C. FAUT-IL UN « CONSEIL DE SÉCURITÉ » À LA FRANÇAISE, LIEU DE DÉBAT ET OUTIL D'AIDE À LA DÉCISION ?
Il n'existe pas de réponse évidente et unanime à la question : comment mieux associer l'expertise stratégique aux décisions de politique étrangère ?
Pourtant il est impossible de faire l'impasse sur cette question, qui reste centrale, surtout dans la perspective de la revue du Livre blanc et de l'échéance de l'élection présidentielle, qui reste un moment privilégié de réflexion sur la gouvernance de la politique extérieure.
La réponse la plus souvent avancée, pour être parfois immédiatement contestée, soit dans son principe soit dans ses modalités, est celle de la création d'un « Conseil consultatif de sécurité nationale » à la française, plus ou moins inspiré du modèle du Conseil de sécurité nationale américain ( National Security Council ou NSC ), organisation administrative dépendant directement du président des États-Unis et jouant le rôle de conseil, de coordination et parfois d'impulsion sur les sujets de politique étrangère, de sécurité nationale, et plus généralement sur l'ensemble des questions stratégiques.
1. Une proposition largement débattue depuis 2007
a) Une proposition du candidat Sarkozy en 2007
L'idée de la création d'un « Conseil de sécurité nationale » à la française est de mettre à la disposition du Président de la République un organe qui embrasse toutes ces dimensions et dont la composition dépasse les seuls membres du Gouvernement.
L'actuel Président de la République écrivait en 2007 dans la revue « Défense nationale » qu'il souhaitait la création, « auprès du Président de la République, d'un Conseil de sécurité nationale qui deviendra l'organe unique d'analyse, de débat et de réflexion en matière de sécurité et de défense , en période normale comme en période de crise. Il aura vocation à se substituer, dans des configurations adaptées selon les sujets et les circonstances, aux actuels Conseil de sécurité intérieure et Conseil de défense.
« Avec cet outil neuf, le chef de l'État disposera d'une vision globale intégrant les trois dimensions principales de nos politiques de défense que sont la sécurité du territoire, la défense militaire et l'action extérieure. Ce Conseil aura un secrétariat permanent qui en préparera les réunions et suivra les décisions prises. J'insiste sur le fait qu'il devra fonctionner comme un lieu d'échanges entre responsables gouvernementaux, grands subordonnés et experts, et non comme une chambre d'enregistrement d'arbitrages préparés par un cercle restreint. Cela me paraît essentiel pour que le Président de la République soit assuré d'avoir en sa possession tous les éléments d'expertise et de contre-expertise utiles pour éclairer ses décisions ».
L'essentiel des arguments en faveur de la création de ce Conseil se trouve ici très clairement exposé :
- disposer d'un organe unique et pluridisciplinaire (sécurité, défense, action extérieure...) d'expertise ;
- être un lieu de débat (argumentation et contre argumentation) associant plusieurs profils : experts, hauts responsables administratifs et responsables politiques.
Le but est bien sûr de nourrir la décision présidentielle du plus grand nombre possible d'analyses, en décloisonnant les approches et en mélangeant les profils, tout en restant dans un format suffisamment restreint et haut niveau pour être « opérationnel ».
b) Une préconisation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale
Cette proposition a été reprise et développée dans le Livre blanc, qui proposait, pour garantir une efficacité nouvelle au processus de décision :
- d'une part de créer un « Conseil de défense et de sécurité nationale », dont le champ de compétence couvrirait l'ensemble de la défense et de la sécurité nationale ; cette préconisation a été mise en oeuvre d'abord par la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009 puis par décret, en décembre 2009 37 ( * ) ;
- d'autre part, pour permettre au Président de la République et au Premier ministre de disposer, « au bon moment », « d'éléments diversifiés d'appréciation et d'éclairage, provenant de plusieurs sources, internes et externes à l'administration » , de créer un Conseil consultatif sur la défense et la sécurité nationale, réunissant des experts indépendants, touchant aux différentes dimensions des décisions, politiques, financières, opérationnelles et internationales, et permettant des débats contradictoires, présentant des solutions sous forme de choix ouverts à la décision finale.
