TRAVAUX DE LA COMMISSION
COMPTE-RENDU DE LA TABLE RONDE SUR LA DÉFINITION ET LE CHIFFRAGE DES DÉPENSES FISCALES ET DES NICHES SOCIALES (27 AVRIL 2011)
Réunie le mercredi 27 avril 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Joël Bourdin, vice-président, la commission a procédé à l'audition conjointe de MM. Jonathan Bosredon, sous-directeur du financement de la sécurité sociale, Henri Guillaume, inspecteur général des finances, Philippe Josse, directeur du budget, Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale, et M. Jens Lundsgaard, chef adjoint de la division des statistiques et des politiques fiscales à l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) dans le cadre d'une table ronde sur les niches fiscales .
M. Jean Arthuis , président . - Mes chers collègues, notre table ronde de ce matin porte sur la définition et la méthode de chiffrage de ce que l'on a l'habitude d'appeler les dépenses fiscales et les niches sociales.
Cette table ronde trouve son origine immédiate dans un amendement, retiré en séance publique, de notre collègue Nicole Bricq au projet de loi de finances pour 2011. Dans son amendement, notre collègue prévoyait de charger le Conseil des prélèvements obligatoires de définir, chiffrer et évaluer les dépenses fiscales et les niches sociales. Le rapporteur général Philippe Marini et moi-même nous sommes alors engagés, en échange du retrait de l'amendement, à ce que la commission des finances se penche, dès 2011, sur la question de la définition et du chiffrage des dépenses fiscales et des niches sociales. Il nous semble en effet que c'est plutôt au Parlement de définir ce qu'est une dépense fiscale ou une niche sociale.
La présente table ronde trouve également son origine dans les II et III de l'article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Ces dispositions, insérées à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, prévoient en effet le gel en valeur des dépenses fiscales et des niches sociales à périmètre constant. Cette norme ne pourra être appliquée de façon satisfaisante s'il n'y a pas de consensus sur ce que sont les dépenses fiscales et les niches sociales.
Le système actuel de définition et de chiffrage des dépenses fiscales et des niches sociales nous semble devoir être refondu et clarifié. Il ne s'agirait pas nécessairement de faire quelque chose de très différent de ce que l'on fait actuellement, mais de le faire sur la base de concepts clairement établis et admis par tous.
En effet, aujourd'hui, le concept de dépenses fiscales n'est réellement défini nulle part. Le fascicule des « Voies et moyens » indique qu'il s'agit de mesures contraires au principe de « généralité », mais il ne précise pas quel sens il donne à ce principe.
La manifestation la plus emblématique des limites du système actuel, c'est que, depuis 2006, environ 75 milliards d'euros de dépenses fiscales ont été « déclassées » en « modalités de calcul de l'impôt », sans que la définition de la notion de dépense fiscale ait officiellement été modifiée.
A cela s'ajoute, dans le cas des niches sociales, le fait que l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale les définit de manière purement juridique, comme des réductions, exonérations, réductions d'assiette et abattements. Dans ces conditions, que se passerait-il si les exonérations de charges sur les bas salaires étaient intégrées au barème ? Cesseraient-elles d'apparaître comme des niches sociales, et d'être développées dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ?
Je salue nos intervenants et les remercie de leur présence. Peut-être pourrions-nous entendre, pour commencer, M. Jens Lundsgaard, chef adjoint de la division des statistiques et des politiques fiscales à l'OCDE, qui nous donnera d'entrée de jeu des éléments de comparaisons internationales, pour apprendre ce que font les autres États.
Nous pourrions ensuite entendre les principaux acteurs du chiffrage des dépenses fiscales et des niches sociales en France :
- Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale ;
- M. Philippe Josse, directeur du budget ;
- M. Jonathan Bosredon, sous-directeur du financement de la sécurité sociale.
Enfin, M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances, pourra-t-il nous faire part des réflexions qu'il a eues au sujet de la définition et du chiffrage des dépenses fiscales et des niches sociales. Je rappelle que M. Guillaume est chargé de rédiger le rapport d'évaluation des niches fiscales et sociales que le Gouvernement doit remettre au plus tard le 30 juin 2011 au Parlement, conformément à l'article 13 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Nous vous avons fait parvenir la semaine dernière une liste de points susceptibles d'être abordés. Peut-être pourriez-vous commencer chacun par un bref exposé liminaire, d'une dizaine de minutes. Après quoi, nos collègues pourraient vous poser leurs questions.
