EXAMEN EN COMMISSION
(mardi 12 juillet 2011)
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - M. Pillet et moi-même avons travaillé en bonne intelligence, d'autant plus aisément que nous n'avions pas de divergence de fond : tous deux attachés à l'ordonnance de 1945, nous croyons que la prévention doit prévaloir sur la répression, qu'il faut autant que possible privilégier des mesures alternatives à l'enfermement, que des mesures éducatives sont indispensables avant, pendant et après l'enfermement, mais, pas d'angélisme, nous sommes également convaincus que l'incarcération est parfois nécessaire. Il y a une gradation de mesures et d'institutions destinées aux mineurs : protection de famille dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), puis, s'agissant de ceux qui ont commis des infractions, placement en établissement de placement éducatif ou en foyer, centres éducatifs fermés (CEF), établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et quartiers pour mineurs.
C'est à partir du centre des jeunes détenus de Fleury-Mérogis, qui date d'une cinquantaine d'années, qu'ont été créés des quartiers pour mineurs séparés ou à peu près. La loi du 9 septembre 2002 a créé les CEF et les EPM ; les premiers CEF ont été établis rapidement, les premiers EPM en 2007. Nous avons visité le centre des jeunes détenus de Fleury-Mérogis, quatre CEF sur quarante-quatre et trois EMP sur six ; nous avons en outre entendu une quarantaine de personnes pour évaluer la pertinence de ces nouvelles structures.
Lorsque les CEF ont été créés en 2002, beaucoup étaient critiques, moi y compris. Le placement en centre fermé apparaissait comme un enfermement hypocrite. Mais les choses sont un peu plus complexes. L'enfermement, dans ces centres, est plus juridique que physique, ce dont témoigne le nombre important de fugues. Les CEF marquent un progrès par rapport aux quartiers pour mineurs et même aux EPM. Le taux d'occupation y est élevé - 87 % - ce qui montre que les juges ont recours à cette formule. Les magistrats, syndicalistes et représentants de l'administration que nous avons entendus n'y sont pas hostiles, s'ils ne sont pas tous enthousiastes. Seule la FSU nationale nous a fait part d'une opposition de principe, car elle considère qu'il ne peut y avoir d'éducation dans un cadre fermé, mais cette position est idéologique plus que pragmatique ; les autres syndicats, y compris la CGT, ne sont pas du tout sur la même ligne.
Les places en CEF sont au nombre de 488 ; dix des centres sont publics, les trente-quatre autres sont associatifs. Je l'ai dit, nous en avons visité quatre, à Saint-Venant, Liévin, Brignoles et Savigny-sur-Orge. Nous avons aussi tiré profit des rapports de notre collègue Jean-René Lecerf sur les questions pénitentiaires et de notre collègue Nicolas Alfonsi sur la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que des communications du Contrôleur général des lieux de privation de liberté et de la Défenseure des enfants.
Sont susceptibles d'être placés en centre fermé des jeunes multirécidivistes de 13 à 18 ans. La Défenseure des enfants a considéré qu'il y avait trop de primodélinquants dans ces centres, ce qui est partiellement faux : trois quarts des mineurs concernés sont multirécidivistes, et parmi les autres, certains ont commis des crimes, et dans de tels cas un placement en CEF ne me paraît pas injustifié.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je lis d'ailleurs que votre première proposition consiste à réserver les CEF aux mineurs multirécidivistes ou multiréitérants, ou à des primodélinquants ayant commis des faits de nature criminelle ou pour lesquels le risque de réitération apparaît particulièrement élevé.
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - En effet. Au cours des six mois de placement, les jeunes suivent trois modules de deux mois. Le premier est consacré à l'accueil, au premier contact avec les éducateurs : il s'agit d'établir un bilan et de faire comprendre aux intéressés la gravité de leurs actes. Les deux mois suivants sont dédiés à une prise en charge intensive ; les deux derniers, à la préparation de la sortie. En théorie, les familles et le milieu ouvert sont associés - car comme je le disais, on connaît ces jeunes. Un tiers des jeunes restent moins de trois mois, un tiers entre trois et six mois, un tiers plus de six mois. Alors que la durée de séjour optimale serait de six à huit mois, la moyenne constatée est de quatre à cinq. C'est trop court. La norme est de six mois renouvelables, soit une année scolaire : c'est le temps nécessaire pour un rattrapage. Sans être illettrés, ces jeunes accusent en général un fort retard scolaire.
Certains jeunes rejettent ces centres, car ils préfèrent la moindre contrainte des quartiers pour mineurs. En CEF, pas de télévision, pas de portable, pas de shit ! On est loin des quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires... Les contraintes des CEF - éducation, contrôle sanitaire, activités obligatoires - expliquent certaines fugues. Le contrôle a d'ailleurs été renforcé ces dernières années : grilles plus hautes et vidéosurveillance.