Cette proposition dont la mise en oeuvre a été, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, sérieusement mise à l'étude, à un stade assez poussé, s'est toutefois heurtée à une série de problèmes pratiques pour sa concrétisation, tendant au respect de la confidentialité des débats, ou à la difficulté de garantir la qualité de sa composition.
Pourtant, aucune proposition alternative n'émerge, depuis, avec suffisamment d'évidence.
c) Une idée récemment relancée
Ces derniers mois, l'idée de la création d'un Conseil consultatif de sécurité nationale en France a ressurgi, essentiellement par voie d'articles de presse. Les défenseurs de cette idée y voient en effet une garantie de la qualité et de la neutralité des analyses et informations transmises au plus haut niveau, autant qu'un contrepoids à l'existence d'un éventuel effet « visiteurs du soir », ou à la marginalisation alléguée de l'expertise du ministère des Affaires étrangères dans les circuits décisionnels.
Plusieurs personnalités entendues par votre rapporteur ont également souligné le rôle qu'une telle instance pourrait jouer dans l'élaboration d'un consensus national autour des interventions extérieures, par exemple si des parlementaires, majorité comme opposition, étaient appelés à y siéger.
Certains y ont vu le moyen de rehausser la valeur, méconnue à leur sens, de l'expertise des universitaires et des chercheurs, et de permettre sa meilleure prise en compte par les décideurs. L'idée est que sous la V ème République, alors que la décision appartient souvent au Président seul, ce dernier est singulièrement « peu » conseillé, dans la mesure où l'équipe (souvent de très grande qualité) sur laquelle il s'appuie n'est constituée que d'un petit nombre de personnes, elles-mêmes absorbées par l'urgence de la gestion opérationnelle du temps présent. Dans de telles conditions, il apparait indispensable de donner au Président un outil de « temps long » et de réflexion globale.
L'un des enjeux est de parvenir à une réelle exploitation de l'expertise et de produire des synthèses suffisamment concentrées pour être lues et être opérationnelles pour les décideurs.
D'autres ont fait valoir que le dispositif actuel de consultation officieuse d'experts à titre individuel ne remplaçait pas la mise en place d'un tel Conseil consultatif, dont le principal apport serait d'être un lieu de débats : le processus de discussion contradictoire serait aussi important et utile, si ce n'est plus, que les conclusions elles mêmes que le Conseil serait amené à formuler.
Sa composition devrait, d'après certains de ses promoteurs, s'organiser en articulant des membres permanents (experts à vision « globale » et responsables politiques et de la haute administration) et de membres ad hoc , experts spécialisés sur tel ou tel sujet que le Conseil serait appelé à traiter.
Le Conseil serait réuni par le Président de la République, suivant ses besoins.
L'idée est de créer une proximité, voire une osmose, par la discussion en commun et le débat ouvert, entre les différents acteurs, tout autant que de susciter la contradiction.
d) Un modèle mis en oeuvre (et toujours critiqué) dans d'autres États
Cette question de la bonne « gouvernance » et de la collégialité des décisions de politique étrangère n'est ni nouvelle, ni propre à notre pays. Partout les mêmes contestations fusent, y compris dans les pays donnés en exemple pour la vitalité, la profondeur et la richesse de leurs structures d'anticipation stratégique (comme les Etats-Unis).
Aux Etats-Unis, le rôle du Conseil national de sécurité -qui dispose par ailleurs d'une réelle administration- a été éminemment variable suivant les périodes et les responsables (notamment le Conseiller lui-même) en place. Organe à l'influence politique variable, il a pu être en concurrence, voire en conflit, avec d'autres agences et structures.
En Grande-Bretagne, où le Premier ministre a parfois eu l'habitude de s'appuyer sur des conseils informels associant experts extérieurs, politiques et hauts fonctionnaires sur les sujets épineux ou nouveaux 38 ( * ) , le Premier ministre James Cameron a ainsi récemment mis en place, en mai 2010, un Conseil de sécurité nationale, inspiré du modèle américain, bien qu'il soit en fait essentiellement composé de membres du Gouvernement.
Il est encore tôt pour tirer un bilan de son fonctionnement, sauf à remarquer qu'il a d'ores et déjà suscité, outre-manche, des critiques, dans la mesure où il ne semble pas avoir été consulté lors de l'annonce d'un retrait inconditionnel des troupes britanniques d'Afghanistan au plus tard en 2015.