M. Jens Lundsgaard, chef adjoint de la division des statistiques et des politiques fiscales à l'OCDE . - Pour commencer, je voudrais souligner que la France a réalisé d'importants progrès, depuis quelques années, en ce qui concerne l'information sur ses dépenses fiscales. En particulier, cette information est plus détaillée. Cette amélioration de la qualité de l'information relative aux dépenses fiscales se constate également dans d'autres pays. Ce type d'exercice s'avère particulièrement utile dans le contexte actuel d'assainissement des finances publiques.
Comment procéder ? Il apparaît difficile d'identifier un modèle que l'on pourrait appliquer à chaque pays. Cela relève davantage d'une démarche pragmatique. La France peut élaborer et raffiner ses concepts à partir de l'expérience des autres pays. De ce point de vue, trois États semblent particulièrement intéressants : l'Australie, l'Italie et le Royaume-Uni. Ces pays sont en effet parmi les plus avancés dans l'estimation de leurs dépenses fiscales. En Italie comme au Royaume-Uni, le Gouvernement évalue les dépenses fiscales à 10 points de PIB. Cependant, lorsque l'on élargit la perspective, les résultats sont différents. Ainsi, au Royaume-Uni les dépenses fiscales au titre de l'impôt sur le revenu sont évaluées à 5 points de PIB. Cependant, plus de la moitié de ce chiffre, soit 3 points de PIB, correspond à l'absence de taxation de la première tranche de revenu. De même, certains revenus de retraite et certaines prestations de sécurité sociale ne sont pas imposables. Il s'agit à certains égards de dépenses fiscales.
M. Jean Arthuis , président . - Le barème progressif de l'impôt sur le revenu pourrait presque apparaître comme une dépense fiscale...
M. Jens Lundsgaard . - Si l'on élargit la perspective, on peut distinguer plusieurs catégories de dépenses fiscales et il faut se demander pourquoi elles posent problème. D'une part, elles ont pour conséquence une réduction des recettes publiques. D'autre part, elles sont susceptibles d'avoir des effets indésirables.
La plupart des pays ont établi des évaluations des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu, aux impôts sur les entreprises ou à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En revanche, peu de pays disposent d'évaluations des dépenses fiscales concernant les impôts sur l'énergie et les taxes environnementales, où elles sont pourtant très nombreuses.
Nous nous efforçons donc d'établir, à l'OCDE, une méthode pour évaluer les dépenses fiscales associées à ces impôts.
La France, à travers sa réflexion en cours sur la définition et le chiffrage des dépenses fiscales, pourra sans doute nous aider à améliorer nos travaux dans ce domaine.
M. Joël Bourdin . - Je voudrais avoir une précision. Lorsque vous mentionnez l'estimation des dépenses fiscales à hauteur de 10 % du PIB, intégrez-vous les effets de la progressivité de l'impôt ?
M. Jens Lundsgaard . - Si l'on retire l'effet de progressivité et le fait que les recettes de sécurité sociale ne sont pas imposables, on aboutit au Royaume-Uni à des dépenses fiscales non de 5 points de PIB, mais plutôt de l'ordre de 1 point de PIB.
M. Jean Arthuis , président . - Cette estimation prend-elle en compte l'ensemble des impôts et exonérations sociales, soit tous les prélèvements obligatoires ?
M. Jens Lundsgaard . - Il s'agit d'une estimation officielle des autorités britanniques. Les cotisations sociales jouent dans ce pays un rôle moins prononcé qu'en France.
M. Jean Arthuis , président . - Après cette vision supra-nationale, nous allons affiner la définition française. Nous comptons sur Mme Lepetit pour nous donner quelques clés de lecture des dépenses fiscales et des niches sociales.
Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale . - Mon propos sera bref et descriptif et portera essentiellement sur les sujets fiscaux. Je voudrais insister sur les démarches menées depuis cinq ans, notamment dans le cadre de la préparation des budgets, pour améliorer le pilotage des dépenses fiscales. Notre objectif est de construire un document commun à l'Exécutif et au Parlement susceptible de renforcer le pilotage des finances publiques, et pas seulement un document théorique et extensif, qui ne serait pas utile dans cette perspective.
