Les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - troisième partie de la session ordinaire 2011

C. RÉFORME DE L'ASSEMBLÉE PALEMENTAIRE

Souhaitant accompagner la réorganisation du Conseil de l'Europe entreprise par son Secrétaire général, le Bureau de l'assemblée parlementaire a décidé en octobre 2010 de constituer une commission ad hoc , chargée de la réforme de l'Assemblée. Cette commission, composée du président de l'Assemblée et de onze représentants des groupes politiques, avait pour mandat de formuler des propositions relatives à une éventuelle réforme de l'Assemblée, qui concernerait son rôle, ses méthodes de travail mais aussi ses structures. La présidence de cette commission a été confiée à M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP) , par ailleurs président de la délégation française. La commission a remis son rapport final au Bureau le 26 mai dernier, lors d'une réunion qui s'est tenue à Kiev.

La réforme présentée par le président de la commission ad hoc participe d'une volonté d'améliorer l'efficacité et la pertinence de l'action de l'Assemblée parlementaire, tout en renforçant l'interaction entre elle et les parlements nationaux :

« C'est un très grand honneur pour votre serviteur que de lui avoir confié ce lourd travail visant à formuler des propositions afin de réviser le fonctionnement de notre Assemblée parlementaire. Je n'ai toutefois pas travaillé seul mais au sein d'une commission ad hoc représentant largement tous les partis politiques siégeant dans cette Assemblée, qui plus est, dans un climat serein puisque toutes les décisions qui ont été prises le furent à l'unanimité. Cette réforme concerne également l'ensemble du Conseil de l'Europe et je profite de la présence de notre Secrétaire général, que je salue, pour lui assurer qu'elle accompagne d'ailleurs celle qu'il a mise en place dans des conditions particulièrement difficiles.

La réforme concerne donc l'ensemble du personnel du Conseil de l'Europe et de notre Assemblée dont je sais que, comme souvent, il nous écoute. C'est certes pour lui que nous la faisons mais, aussi, pour les générations futures qui nous succèderont dans cet hémicycle comme nous avons succédé à nos grands anciens qui, voilà 61 ans, créaient l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

J'insiste également sur le fait que nous avons souhaité vous consulter de la manière la plus large, chers collègues, puisque chacun de ceux qui parmi vous l'ont souhaité, qu'ils soient titulaires ou suppléants, ont pu donner leur avis. Nous avons également consulté tous les présidents des groupes politiques, des délégations nationales ainsi que des différentes commissions.

Pourquoi une telle réforme ? Je serai bref car je souhaite que de nombreux orateurs puissent s'exprimer. Parce que le monde a changé : depuis les années 90, nous sommes passés de 23 à 47 membres et nous ne pouvons plus continuer à travailler comme nous le faisions alors. Nous avons ainsi formulé des propositions frappées, me semble-t-il, au coin du bon sens tout en constatant d'ailleurs que notre Assemblée parlementaire, globalement, fonctionne très bien. Quoi qu'il en soit, nous pouvons encore améliorer son action de manière à ce qu'elle soit encore plus pertinente, réactive et proche des réalités. C'est dans cet esprit que nous avons rédigé ce rapport qui, je le crois, va au fond des choses en examinant d'une manière objective les points forts et les points faibles de nos institutions. Nous souhaitons de surcroît travailler encore plus avec le Secrétaire général de notre Organisation, avec l'Union européenne et toutes les autres instances de l'Europe, notre ambition étant de faire en sorte que, dans soixante ans, nos successeurs qui auront la tâche extraordinaire de poursuivre l'oeuvre entamée en 1949, soient fiers de ce que nous sommes en train de réaliser. »

M. Rudy Salles (Alpes-Maritimes - NC) a souhaité insister, dans son intervention, sur la réduction, indispensable à ses yeux, du nombre des commissions de l'Assemblée parlementaire :

« Je tiens à saluer l'excellent travail de notre collègue Jean-Claude Mignon. Je n'insisterai pas sur l'importance de cette réforme qui est, à l'évidence, primordiale.

Comme à l'occasion de toute réforme d'envergure, certaines réticences ont pu apparaître : le nombre d'amendements déposés est notamment là pour le prouver. Mais il prouve également l'intérêt que nous portons tous à cette réforme, ainsi que notre attachement à l'Assemblée parlementaire. A cet égard, je salue le courage politique et visionnaire dont fait preuve le rapporteur en présentant une telle réforme. Car c'est bien de l'avenir de notre institution qu'il est question, et de sa visibilité, encore trop faible.