Un rapport très documenté de la commission des Affaires étrangères de la chambre des communes, paru en mars 2011, « The UK's foreign policy approach to Afghanistan and Pakistan 39 ( * ) ») formule ainsi des critiques très précises quant au contournement de ce Conseil par le Premier ministre, tandis que la presse s'interroge elle-même sur l'existence même, ou à tout le moins sur l'utilité d'un tel conseil 40 ( * ) dans ces conditions.
Les dirigeants russes semblent quant à eux s'être entourés de cercles plus discrets mais remplissant sans doute le même objectif. Ainsi peut-on citer deux réunions en 2010, du « Club d'échange Valdai » et du Forum Politique Global ou « Groupe de Iaroslavl ». Le premier en présence du Premier ministre Vladimir Poutine à Sotchi, au bord de la mer Noire. Le second, à Iaroslavl, en présence du Président Dmitri Medvedev. Des universitaires, des intellectuels, et des journalistes (russes et étrangers) se sont donc réunis avec des dirigeants politiques et des hommes d'affaires afin de discuter de l'avenir de la Russie. Ces réunions ont suscité un réel intérêt médiatique et ont été l'occasion pour les dirigeants russes d'accepter de débattre publiquement avec des experts, des visions « concurrentes » à la ligne officielle russe 41 ( * ) .
La composition, le rôle et surtout le poids politique de ce genre de conseils sont extrêmement variables suivant les époques, les pratiques des dirigeants en place et les cultures de gouvernement.
Le « modèle » pertinent pour le cas français reste introuvable. Pour autant, peut-on faire l'impasse sur une telle réflexion ?
2. Une réflexion à relancer dans le cadre de la revue du Livre blanc
On peut constater aujourd'hui que si cette préconisation n'a pas été mise en oeuvre en tant que telle, elle a pourtant été graduellement appliquée, en quelque sorte en « pièces détachées », le Président de la République disposant de toutes les composantes du Conseil de sécurité nationale, sans que ce dernier ait été véritablement constitué :
- un Conseil de défense et de sécurité nationale, réuni à sa discrétion, dans le format qu'il souhaite ;
- un secrétariat général, une équipe diplomatique et un chef d'État-major particulier ;
- des « outils » à sa disposition au sein de l'administration, comme le SGDSN, le Coordonateur national du renseignement ou les différents ministères qui peuvent être sollicités directement pour des commandes particulières ;
- des experts, qu'il peut consulter, à sa discrétion.
Ce mode de fonctionnement souple a sans aucun doute le mérite de la réactivité et de l'efficacité. Toutefois, il ne contribue pas forcément à créer une « communauté » de l'anticipation stratégique et tend peut être à consolider une pratique par nature, dans la V ème République, personnelle et solitaire du pouvoir.
C'est pourquoi la revue du Livre blanc devra nécessairement reposer la question de la mise en place d'une structure pour laquelle il ne semble pas exister d'alternative.
* 37 Le décret a précisé les compétences et fixé la composition de ce conseil et de ses différentes formations. Outre le chef de l'État, le Premier ministre, sont appelés à y siéger le ministre de la Défense, le ministre de l'Intérieur, le ministre chargé de l'Économie, le ministre chargé du Budget, le ministre des Affaires étrangères et, s'il y a lieu, sur convocation du président, d'autres ministres pour les questions relevant de leur responsabilité (le décret évoque notamment les ministres de la Ville, de la Jeunesse, des Affaires sociales, de l'Equipement, voire de l'Education nationale). Le conseil national du renseignement et le conseil des armements nucléaires en constituent des formations spécialisées. Le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale assure le secrétariat du conseil de défense et de sécurité nationale.
* 38 Expérience relatée par M François Heisbourg, ayant participé à des conseils informels convoqués par Mme Thatcher, lors de son audition
* 39 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmselect/cmfaff/514/514.pdf
* 40 Voir l'article du Telegraph, « What exactly is the point of David Cameron's National Security Council?» , 4 mai 2011
* 41 Voir l'article : « La Russie débat de son avenir » - Robert Skidelsky, 20/09/2010