De manière analogue à ce qui existait au Royaume-Uni, le Gouvernement a pris le parti de distinguer les dépenses fiscales dérogatoires et spécifiques, correspondant à une politique publique définie, des mécanismes de calcul de l'impôt qui peuvent avoir pour conséquence de baisser les recettes. Je citerai par exemple les mécanismes de décote ou le quotient familial. Il estime que mélanger ces deux catégories ne contribuerait pas à améliorer le pilotage des finances publiques, car elles obéissent à des finalités très différentes.
Nous sommes partis de deux types de travaux, au moins au stade de la genèse. D'une part, le rapport du Conseil des impôts de 2003 sur la fiscalité dérogatoire, qui invitait les pouvoirs publics à reconfigurer le concept de dépense fiscale. D'autre part, le benchmark international. Si vous regardez le « Voies et moyens » actuel, vous pourrez constater que la définition des dépenses fiscales a évolué depuis 2003. Nous avons aussi modifié cette définition pour prendre en compte un rapport de l'Assemblée nationale de 2008. Cependant, cette définition est peut-être insuffisamment précise.
Les dépenses fiscales peuvent être définies comme des normes dérogatoires par rapport à une norme standard. Pour caractériser un dispositif de dépense fiscale, le critère de généralité doit être notre « fil rouge », et non pas l'ancienneté des mesures. Ce parti pris a notamment eu pour conséquence que certains éléments autrefois considérés comme relevant de la norme sont aujourd'hui classés comme des dépenses fiscales, tandis que d'autres, qui étaient classés comme des dépenses fiscales, ne le sont plus. C'est le cas du quotient familial, de la décote, de l'effacement des doubles impositions ou de la répartition dans le temps d'un impôt.
A l'inverse, ont été intégrées dans la liste des dépenses fiscales les dépenses fiscales des collectivités locales compensées par l'État.
Néanmoins, nous avons continué à produire des données sur les anciennes dépenses fiscales, afin de disposer d'une vision de long terme de leur évolution. Nous avons également profité de ce travail de redéfinition pour enrichir les documents budgétaires d'informations qui n'y figuraient pas auparavant, par exemple le nombre de bénéficiaires de tel ou tel dispositif, l'isolement des dépenses fiscales à fort enjeu...
Enfin, nous avons tiré toutes les conséquences de la LOLF, en présentant les dépenses fiscales par mission et par programme, dans le sens d'une logique de politique publique cohérente. Nous avons aussi réalisé une somme des dépenses fiscales pour suivre en tendance l'évolution des grandes masses financières, que l'on peut trouver dans le premier article des lois de finances.
Le deuxième point que je voudrais aborder concerne le chiffrage. En effet, au milieu des années 2000, 56 % des dépenses fiscales faisaient l'objet d'un chiffrage, contre plus de 90 % aujourd'hui, avec en outre des indications relatives à la fiabilité des données. C'est donc une démarche importante.
M. Guillaume vous parlera mieux que moi de la question de l'évaluation, puisqu'il pilote le travail d'évaluation des dépenses fiscales en vue du rapport qui doit être remis au Parlement au mois de juin. Il est certain que le chiffrage n'épuise pas la question et qu'il faut franchir une étape supplémentaire en essayant de mesure l'efficacité, l'efficience, le caractère obsolète ou non, la cohérence des dispositions fiscales. C'est un travail difficile, dans lequel la France a pris du retard, mais où elle est désormais engagée dans une démarche forte.
Enfin, je voudrais souligner un point qui doit être amélioré, car il peut être la source de malentendus, celui de la question de la norme de référence. Celle-ci doit être spécifiée. Force est de constater qu'actuellement, les documents budgétaires ne fournissent pas cette indication. Nous n'avons pas la même vision que la Cour des Comptes sur ce sujet. Selon nous, la norme de référence provient du vote par le Parlement de normes fiscales à caractère général. Au contraire, la Cour voit dans la norme de référence un concept absolu, théorique, universel, quelque peu désincarné. Par exemple, nous avons changé la norme de référence sur l'impôt sur le revenu, car il nous semble que nous sommes passés récemment d'un système fondé sur l'impôt progressif à un système redevenu dual, où nous avons clairement un barème progressif qui s'applique à certaines catégories de revenus et, désormais, pour tous les revenus de l'épargne, un barème progressif certes, mais capé à un taux proportionnel de 19 %.
