Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

C. APPRÉHENDER LES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES DANS LE CADRE D'UNE STRATÉGIE GLOBALE

1. Les principales niches fiscales et sociales

Les tableaux qui suivent montrent que le chantier de la réduction des niches fiscales ne sera pas facile à conduire, compte tenu de la forte sensibilité des dispositions en cause. En toute hypothèse, les suppressions ou réductions de niches fiscales et sociales doivent s'inscrire, aussi bien en matière de fiscalité des revenus et du patrimoine que de fiscalité des entreprises, dans le cadre de réformes en profondeur des modalités de calcul des principaux impôts, de manière à accroître leur rendement tout en renouant avec la justice fiscale.

Les dépenses fiscales de plus d'un milliard d'euros évaluées par le « rapport Guillaume »

Numéro	Impôt	Libellé de la mesure	Chiffrage définitif 2011 (Mns €)	Mission principale	N° de Programme	Programme principal	Score	Principaux inconvénients, selon le « rapport Guillaume »*
120401	IR	Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites	2 700	Solidarité, insertion et égalité des chances	157	Handicap et dépendance	0	Caractère antiredistributif (abattement)
110247	IR	Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale	1 900	Ville et logement	135	Développement et amélioration de l'offre de logement	0	Effet d'aubaine, caractère antiredistributif, facteur de hausse des prix, absence de prise en compte par les banques dans la solvabilité des ménages
120202	IR	Exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, etc.	1 600	Solidarité, insertion et égalité des chances	106	Actions en faveur des familles vulnérables	0	Caractère antiredistributif (exonération)
730213	TVA	Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans	5 050	Ville et logement	135	Développement et amélioration de l'offre de logement	1	Coût net de 50 000 à 90 000 € par emploi créé
110227	IR	Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d'activité	2 980	Travail et emploi	102	Accès et retour à l'emploi	1	Faible incitation à l'emploi et caractère peu redistributif (25 % des ménages en bénéficient)
110222	IR	Crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable	1 950	Écologie, développement et aménagement durables	174	Énergie, climat et après-mines	1	Effets d'aubaine, coût élevé
110102	IR	Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant effectivement seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge et, à compter de l'imposition des revenus de 2009, pour les seuls contribuables ayant supporté à titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans ^78 ( * )	1 440	Solidarité, insertion et égalité des chances	106	Actions en faveur des familles vulnérables	1	Caractère antiredistributif
120108	IR	Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale	1 400	Engagements financiers de l'État	145	Épargne	1
070101	TH	Exonération en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste	1 376	Solidarité, insertion et égalité des chances	157	Handicap et dépendance	1	« L'objectif de solidarité intergénérationnelle envers les personnes âgées ne se justifie plus »
120136	IR	Exonération d'impôt sur le revenu des heures (et jours) supplémentaires et des heures complémentaires de travail	1 360	Travail et emploi	103	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	1	Faible impact économique, effet antiredistributif
710103	TVA	Régime des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Fixation des taux à : - 8,5 % pour le taux normal ; - 2,1 % pour le taux réduit	1 090	Outre-mer	123	Conditions de vie outre-mer	1
110201	IR	Réduction d'impôt au titre des dons	1 000	Sport, jeunesse et vie associative	163	Jeunesse et vie associative	1	Faible effet incitatif
140119	IR	Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie	1 000	Engagements financiers de l'État	145	Épargne	1	Caractère prédominant des fonds en euros, qui ne contribuent pas au financement des entreprises
80010 9	TICPE	Exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privé	3 500	Écologie, développement et aménagement durables	203	Transports aériens	2
110246	IR	Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois	1 750	Travail et emploi	103	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	2
110214	IR	Réduction d'impôt au titre de l'emploi, par les particuliers, d'un salarié à domicile pour les contribuables n'exerçant pas une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis moins de trois mois	1 300	Travail et emploi	103	Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	2
800201	TICPE	Taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel	1 100	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	154	Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires	2
200302	IR-IS	Crédit d'impôt en faveur de la recherche	2 100	Recherche et enseignement supérieur	172	Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	3
730303	TVA	Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins	1 170	Santé	204	Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	3
210313	IR-IS	Prêt à taux zéro (crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt)	1 060	Ville et logement	135	Développement et amélioration de l'offre de logement	3
730203	TVA	Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements spéciaux pour les handicapés	1 050	Solidarité, insertion et égalité des chances	157	Handicap et dépendance	3
TOTAL			37 876

* Colonne renseignée par la commission des finances.

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : d'après le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

Les niches sociales de plus de 500 millions d'euros évaluées par le « rapport Guillaume »