Le coût est indéniablement élevé : 640 euros par jeune...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - ... et par jour.
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - Le nombre d'éducateurs se situe entre 24 et 27.
M. Yves Détraigne . - Pour combien de jeunes ?
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - Douze maximum. Outre l'encadrement, il faut compter les enseignants et le personnel sanitaire. On n'a rien à redire : cela vaut le coup si le résultat est au rendez-vous. Mais on peine à trouver des instruments de mesure...
Au vu des avis plutôt positifs recueillis, nous sommes favorables à la poursuite de l'expérience, assortie de plusieurs préconisations. La première est d'assouplir les conditions de placement en CEF pour prendre en charge les jeunes quelque temps au-delà de leur majorité, si nécessaire. Ensuite, privilégier l'affectation en EPM plutôt qu'en quartier pour mineurs en cas de survenance d'une condamnation à une peine d'emprisonnement ferme en cours de placement. La répartition géographique des centres n'est pas satisfaisante : trois seulement pour toute la région parisienne contre deux pour le Limousin ! Or la proximité avec les familles doit être préservée. On gagnerait à sensibiliser les élus locaux, souvent réticents à accueillir de tels établissements : la signalisation des CEF laisse d'ailleurs beaucoup à désirer !
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il y a souvent un rejet de la part de la population.
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - Aux élus de la sensibiliser : il faut souligner que si des fugues ne sont pas à exclure, les mineurs accueillis en CEF ne commettent en général pas d'infractions à l'extérieur du centre, puisqu'ils sont en principe tenus d'être accompagnés par un éducateur.
Nous préconisons en outre la conclusion systématique de conventions avec les partenaires des établissements, ainsi que l'échange d'expériences et de bonnes pratiques entre les équipes éducatives (PJJ, Éducation nationale et Santé), à l'instar des échanges réussis entre délégués du Médiateur de la République. Il serait opportun de réfléchir à la question de l'accueil en urgence pour les très courts séjours, d'autant que l'expérience des centres de placement immédiat (CPI) n'a pas été concluante. Le personnel demande que l'on mette en place un programme de formation, et que l'on favorise la qualification et le volontariat. Dans certains établissements, le taux d'absentéisme a avoisiné les 60 % ! À l'administration de trouver les moyens pour motiver le personnel, par exemple via des primes, tout en maintenant un taux d'encadrement très élevé.
Autre préconisation : que les conseils généraux et l'Éducation nationale assurent un suivi plus efficace des jeunes après leur sortie. Alors que nous voulons maintenir la capacité globale d'accueil, le ministère projette de créer vingt nouveaux CEF, mais à partir de trente foyers existants. Maintenons la capacité d'accueil des établissements classiques ! Les centres éducatifs méritent d'être confortés. Enfin, on ne pourra se passer d'une évaluation complète et précise, sur des critères qui restent à définir. Ne pourrait-on y réfléchir avec l'Observatoire de la délinquance ?
M. François Pillet , co-rapporteur . - Les EPM sont le fruit d'une évolution en matière de détention, vers l'individualisation des peines et la réinsertion. Ils se caractérisent par la séparation complète entre mineurs et majeurs, un plus faible effectif, le développement des temps d'activité, l'intervention synergique de l'administration pénitentiaire et de la PJJ, le soutien scolaire et l'offre de soins.
Le projet, prometteur et ambitieux, s'est traduit par l'ouverture de six établissements, à l'organisation identique malgré deux conceptions architecturales différentes, et caractérisés par un très fort taux d'encadrement : 150 adultes pour 60 mineurs.
Parmi les constats négatifs, on peut relever une implantation géographique peu adaptée, avec par exemple un seul établissement en région marseillaise ; des constructions ou des matériaux tout aussi peu adaptés (le placoplatre...) ; une mixité problématique ; une durée insuffisante pour atteindre les objectifs ; des solutions disciplinaires qui varient selon les EPM. Soulignons également une efficacité non vérifiée du binôme PJJ-administration pénitentiaire, et la faiblesse de l'aménagement des peines.
Il n'est pas pour autant impossible d'atteindre les objectifs fixés. Parmi les constats positifs, nous mentionnons la très forte motivation des agents, contrairement à ce que laissent penser les syndicats ; des résultats très encourageants en matière de rescolarisation et de diplômes ; la créativité des intervenants, en matière d'éducation ou de sanction. Les actions menées permettent déjà d'obtenir des succès et donnent bon espoir pour la suite. Bref, les EPM sont des pierres précieuses qui ne sont pas encore sorties de leur gangue.