La notion et la quantification des dépenses fiscales dépendent en réalité de la définition de la norme, qui peut évoluer au gré des votes du Parlement. Elle a ce caractère potentiellement évolutif en fonction des votes de la représentation nationale.
Le Gouvernement souhaite compléter cette définition. Ce travail contribuera nécessairement à révéler le perfectionnement indispensable de nos documents.
Il existe des impôts pour lesquels cet exercice de reclassement est resté imparfait, car l'exercice de détermination de la norme de référence n'a pas été mené à son terme. Il s'agit notamment des impôts pour lesquels il y avait, au moment où l'on a réfléchi à ces questions, dans le débat public, des enjeux de discussion importants, qui auraient pu gêner des opérations de reclassement et de déclassement. Nous n'avons pas voulu perturber le débat politique à l'époque par des mécanismes d'amélioration de la documentation. Je vais donner deux illustrations de ces difficultés rencontrées. En ce qui concerne les droits de mutation à titre gratuit, certains mécanismes de familialisation ne sont pas traités comme des dépenses fiscales, alors qu'à l'inverse, certains mécanismes relatifs aux donations le sont. Cela s'explique en partie pour cette raison contingente.
Il en va de même pour la TVA. La liste des taux réduits signalés ou traités comme dépenses fiscales n'est pas complète. En effet, de nombreuses mesures de taux réduits ne figurent pas dans cette liste. Cette réalité peut poser des interrogations. Le « fil rouge » n'est pas toujours très clair. Historiquement, les taux réduits de TVA se rattachent aux dépenses de première nécessité. Quant on regarde les textes européens et la pratique de la France et d'autres pays, on constate que le champ du taux réduit est plus divers.
En conclusion, je pense que le travail de définition et d'affichage de la norme mené par le Gouvernement et le Parlement sera une oeuvre utile.
M. Jean Arthuis , président . - Votre démonstration est saisissante, mais vos dernières remarques sur la TVA me laissent perplexe. Cela montre toute la difficulté de cet exercice de définition.
M. Philippe Josse, directeur du Budget . - Je voudrais tout d'abord apporter une précision. La direction du Budget n'est pas « leader » dans cette réflexion. En effet, c'est la direction de la législation fiscale qui est en charge de la question doctrinale de qualification de la norme de référence. Sur la question du chiffrage, la direction du budget participe aux prévisions de recettes. La direction du trésor traite plus particulièrement les dépenses fiscales associées à la TVA et à la prime pour l'emploi (PPE), tandis que la direction du financement de la sécurité sociale s'occupe des niches sociales.
Même si elle n'est pas l'acteur principal de ce travail de définition et de chiffrage, la direction du budget, en tant que maître d'ouvrage de l'élaboration des documents budgétaire, se sent évidemment concernée, puisque l'objectif ultime est de contribuer à la réduction des déficits publics. Nous travaillons donc en lien avec la direction de la législation fiscale.
Ensuite, je voudrais souligner les progrès accomplis en matière de chiffrage et d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales depuis quelques années. Le phénomène est indéniablement beaucoup plus maîtrisé aujourd'hui, à travers la création de normes de dépenses fiscales et le monopole de fait des lois de finances pour les dispositions fiscales. Des progrès de méthode ont également été réalisés. Je pense que nous franchirons une nouvelle étape avec l'exercice d'évaluation piloté par l'inspection générale des finances et Henri Guillaume, qui permettra d'éclairer des points restés obscurs.
Troisièmement, je souhaiterais faire un point de méthodologie sur la norme de référence et les méthodes de chiffrage. Concernant la première, il faut être conscient qu'il y a toujours des éléments de convention, qui doivent être explicites. Marie-Christine Lepetit et moi-même avons décidé, en préparant cette audition, de proposer au ministre de préciser, dans le fascicule des « Voies et moyens », à quelle norme déroge chaque dépense fiscale. Il faut mettre les choses sur la table. Cet exercice de transparence, qui découle de la préparation de cette audition, constituerait un vrai progrès.