Compte tenu du temps qui m'est imparti, je ne commenterai pas l'ensemble du projet de résolution, que je soutiens. Néanmoins, je souhaite insister sur trois points qui me paraissent primordiaux pour redonner une visibilité plus grande aux débats de notre Assemblée, visibilité nécessaire pour que notre travail soit enfin reconnu à sa juste valeur.

Une des critiques récurrentes envers le Conseil de l'Europe tient à l'émiettement de ses actions et de son travail. Cet émiettement rend difficile, pour l'observateur extérieur, d'apprécier tous les enjeux des actions menées, voire tout simplement de comprendre ces actions mêmes. Aussi serait-il opportun, dans un premier temps, de réduire le nombre de sujets et de rapports présentés au cours des sessions plénières. Cela permettrait notamment un meilleur suivi politique des résolutions et recommandations votées par l'Assemblée parlementaire.

Conséquence de cette restructuration de l'organisation de la séance plénière : il faudrait en amont réduire le nombre de commissions. Il nous appartient d'en discuter les contours, mais l'organisation actuelle ne reflète en rien la pertinence des sujets traités. Certaines compétences transversales dépassent l'échelle d'une seule commission. Il en est ainsi de la question de l'égalité des femmes et des hommes, qui est un sujet inhérent à toutes les questions relatives aux droits de l'Homme. Les compétences de cette commission seraient donc élargies pour devenir la commission sur l'égalité et la non-discrimination.

La réduction du nombre des commissions n'implique pas qu'il y ait une hiérarchie entre droits de la première et de la deuxième génération. Ces deux types de droits ont, l'un et l'autre, une entière légitimité. Nous souhaitons simplement qu'un meilleur paramètre soit redéfini afin que le travail de notre Assemblée ne donne pas l'impression d'une dilution des thèmes abordés.

En tant que membre de la commission des questions juridiques, il est un point du rapport de M. Mignon auquel j'attache une importance particulière : la sous-commission chargée de l'élection des juges à la Cour européenne des droits de l'Homme se doit de motiver les avis qu'elle donne.

Dans un processus où la Cour européenne des droits de l'Homme a érigé la théorie des apparences, héritée du droit anglo-saxon, en standard élevé, jusqu'à condamner la présence du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d'État français, il serait fâcheux que notre commission ne se conforme pas en amont à cette procédure. »

M. Bernard Fournier (Loire - UMP) a, quant à lui, mis en avant le nécessaire renforcement à terme de la coopération entre le Parlement européen et l'Assemblée parlementaire :

« L'excellent rapport de notre collègue Jean-Claude Mignon répond à un double impératif : rendre notre Assemblée à la fois plus politique et plus efficace.

Afin d'être plus politique, l'Assemblée doit, à l'instar des autres organes du Conseil de l'Europe, recentrer ses activités sur ce que nous appelons communément notre « coeur de métier », à savoir le triptyque : droits de l'Homme - démocratie - État de droit. Je salue, à cet égard, la volonté du rapporteur de fusionner trois de nos commissions dont les travaux pouvaient, parfois, nous éloigner de notre mission première. Il convient également d'appuyer sa demande de recentrer l'activité de la commission des migrations. Il s'agit, en tout état de cause, de renforcer la visibilité de nos travaux.

La mise en pratique de la réforme, début 2012, nous permettra rapidement d'évaluer son impact. Comme l'a récemment indiqué notre collègue Denis Badré, dans un rapport remis au Premier ministre français, il sera dès lors peut-être temps de franchir une seconde étape en réfléchissant notamment à la création d'un mécanisme de recevabilité permettant au Bureau ou à une commission ad hoc d'écarter les propositions de résolution ou de recommandation qui ne relèveraient pas de ce fameux coeur de métier. Là encore, un tel dispositif permettrait d'accroître la portée des textes que nous adoptons et participerait à l'effort entrepris par le projet de notre collègue Jean-Claude Mignon de lutter contre ce que nous appelons en France « l'inflation législative ».