Numéro PLFSS 2011	Détail type de mesure III	Libellé de la mesure	2011	Bénéficiaires	Mission principale	Programme principal	Score
1	Exonérations à vocation générale	Réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale (dite "réduction Fillon")	21180	Employeurs seuls	Compensation par affectation de recettes fiscales		3
3	Exonérations ciblées	Contrat d'apprentissage	951	Employeurs seuls	Travail et emploi	103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	2
2	Exonérations à vocation générale	Heures supplémentaires et complémentaires	3228	Employeurs et salariés	Compensation par affectation de recettes fiscales		1
45	Exemptions d'assiette	Participation des salariés aux résultats de l'entreprise et supplément de réserve spéciale de participation	1293	Employeurs et salariés	Mesure non compensée		1
44 et 50	Exemptions d'assiette	Intéressement et supplément d'intéressement	1055	Employeurs et salariés	Mesure non compensée		1
28	Exonérations ciblées	Entreprises implantées en outre mer	935	Employeurs seuls	Outre-mer	138 Emploi outre-mer	1
11	Exonérations non compensée	Aide à domicile employée par un particulier fragile	862	Employeurs seuls	Exonération non compensée		1
12	Exonérations non compensée	Aide à domicile employée par une association ou une entreprise auprès d'une personne fragile	761	Employeurs et salariés	Exonération non compensée		1
51	Exemptions d'assiette	Titres restaurant	973	Employeurs et salariés	Mesure non compensée		0
60	Exemptions d'assiette	Indemnités versées dans certains cas de rupture du contrat de travail	962	Employeurs et salariés	Mesure non compensée		0
TOTAL			32 200

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Source : d'après le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

2. Des « modalités de calcul de l'impôt » qui vident l'assiette de l'impôt sur les sociétés

Selon le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, les modalités de calcul de l'impôt devraient coûter 66,7 milliards d'euros en 2011, soit sensiblement autant que les dépenses fiscales (67,5 milliards d'euros).

Elles ne sont toutefois pas évaluées par le « rapport Guillaume ». En effet, l'article 13 précité de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ne se réfère pas à ce type d'allégements. Une évaluation de ces allégements n'est pas évidente dans son principe puisque ceux-ci, par nature, ne se voient assigner aucun objectif.

Pour autant, les modalités de calcul de l'impôt n'en constituent pas moins un gisement d'économies potentiel, au même titre que les dépenses fiscales. La liste des principales modalités de calcul, présentée dans le tableau ci-après, montre qu'elles auraient tout autant mérité d'être évaluées par l'inspection des finances.

Comme les dépenses fiscales, elles sont très concentrées, les dix mesures concernées coûtant 59 milliards d'euros en 2011, pour un coût total de 66,7 milliards d'euros.

Les dispositifs les plus coûteux sont ceux qui se rapportent à l'impôt sur les sociétés. Les pertes de recettes engendrées par ces dispositifs (47,2 milliards d'euros) sont supérieures à son rendement annuel (46,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012). L'impôt sur les sociétés connaît donc un substantiel problème d'assiette .

Le coût des modalités de calcul de l'impôt de plus d'un milliard d'euros

(en millions d'euros)

Numéro de la mesure	Impôt	Intitulé	2010	2011	2012
330101	IS	Régime des sociétés mères et filiales : non-imposition, sur option, des produits de participations représentant au moins 5 % du capital d'autres sociétés	23 000	25 400	nc
330104	IS	Régime d'intégration fiscale de droit commun des résultats des groupes de sociétés françaises	14 600	15 800	nc
320103	IS	« niche Copé » (1)	3 240	3 499	nc
800109	TICPE	Exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privé	2 500	2 500	2 500
320117	IS	Taxation à un taux réduit du bénéfice fiscal réalisé par les petites entreprises dans la limite d'un plafond	2 360	2 440	2 500
150208	IR	Abattement au-delà de la cinquième année par année de détention de biens immobiliers ou de droits relatifs à ces biens	1 740	2 250	1 150
110306	IR	Système de décote	2 070	2 095	2 095
110106	IR	Demi-part supplémentaire par orphelin majeur recueilli ou enfant célibataire majeur, ayant demandé son rattachement au foyer fiscal	1 980	2 020	2 020
340106	IFA	Exonération de l'imposition forfaitaire annuelle des personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés dont le chiffre d'affaires majoré des produits financiers est inférieur à 400 000 € en 2008, 1 500 000 € en 2009 et 15 000 000 € en 2010	1 860	1 830	1 800
140203	IR	Abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères	1 250	1 270	1 275
Total			54 600	59 104	13 340

(1) Taxation au taux réduit des plus-values brutes à long terme provenant de cession de titres de participation et de certaines parts de FCPR et de SCR, ainsi que, sous certaines conditions, de leurs distributions. Malgré l'appellation courante de « niche Copé », cet allégement résulte d'un amendement de la commission des finances à ce qui est devenu la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

Source : d'après le fascicule des « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances

3. Une fiscalité sur les revenus à refondre dans un grand impôt sur les personnes

La fusion de l'impôt sur le revenu et de la contribution sociale généralisée, dont il est souhaitable qu'elle soit mise en oeuvre après l'élection présidentielle de 2012, conduira à se poser un grand nombre de questions méthodologiques.

Le rendement des deux impôts actuels devra être au minimum maintenu. L'objectif est d'accroître la progressivité du dispositif d'ensemble, de le rendre plus compréhensible par les redevables et d'en simplifier la gestion.

Il faudra donc aborder les questions pratiques de la fusion, la CSG étant une imposition individuelle et l'impôt sur le revenu un impôt « familialisé ». Le nouvel impôt sera-t-il construit selon le modèle de la CSG, ou bien continuera-t-il de prendre en compte les revenus des ménages ?

En tout état de cause, s'il ne s'agit pas de revenir sur les acquis de la politique familiale (même si l'on peut envisager des redéploiements entre bénéficiaires), la question se posera de savoir si le système des parts et demi-parts supplémentaires accordées au titre de chaque enfant reste le plus efficace.

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* ⁷⁸ Disposition connue sous le nom de « demi-part veuves ».