N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 octobre 2011 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l' agence de services et de paiement (ASP),
Par MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
Mesdames, Messieurs,
En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes , par lettre en date du 23 novembre 2010 adressée par le président Jean Arthuis à Didier Migaud, Premier président , une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et de la création de l'agence de services et de paiement (ASP) .
Au terme d'une enquête qui s'est déroulée de janvier à mai 2011 et s'est conclue avec une procédure contradictoire en juillet, la Cour des comptes a remis sa communication à la commission des finances le 8 août 2011 .
Comme à l'accoutumée, l'enquête de la Cour des comptes a donné lieu à une audition « pour suite à donner » , ouverte à la commission de l'économie ainsi qu'à la presse , le 25 octobre 2011 , en présence de :
- pour la Cour des comptes, M. Christian Descheemaeker, président de la 7 ème chambre , MM. Alain Doyelle et Didier Guédon, conseillers maîtres , et Mme Michèle Coudurier, conseillère référendaire ;
- pour l'ASP, M. Edward Jossa, président-directeur général ;
- pour FranceAgriMer, M. Fabien BOVA, directeur général ;
- pour le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, M. Jean-Marc Bournigal, directeur du cabinet du ministre , et M. Philippe Helleisen, conseiller budgétaire .
Il convient de rappeler, à titre liminaire, les raisons qui sont à l'origine du choix de la commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur le bilan de la réforme des offices agricoles et la création de l'ASP : cette investigation fait suite à des voeux exprimés tant par l'ancien président de la commission, M. Jean Arthuis 1 ( * ) , que par M. Joël Bourdin en sa qualité de rapporteur spécial 2 ( * ) .
Par ailleurs, dès 2001, la Cour avait dans son rapport public, suite à un contrôle portant sur la gestion des aides européennes à l'agriculture, relevé le caractère complexe et coûteux des offices et suggéré leur regroupement 3 ( * ) .
Tous ces éléments convergeaient pour faire le choix de confier à la Cour des comptes un travail sur la réforme des offices agricoles et la création de l'ASP.
En s'appuyant sur le diagnostic précis et argumenté dressé par la Cour, les rapporteurs spéciaux ont pu identifier différentes propositions constituant autant de pistes d'évolution possibles. Le présent rapport en formule ainsi quelques unes au terme de son développement.
I. LE MOUVEMENT DE RECOMPOSITION DES OFFICES AGRICOLES FRANÇAIS
A. UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA NÉCESSITÉ DE RATIONALISER CES ORGANISMES
1. L'inscription progressive sur l'agenda institutionnel
Depuis dix ans, la Cour des comptes a appelé l'attention des pouvoirs publics sur la pertinence d'un remaniement du dispositif national d'interventions en matière agricole . Dans son rapport public pour 2001, la Cour avait, comme cela a été vu en introduction, recommandé une rationalisation de la gestion des aides communautaires à l'agriculture en France.
Mais c'est surtout une initiative parlementaire qui a contribué à faire avancer la réflexion. Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, à la faveur d'un amendement de notre collègue député Hervé Mariton, le Parlement a ainsi demandé au Gouvernement « avant le 30 juin 2003, un rapport évaluant les conditions de fonctionnement des offices agricoles et proposant des mesures destinées à en minorer les frais de structure » 4 ( * ) .
L'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de l'agriculture (IGAgr) ont ensuite rendu un rapport d'audit en juin 2003 qui proposait plusieurs scénarios de réformes, repris dans le rapport sur le fonctionnement des offices agricoles transmis par le Gouvernement au Parlement en octobre 2003 . Le rapport soulignait la nécessité d'une concertation avec les représentants professionnels des filières et avec ceux des agents des offices et relevait que le calendrier de la réforme était soumis à deux éléments : d'une part, le choix par la France de la date de mise en oeuvre de la réforme de la PAC décidée en 2003 et, d'autre part, le regroupement des sièges des offices à Montreuil en Seine-Saint-Denis.
C'est ensuite le comité permanent de coordination des inspections relevant du ministère de l'agriculture (COPERCI) qui s'est vu confié en 2004 une mission de pilotage stratégique afin de proposer un nouveau schéma d'organisation des offices , incluant l'objectif de regroupement de leurs sièges, ainsi que la programmation des différentes phases du projet.
* 1 En application de l'article L.135-3 du code des juridictions financières, la Cour des Comptes avait en 2009 porté à la connaissance de la commission des Finances un rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de l'office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) pour les années 2006 et 2007. La note réalisée par le secrétariat de la commission au sujet de ce rapport avait conduit le Président Jean Arthuis à envisager pour 2011 un contrôle portant sur les offices agricoles.
* 2 Cf . le rapport spécial sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 (n°111, 2010-2011, tome III, annexe n° 3, p.29). Il y est ainsi précisé que « les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, semblent encore loin de permettre des économies dignes de ce nom ».
* 3 Il existait alors treize structures, dont dix offices agricoles coordonnés par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA). La Cour avait souligné que la gestion des offices se caractérisait par une « absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles ».
* 4 Cf . l'article 112 de la loi n°2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.