Il conviendra également de réfléchir à l'instauration d'une procédure de suivi des résolutions et recommandations adoptées par notre Assemblée. Celle-ci pourrait ainsi donner lieu à une procédure de questions cribles, nous permettant d'interroger un ministre d'un État concerné par une résolution ou une recommandation sur les suites données par son gouvernement à ce texte.

Je salue les propos de notre rapporteur lorsqu'il indique son souhait de rapprocher notre Assemblée du Parlement européen. Des liens existent déjà entre ces deux institutions. Il est effectivement nécessaire de les renforcer. Ce dialogue doit être structuré sans qu'il soit totalement institutionnalisé. Une coopération plus soutenue pourrait être fondée sur une approche thématique, réunissant par exemple rapporteurs du Parlement européen et de notre Assemblée sur des sujets communs.

Cet approfondissement de nos relations s'avère d'autant plus important que se posera dans quelques mois la question des conséquences de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme.

Pour conclure, je saluerai une nouvelle fois la qualité du travail de notre collègue qui a su proposer une réforme qui me semble toute aussi ambitieuse que consensuelle, tant elle est mue par un seul objectif : celui de permettre à notre Assemblée et par-delà, notre Organisation, de revaloriser son action en gagnant en pertinence et en cohérence. »

M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP) a, dans sa réponse à l'ensemble des intervenants, souligné l'importance des échanges entre parlementaires dans l'élaboration de la réforme :

« Avant de répondre à mes collègues, je voudrais dire que mon nom a été cité un certain nombre de fois aujourd'hui dans cet hémicycle et que cela me gêne beaucoup parce que je n'ai pas pour habitude de récupérer le travail réalisé par les autres, et que c'est un travail d'équipe qui a été accompli. Se tiennent à mes côtés aujourd'hui un petit nombre des membres de la commission ad hoc ; d'autres sont dans l'hémicycle, mais ce rapport est vraiment le fruit d'un travail d'équipe, un travail collectif. Je tenais à le souligner.

J'aimerais également dire combien je suis heureux que nous ayons réussi, et j'en remercie le service de la Séance, à faire en sorte que le plus grand nombre d'orateurs représentant le plus grand nombre de pays membres de notre Institution ait pu s'exprimer. Vous avez pu remarquer que l'on a évité les doublons. C'est un point particulièrement positif.

J'ai entendu beaucoup de choses. C'est l'éclatante démonstration que c'était un véritable débat, que nous avons réussi notre pari en faisant en sorte que la consultation ait vraiment lieu et que chacune et chacun puissent y contribuer. C'est cela aussi la clé du succès de la réforme que nous sommes en train de mettre en place.

Je ne reprendrai pas tout ce qui a été dit, mais j'aimerais remercier tous les orateurs.

M. von Sydow, qui fait partie de la commission ad hoc , a dit que nous souhaitions avoir moins de rapports, mais que nous les souhaitions plus pertinents. Ce point fait, je pense, l'unanimité. La réduction du nombre des commissions a également été évoquée. J'y reviendrai.

M. Marquet a parlé des questions économiques pour s'étonner - mais pas tout à fait, puisqu'il a été aussi associé à la réflexion au sein de la commission ad hoc - que les rapports sur la BERD et l'OCDE puissent être confiés dorénavant à la commission des questions politiques présidée par M. von Sydow, qui verra ainsi son mandat renforcé.

M. Walter, vous avez parlé de la lisibilité et insisté sur le fait que cette réforme à laquelle vous avez été totalement associé n'est qu'un point de départ. Oui, ce n'est qu'un point de départ. Cela rejoint ce qui a été dit tout à l'heure par notre ami Mike Hancock, à la façon qui lui est propre et que l'on apprécie. Vous souhaitez davantage de lisibilité. Je pense que ce point fait aussi l'unanimité.

Notre ami Tiny Kox, au nom de son groupe, a parlé d'une Europe plus sociale. C'est notre souhait le plus cher que cette Europe soit plus sociale. Nous sommes l'Assemblée parlementaire de 800 millions d'Européens et nous avons tort de ne pas suffisamment le rappeler. Même si aujourd'hui, nous ne sommes pas aussi nombreux que nous aurions souhaité l'être dans cet hémicycle. M. Kox a parlé aussi de droits de l'Homme qui ne sont pas toujours respectés dans certains pays. Les défendre est notre vocation même. Il est grand temps que l'on s'en souvienne.

