusion entre le CNASEA et l'AUP, d'une part ;
- et la fusion des offices agricoles dans une structure unique, d'autre part.
La première piste devait conduire, à l'horizon 2010, à un gain en effectifs compris entre 600 et 730 ETPT et à une économie budgétaire comprise entre 33 et 40,7 millions d'euros .
La seconde piste devait pour sa part conduire, dans le même temps, à un gain en effectifs de 260 ETPT et à une économie budgétaire de l'ordre de 15,4 millions d'euros .
Depuis le 1 er avril 2009 7 ( * ) , en conséquence du mouvement de réforme impulsé par loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole et, surtout, des décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) 8 ( * ) adoptées le 12 décembre 2007 dans le cadre de la RGPP et confirmées par la CMPP du 4 avril 2008, le paysage institutionnel des offices agricoles a donc été profondément recomposé .
En effet :
- d'une part, aux termes de l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 et du décret n° 2009-340 du 27 mars 2009, l' établissement national des produits de l'agriculture et de la mer ( FranceAgriMer ou FAM ) s'est substitué aux trois principaux offices agricoles que sont l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) 9 ( * ) , l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses produits (ONIEP 10 ( * ) ) et l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (Viniflhor 11 ( * ) ). En plus de regrouper ces organes, FranceAgriMer a fusionné deux offices plus spécifiques : l'office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (Ofimer) et l'office national interprofessionnel des plantes à parfum, aromatiques et médicinales (ONIPPAM). FranceAgriMer a compétence pour assurer notamment les paiements relevant du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) , en particulier ceux liés à la régulation des marchés ;
- d'autre part, l'agence de services et de paiement (ASP) , établissement public administratif créé par la même ordonnance du 25 mars 2009, a résulté de la fusion entre le CNASEA et l'AUP 12 ( * ) , effective au 1 er avril 2009, en vue de mutualiser leurs moyens et leurs savoir-faire. L'ASP, qui a obtenu le maintien de ses deux principaux sites de Limoges et de Montreuil, a mission de gérer les régimes de paiement unique , les aides communautaires relatives aux fourrages et aux plantes textiles, les régimes de soutien aux agriculteurs, les dépenses au titre du FEADER 13 ( * ) et diverses primes 14 ( * ) . Elle permet donc aux agriculteurs de disposer d'un interlocuteur unique pour la gestion et le paiement de la majorité des aides communautaires directes (1 er pilier de la PAC) ainsi que des mesures de soutien au développement rural (2 ème pilier de la PAC). Au-delà de sa compétence en matière agricole, cet organisme reste compétent, comme l'était le CNASEA, pour diverses politiques publiques, en particulier les aides en matière d'emploi .
Des treize organismes qui existaient avant 2006 , il ne subsiste donc au terme des deux mouvements de réforme de 2006 et de 2009 que quatre structures : l'ASP, FranceAgriMer, l'ODEADOM 15 ( * ) et l'Office du développement agricole et rural de la Corse (ODARC), ces deux derniers présentant donc la singularité d'une compétence géographique limitée.
Ils se distinguent l'un de l'autre par le champ des mesures gérées : l' ODARC 16 ( * ) , n'est ainsi compétent que pour les aides du 2 ème pilier de la PAC alors que l' ODEADOM ne l'est à l'inverse que pour les aides du 1 er pilier et, encore, pas en totalité.
En effet, l'ODEADOM intervient essentiellement dans le cadre du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) en faveur des départements d'outre-mer (1 er pilier de la PAC). Au total, la part des aides ultramarines gérées par l'ODEADOM était inférieure à 70 % de l'ensemble des paiements effectués outre-mer en 2010.
* 7 L'objectif d'une entrée en vigueur au 1 er janvier 2009 n'a pas pu être atteint, et ce malgré le recours à une ordonnance.
* 8 Présidé par le Président de la République, le CMPP est l'instance de pilotage de la RGPP.
* 9 L'ONIGC, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), avait été créé le 1 er juin 2006, sur le fondement du décret n° 2006-634 du 31 mai 2006. Cet office consacré aux grandes cultures résultait de la fusion opérée entre l'office national interprofessionnel des céréales (ONIC, qui s'inscrit dans la continuité de l'office national interprofessionnel du blé ou ONIB, créé dès 1936), l'office national interprofessionnel des oléagineux (ONIOL) et le fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS).
* 10 L'ONIEP avait remplacé en 2006 l'office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (Onilait) et l'office national interprofessionnel de la viande (Ofival).
* 11 Viniflhor faisait lui aussi suite à une précédente fusion entre l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (Oniflhor) et l'office national interprofessionnel des vins (Onivins).
* 12 Comme cela a été vu, cette agence, créée en 2006, avait pour objectif de centraliser une grande part de la gestion des aides communautaires assurées auparavant par les offices agricoles, celles du premier pilier en particulier.
* 13 A l'exception des paiements effectués en Corse pour lesquels demeure un office spécifique.
* 14 A l'instar des primes animales aux éleveurs de ruminants prévues dans les DOM, des primes aux féculeries ou, encore, des mesures spéciales en vue de favoriser l'élevage des vers à soie.
* 15 Le ministre de l'agriculture et de la pêche, en accord avec son homologue chargé de l'outre-mer, a décidé d'exclure cet organisme de la réforme et de conserver un office spécifique dédié à l'outre-mer.
* 16 Comparé aux autres organismes payeurs français, l'ODARC se singularise de plus par le fait qu'il n'est plus un établissement public sous la tutelle de l'État : suite au statut particulier que le législateur a entendu donner à la Corse, il est depuis 1991 placé sous la tutelle de la collectivité territoriale de Corse et a été agréé comme organisme payeur des aides agricoles financées par le FEADER pour la Corse pour la période 2007-2013.