Nos propositions s'articulent autour de trois exigences. Premièrement, des instruments fiables de connaissance. Calculer le coût journalier semble à la portée de l'étudiant moyen en première année d'expertise comptable ! Or impossible de se faire communiquer un chiffre... Selon nos calculs, il serait autour de 600 euros par jeune. Il faudrait également pouvoir mesurer l'effet de ces établissements sur la récidive et sur les parcours de ces jeunes après leur sortie.
Comment faire pour que les moyens déployés portent leurs fruits ? Les courts séjours ne riment à rien. Alors qu'un séjour de quelques semaines est insuffisant pour une réinsertion dans le parcours scolaire, la durée moyenne de détention est de deux mois. D'où notre proposition de réserver les EPM aux mineurs devant être incarcérés pour une durée au moins égale à trois mois. En matière d'individualisation des peines, pourquoi ne pas assortir le placement en EPM d'une possibilité de semi-liberté, qui permettrait aux jeunes de travailler à l'extérieur, par exemple sur un chantier d'insertion ? Il y a également un travail à mener sur la discipline. Ainsi, dans le Nord, on n'a pas grillagé les fenêtres : les jeunes savent que les caillebottis apparaîtront s'ils jettent des détritus dans la cour...
Autre exigence : donner une nouvelle dynamique à l'encadrement. Les agents, volontaires, sont motivés. Profiler les postes éviterait les rotations permanentes qui cassent les synergies. Il est délicat de faire travailler ensemble des corps aux cultures différentes ; des formations communes pourraient y contribuer mieux.
Ces deux outils, CEF et EPM, doivent s'insérer parmi les dispositifs existants, afin d'offrir aux juges des enfants un panel de solutions différentes, en réponse à des situations différentes. Ces institutions sont nécessaires, elles doivent encore être améliorées.
M. Patrice Gélard . - J'ai visité différents types d'établissements dans ma région. Dans les CEF, l'usure des personnels impose une rotation régulière, d'autant que ces centres sont souvent isolés. Il faut aussi prendre en compte le problème de l'avancement, et favoriser la promotion interne.
L'exigence n'est pas la même pour les établissements pénitentiaires. L'aménagement des peines, la possibilité de travailler à l'extérieur donnent de bons résultats : le quartier mineur du Havre, qui compte quinze places, forme les jeunes aux métiers du bâtiment et des travaux publics, les rendant employables à leur sortie. La situation y est donc plutôt satisfaisante, notamment grâce au dynamisme de l'encadrement. On est loin de la nouvelle maison d'arrêt pour majeurs, robotisée, informatisée et déshumanisée, qui a déjà enregistré trois suicides en un an d'existence...
Reste, dans ces deux catégories d'établissements, un lien insuffisant avec l'Éducation nationale, et surtout une absence de validation des acquis. Ces jeunes peuvent-ils ensuite reprendre un parcours scolaire dans un établissement spécialisé ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - J'ai moi aussi visité ces établissements. Je pourrais adhérer aux préconisations du rapport si vous n'éludiez des questions essentielles. Les CEF captent une grande partie du budget de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), au détriment des autres structures. Vous critiquez la position de la FSU-PJJ, seule à s'opposer aux CEF. Mais ces derniers traduisent avant tout une politique d'affichage, alors que les possibilités de placement en foyer classique sont nettement insuffisantes. Quand la directrice territoriale de la PJJ à Paris - qui n'est pas en désaccord avec la politique menée - a fait une tentative de suicide l'année dernière, elle avait à placer 27 mineurs délinquants qu'elle ne savait où envoyer !
La tendance est d'orienter les jeunes vers les CEF car les autres structures sont en déliquescence. Mais y placer des primo-délinquants, pour des séjours courts, ne rime à rien, surtout quand il n'y a pas de suivi des mineurs après leur séjour. Quel est l'effet des CEF sur la récidive ? Bref, il faut plus de moyens pour les autres structures et réserver ces centres aux mineurs dangereux, qu'ils le soient pour eux-mêmes ou pour les autres.
Quant aux EPM, ils avaient vocation à remplacer les quartiers pour mineurs en prison, ce qui n'est pas le cas. Nous n'aurons pas de résultats dans ces établissements si les séjours n'y sont pas assez longs. Leurs personnels sont motivés puisqu'ils sont recrutés sur la base du volontariat, mais insuffisamment formés : on compte beaucoup de contractuels. A Porcheville, un professeur de philosophie donne les cours de sport ! A croire que l'Education nationale laisse aussi des professeurs sur le bord de la route... Ne le cachons pas : les EPM, comme les anciennes maisons de redressement, sont des cocottes-minute, les incidents y sont nombreux. D'où les dispositifs de sécurité supplémentaires qu'on a installés partout et les tentatives de suicide : trois depuis l'ouverture d'un établissement, c'est beaucoup ! Le coût de ces établissements ? J'ai eu accès au budget de Porcheville : 460 euros auxquels il faut ajouter la paie des enseignants, soit au total environ 600 euros. Cette dépense vaut la peine si ces établissements remplacent effectivement les quartiers pour mineurs et permettent aux mineurs de ne plus repasser par la case « prison »...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Cela vaut aussi pour les majeurs !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Nous en avons déjà parlé et nous en reparlerons une autre fois... En attendant, ce sont beaucoup de dépenses d'affichage pour des résultats franchement discutables. Il y aurait aussi beaucoup à dire sur la construction de ces établissements. Ils sont situés dans des endroits éloignés de tout : certes, le foncier y est moins cher, mais la moitié des mineurs ne reçoivent pas de visite de leur famille, faute de transports en commun. Le bâti, réalisé au moyen de partenariats public-privé, est de mauvaise qualité et sa réalisation à l'économie coûtera à terme très cher au contribuable. Nous devrions inciter les élus à se pencher sur la desserte des EPM avec les compagnies de transport.