M. Herkel, je vous remercie pour votre français qui s'améliore. Si seulement je pouvais parler anglais comme vous parlez français, ce serait extraordinaire ! En tout cas, merci du soutien du groupe politique auquel j'appartiens. Je n'en doutais pas et n'en attendais pas moins, bien évidemment.

À M. Pourgourides, je voudrais dire toute ma tristesse de le voir quitter cette Assemblée, car y siégeant depuis 1993, je peux attester à quel point il aura marqué la vie du Conseil de l'Europe. Sa question s'adressait au Secrétaire général et je ne répondrai pas à sa place.

Mme Naghdalyan, vous vous êtes inscrite contre le projet de fusion des commissions des questions économiques et du développement. Nous aurons l'occasion d'y revenir et mes collègues y reviendront aussi. Je suis, pour ma part, intimement convaincu du contraire. Mais encore une fois, vous nous voyez devant vous, personne n'a le profil d'un dictateur !

Ni moi, ni aucun de mes collègues sur ce banc, n'avons l'intention d'imposer quoi que ce soit ! Cette réforme n'est pas ma réforme, mais la réforme de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. C'est votre réforme et, de toute façon, vous aurez le dernier mot. Nous avons fait des propositions, après mûre réflexion, et nous pensons qu'elles sont équilibrées, mais vous pouvez en décider autrement. Personne n'a l'intention de forcer la main à qui que ce soit.

Mme Maury Pasquier, vous avez évoqué l'avenir de la commission des questions sociales. Nous allons voter votre amendement, que la commission ad hoc approuve.

M. Chope, je vous remercie beaucoup des paroles aimables que vous avez prononcées. Si ce rapport était adopté aujourd'hui par l'Assemblée et suivi d'effet, nous en serions très satisfaits.

M. Flego, vous avez abordé la question du suivi des recommandations et vous avez souhaité que les chefs de délégation prennent toutes leurs responsabilités. Je souscris pleinement à vos propos. Une fois rentrés dans leur pays, les présidents de délégations nationales doivent faire en sorte que le travail de l'Assemblée soit suivi d'effet.

M. Papadimoulis, vous considérez que la fusion des trois commissions est une erreur. Ce n'est pas mon avis et j'attends avec impatience de connaître la position de l'Assemblée parlementaire.

Je voudrais remercier également MM. Mendes Bota, Holovaty et Vareikis. Nous proposerons tout à l'heure un amendement répondant au souhait de M. Toshev. Nous avons entendu les remarques des différentes commissions et nous avons pris certaines d'entre elles en considération.

Je remercie M. Salles et M. Gaudi Nagy, qui a souligné la situation difficile d'un député non inscrit, situation qui mériterait d'être mieux prise en compte par l'Assemblée.

Mme de Pourbaix-Lundin, je pense comme vous qu'il existe un problème dans le processus d'observation des élections. Je souhaite que votre amendement soit adopté.

Mme Vësaitë, vous désapprouvez notre méthode, mais je ne vois pas ce que nous aurions pu faire de plus pour vous consulter et vous associer ! Chacun et chacune prendra ses responsabilités le moment venu.

M. Cebeci, je voudrais très chaleureusement vous remercier de tout ce que vous avez fait pour défendre notre Assemblée et notamment son budget. Je précise que la préoccupation financière n'a pas été notre seul guide dans notre réflexion.

Sir Alan Meale, je vous remercie d'avoir souligné le fait que nous avons tenu cet après-midi un vrai débat. Nous ne sommes pas toujours d'accord, mais c'est le propre de tout parlement et nous devons faire en sorte que nos désaccords puissent s'aplanir.

M.  Toshev, nous avons pris en compte vos remarques sur le fait que les pays les plus importants sont représentés ex officio au sein de la commission du Règlement. Je proposerai tout à l'heure un amendement pour aller dans votre sens.

Je remercie Mme Guþu et M. Pochinok pour leurs interventions et je voudrais, pour finir, m'adresser à mon ami M. Hancock. Nous avons siégé tous les deux dans la commission des relations parlementaires et publiques, que j'ai présidée. Lorsque la suppression de cette commission a été décidée, nous avons vigoureusement protesté. Mais, honnêtement, aujourd'hui, avec quelques années de recul, pensez-vous que cette suppression était si grave que cela ? Certes, cette commission n'existe plus, mais le travail est toujours aussi bien fait, ce dont on ne peut que se féliciter.

