2. Clarifier l'articulation du FSI avec les autres acteurs publics du financement des entreprises
La politique de soutien aux entreprises n'échappe pas au génie français de la complication et à une propension bien connue à multiplier les structures qui se chevauchent, doublonnent, s'ignorent ou même se contredisent. Que ce soit du point de vue du contribuable qui le finance, du Parlement qui le contrôle ou de l'entreprise qui le sollicite, le FSI doit donc voir son action mieux articulée avec celle des autres acteurs du financement public des entreprises .
a) Le FSI et l'Etat actionnaire : « qui fait quoi » en matière de politique industrielle ?
Cette clarification est tout d'abord nécessaire à l'égard de l'Etat actionnaire lui-même. Jusqu'à une période récente, l'Agence des participations de l'Etat se voyait assigner une mission claire et presque exclusivement tournée vers la défense et la promotion des intérêts patrimoniaux de l'Etat . Cette orientation transparaissait d'ailleurs très clairement dans les objectifs et indicateurs de performance assignés à l'agence et retracés dans l'annexe budgétaire relative au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », le premier d'entre eux consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » .
Dans le sillage de la crise, et notamment à la suite des Etats généraux de l'industrie clos en mars 2010, le Président de la République a exprimé le souhait que l'Etat actionnaire mette désormais « au premier plan la vision industrielle du pilotage de ses participations » 51 ( * ) et affirme, « pour les entreprises concernées, une stratégie de développement industriel et économique claire de long terme » . S'il appartient à l'Etat actionnaire de mettre en oeuvre une politique industrielle active, la question doit donc être posée du partage des rôles entre ce dernier et le FSI, dont la vocation est très similaire.
Lors de la création du fonds, notre collègue Philippe Marini avait, plus globalement, mis en évidence la reconfiguration du paysage de l'actionnariat public qui découlait de la création du FSI, les effets indirects qu'elle aurait sur le positionnement de l'APE et le risque de confusion et de dispersion qui pourrait en résulter : « Le FSI étant une filiale de la CDC, le centre de gravité de l'actionnariat public tend à se déplacer vers cette dernière et l'Agence des participations de l'Etat est de facto recentrée sur les participations majoritaires ou exclusives dans les entreprises qui constituent le "noyau dur" du service public marchand (tel que la Poste, EDF et la SNCF) ou dans lesquelles l'Etat a vocation, par une minorité de blocage ou la présence d'administrateurs, à exercer un contrôle de la stratégie et de la gestion. On peut ainsi placer dans cette seconde catégorie des sociétés telles que GDF-Suez, EADS et Thalès. Il n'en reste pas moins que cette dualité apparaîtra de plus en plus comme un facteur de confusion des responsabilités et de dispersion des efforts » 52 ( * ) .
Par conséquent, et sauf à ne plus savoir exactement « qui fait quoi » en matière de politique industrielle, votre rapporteur spécial juge indispensable de préciser très clairement les rôles respectifs du FSI et de l'APE. Selon l'agence, la feuille de route confiée au Commissaire aux participations de l'Etat par le Conseil des ministres du 3 août 2010 concerne avant tout la question de la logique de développement industriel des participations de l'Etat et de « l'empreinte » de ces participations, qui sont souvent des grands donneurs d'ordre ou des acteurs de premier rang à l'aval des filières . C'est dans le cadre du pilotage de ces entreprises que l'APE doit mettre au premier plan la vision industrielle. Le FSI, pour sa part, a vocation à participer à la structuration des acteurs de l'amont des filières, c'est-à-dire les équipementiers, fournisseurs de composants ou PME spécialisées dans des services aux grands donneurs d'ordre ou encore aux grands intégrateurs.
Au demeurant, l'APE a vocation à détenir des participations dans les anciennes grandes entreprises publiques nationales, ainsi que dans les entreprises assumant des missions de service public ou à caractère stratégique , ce terme renvoyant à la sécurité ou à l'indépendance nationales. La gestion de ces participations, qui n'implique pas la rotation du portefeuille à court ou moyen terme, doit concilier la défense des intérêts patrimoniaux de l'Etat et la mise en oeuvre d'une stratégie de développement industriel et économique de long terme. Pour sa part, le FSI doit être principalement 53 ( * ) orienté vers les PME et les ETI « stratégiques » au sens de leur contribution à la croissance et à la compétitivité de l'économie 54 ( * ) . Ses prises de participations doivent en outre viser un horizon moins long, afin de permettre un taux de rotation suffisant, et la valorisation desdites participations ne doit être recherchée que dans la limite des besoins d'intervention futurs du Fonds.
Cette répartition des rôles devrait permettre de dissiper les incertitudes liées à la nature exacte des missions du FSI, incertitudes qu'avait par ailleurs relevées son comité d'orientation stratégique 55 ( * ) .
* 51 Annexe « Etat actionnaire » au projet de loi de finances pour 2011.
* 52 Rapport n° 162 (2008-2009) de M. Philippe Marini , fait au nom de la commission des finances, déposé le 14 janvier 2009.
* 53 Principalement, mais non exclusivement, le FSI ayant également vocation à jouer un rôle de renforcement/arrimage de l'actionnariat des grandes entreprises cotées.
* 54 Le FSI veille ainsi à ce que les projets initiés par les entreprises qu'il finance aient un impact sur la compétitivité économique du pays, qu'il s'agisse d'innovation, de rayonnement international, d'effet d'entrainement sur une filière voire d'empreinte territoriale.
* 55 Ainsi le COS croyait-il bon de rappeler, dans son rapport du 16 avril 2010 : « Le FSI n'a pas vocation générale à reprendre les participations de l'Etat ou d'autres acteurs publics. Il ne doit être sollicité que pour des investissements cohérents avec sa mission. D'autres institutions, comme la CDC ou l'APE ont pour rôle de contribuer à la gestion du patrimoine d'actifs publics. »