M. Yves Détraigne . - Nos deux collègues, que je félicite pour cet état des lieux complet, peuvent-ils me dire si l'on a assez de recul pour affirmer que ces équipements sont plus efficaces que les quartiers pour mineurs ? En définitive, ce sera le juge de paix car nous jugerons de leur intérêt selon leur effet sur la récidive.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - A propos des foyers de la PJJ, les jeunes rapporteurs de la Cour des comptes, il y a huit ans, avaient accepté de venir devant notre commission avant la publication du rapport officiel. Ils avaient dénoncé le fonctionnement incroyable de ces structures, de véritables passoires où personne ne se souciait des jeunes qui n'étaient pas rentrés le soir. Autre point, Madame Borvo, nous avons essayé de distinguer la protection de l'enfance en danger et la délinquance des mineurs, qui relèvent respectivement des départements et de la PJJ. Enfin, pour m'être occupé de ces questions dans mon département, je m'étonne de la position de certains juges pour enfants et de certains procureurs qui refusent par exemple de continuer à travailler avec telle association, avec laquelle ils ne se sont pas entendus dans un poste précédent, et ignorent les élus.
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - Et, dans mon département, nous avons connu un juge qui plaçait systématiquement les enfants dans des familles d'accueil avant qu'il soit remplacé par un autre qui orientait tous les enfants vers les foyers de placement... Ne pas étudier les foyers classiques nous a manqué : il faut maintenir leur capacité. Tous nos interlocuteurs l'ont souligné, les remplacer par des CEF serait une erreur.
C'est en trouvant des éléments objectifs d'évaluation qu'on évitera de laisser courir des « canards » de document officiel en document officiel. L'étude d'impact liée au projet de loi relatif à la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale affirme que deux tiers des mineurs placés en CEF ne commettent pas d'infraction l'année suivante. Sur quoi ce chiffre, déjà cité dans une circulaire de 2008, repose-t-il ? Personne n'en sait rien, comme nous l'a confirmé le directeur de la PJJ.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - C'est inimaginable !
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - D'après ses informations, un peu moins de la moitié des pensionnaires récidiveraient, lorsqu'ils ont été placés pendant plus de six mois...
M. Yves Détraigne . - Nous devons construire un outil.
M. Jean-Claude Peyronnet , co-rapporteur . - En outre, la comparaison avec des pays tels que le Suède ou l'Espagne est particulièrement éclairante. Une étude comparative est d'ailleurs annexée au rapport.
M. François Pillet , co-rapporteur . - Attention à ne pas confondre les institutions : la prise en charge dans les EPM et celle dans les quartiers pour mineurs en prison sont très différentes. Les EPM - autre lubie entendue au moment de leur création - ne dissimulent pas une incarcération accrue des mineurs. Bien au contraire ! Le nombre de mineurs détenus a longtemps diminué avant d'augmenter brusquement en 2011.
Nous avons effectivement besoin d'un outil d'évaluation. Un CEF, que nous avons visité, suit ses anciens pensionnaires mois par mois. Certains replongent - et, après tout, il n'y a pas de raisons que l'on guérisse des mineurs en cinq minutes quand on n'y parvient pas avec les adultes -, mais d'autres connaissent des réussites parfaites. Ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain...
Mme Borvo-Cohen-Seat peut approuver la publication de ce rapport sans craindre de se déjuger. Elle y retrouvera beaucoup de ses constats. En outre, nous insistons, dans notre proposition n° 13, sur les moyens donnés aux foyers classiques et aux services de milieu ouvert.
Enfin, les mineurs qui disent vouloir retourner plutôt dans les quartiers pour mineurs avancent les raisons suivantes : en prison, on travaille moins, ce qui fait plus de temps à regarder la télé dans la chambre ; on peut fréquenter des adultes et, surtout, on peut fumer ! L'EPM, à n'en pas douter, est une avancée.
La commission autorise la publication du rapport.