Les réformes sont toujours insuffisantes et nous aurions souhaité aller encore beaucoup plus loin. Est-ce réellement possible ? Notre Assemblée a une très grande qualité : nous nous y respectons les uns et les autres. Ce projet de résolution satisfait, il me semble, l'écrasante majorité des membres de cette Assemblée.

Je voudrais, pour conclure, vous dire tout le plaisir que j'ai eu à travailler avec les membres de la commission ad hoc , que je remercie sincèrement et chaleureusement pour leur soutien. »

La résolution adoptée par l'Assemblée révise notamment le mandat des dix commissions permanentes actuelles, à travers la fusion et la transformation de certaines d'entre elles d'une part, et, d'autre part par des transferts de compétences entre les commissions. Au final, il n'y aura plus que huit commissions.

Les commissions permanentes (avant et après la réforme)

Commission des questions politiques	Commission des questions politiques ( dont la préparation des rapports sur l'activité de l'OCDE et de la BERD assurée auparavant par la commission des questions économiques et du développement)
Commission des questions juridiques et des droits de l'Homme	Commission des questions juridiques et des droits de l'Homme
Commission des questions économiques et du développement	Commission des questions sociales, de la santé et du développement durable ( dont les questions liées à la population traitées auparavant par la commission des migrations, des réfugiés et de la population )
Commission des questions sociales, de la santé et de la famille
Commission de l'environnement, de l'agriculture et des questions territoriales
Commission des migrations, des réfugiés et de la population	Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées
Commission sur l'égalité des chances pour les hommes et les femmes	Commission sur l'égalité et la non-discrimination ( dont les questions liées au droit des minorités nationales et autres minorités et de discrimination traitées auparavant par la commission des questions juridiques et des droits de l'Homme )
Commission de la culture, de la science et de l'éducation	Commission de la culture, de la science et de l'éducation
Commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles	Commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles ( dont les questions budgétaires traitées auparavant par la commission des questions économiques et du développement) Compte tenu des nouvelles responsabilités de cette commission, les présidents des cinq groupes politiques de l'Assemblée et des cinq plus grandes délégations nationales (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni et Russie) sont membres ex officio. La commission du règlement devra par ailleurs faire des propositions pour augmenter le nombre de ses membres afin que sa composition soit, d'un point de vue géographique, plus équitable.
Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)	Commission pour le respect des obligations et engagements des États membres du Conseil de l'Europe (Commission de suivi)

La sous-commission sur l'élection des juges à la Cour européenne des droits de l'Homme est, quant à elle, invitée à donner des raisons positives pour sa recommandation en faveur des candidats.

M. Jean-Claude Mignon a, par ailleurs, déposé un sous-amendement destiné à préciser un amendement invitant les commissions de l'assemblée, à l'exception de la commission pour le respect des obligations et engagements des États membres et la commission du règlement, des immunités et des affaires institutionnelles, à utiliser la possibilité d'organiser une réunion commune par an avec les commissions pertinentes des parlements nationaux. L'amendement et le sous-amendement ont été adoptés.

La réforme insiste par ailleurs sur les mesures politiques à prendre pour garantir une plus grande sélection des propositions de résolution et de recommandation mais aussi un meilleur suivi des textes. Les rapporteurs continueraient ainsi à être saisis pendant une année après l'adoption du texte afin de garantir son suivi. Les commissions seraient chargées d'élaborer un rapport annuel sur les suites données par les parlements nationaux ou le Comité des ministres aux textes adoptés.

M. Jean-Claude Mignon a par ailleurs déposé, au nom de la commission ad hoc, un amendement oral qui prévoit que les présidents des groupes politiques de l'Assemblée seront désormais membres ex officio de la commission du règlement, dont le nombre de membres sera accru, « en vue d'assurer une représentation géographique équitable de ses membres ». Cet amendement a été adopté.

La résolution s'attache à la refonte des instruments de communication et envisage de rechercher plus activement des sources externes de financement, destinées à soutenir certaines actions de l'Assemblée.

La résolution adoptée implique des modifications du règlement de l'Assemblée. La commission du règlement devrait, en conséquence, proposer des modifications en septembre pour une adoption en octobre. Elles entreraient ainsi en vigueur pour l'ouverture de la première partie de la session 2012 de l'Assembléequi débutera le 23 janvier prochain.