En ce qui concerne les méthodes de chiffrage, il faut distinguer l'évaluation des dépenses ex ante , lorsqu'elles en sont au stade du projet, et ex post , lorsqu'elles sont instaurées et ont commencé à produire leurs effets. Nous avons deux types de méthode : l'utilisation des données fiscales existantes et les simulations. De plus, il faut être conscient que le chiffrage est plus ou moins évident selon le type de dépense fiscale. Ainsi, les exonérations, abattements et déductions sont plus difficiles à évaluer. Par exemple, en ce qui concerne les exonérations, les abattements et les déductions, il faut procéder à des reconstitutions d'assiette. A l'inverse, l'évaluation des taux réduits, crédits d'impôts ou réduction d'impôts s'avère moins problématique.
De plus, il existe aussi des conventions sur les modalités de chiffrage. En ce qui concerne les niches sociales, lorsque l'on calcule leur coût, on se base sur un taux de recouvrement à 100 %. Or, dans les faits, ce taux est inférieur. La convention a donc un effet majorant. Il s'agit également de s'interroger sur l'exhaustivité du concept de niche sociale. Nous n'évaluons pas, en effet, les niches sociales hors PLFSS. Enfin, la dépense fiscale locale n'est recensée dans le « Voies et moyens » que s'il s'agit d'allègements compensés par l'État. Mais les abattements ou exonérations votées par les collectivités locales ne sont pas chiffrés. Une telle évaluation, aussi complète, serait sans doute beaucoup plus complexe à mettre en oeuvre, et je ne peux prendre aucun engagement à ce sujet.
M. Jean Arthuis , président . - Cela présenterait pourtant un intérêt certain au plan local.
M. Philippe Josse . - Oui, cela représenterait un vrai progrès. Je prends cela comme une commande. On va regarder ce qu'on peut faire. Enfin, je précise que nous ne disposons pas de données sur les dépenses fiscales liées à la fiscalité affectée à des personnes autres que les collectivités territoriales, la Sécurité sociale et l'Etat. Mais, de toute façon, nous nous employons à combattre celles-ci.
Je dirai enfin un mot sur la notion de « niche sociale », qui n'est pas satisfaisante. D'ailleurs, on ne l'utilise pas juridiquement. De fait, la formule utilisée dans la loi de programmation des finances publiques est « réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement » ....
Nous pourrions aussi parler de « dépenses de cotisations et de contributions sociales ».
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Pourquoi ne pas parler de « dépenses de prélèvements obligatoires » ?
M. Philippe Josse . - Oui, ou encore de « dépenses de ressources sociales » ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Ce dernier terme serait contre-intuitif, personne ne le comprendrait !
M. Philippe Josse . - En tout cas, la dénomination de « niche sociale » n'est pas adéquate. J'avoue une relative impuissance à surmonter cette difficulté lexicale !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Nous pourrons sans doute vous aider dans ce travail de terminologie.
M. Jean Arthuis , président . - Pour être bucolique, nous pourrions parler de la « mauvaise herbe sociale ». Je propose à M. Jonathan Bosredon de prendre la parole.
M. Jonathan Bosredon, sous-directeur du financement de la sécurité sociale . - Dans un laps de temps très court, quatre rapports de la Cour des comptes, du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Gouvernement ont permis de faire évoluer le contenu de l'information relative aux niches sociales et à la constitution des annexes 5 aux projets de lois de financement de la sécurité sociale, que nous avons enrichies année après année. Depuis l'origine, le recensement des niches sociales a été corrélé à un effort de rationalisation et d'encadrement des dispositifs concernés.
Il faut veiller à ce que le recensement des niches sociales s'articule correctement avec celui des dépenses fiscales effectué à travers l'annexe « Voies et moyens », afin qu'il n'y ait pas d'omissions. Ensuite, et comme pour la dépense fiscale, la niche sociale se définit par rapport à une norme à laquelle elle déroge. Nous travaillons à définir plus précisément la norme que nous retenons, dans le même esprit que ce que fait la direction de la législation fiscale pour le « Voies et moyens ». Enfin, les chiffrages sont accompagnés de leurs sources et de leurs méthodologies d'évaluation. Nos chiffrages sont moins difficiles à élaborer que pour la dépense fiscale : nous disposons des déclarations des entreprises qui nous permettent d'isoler clairement le coût des dispositifs dérogatoires. De plus, les prélèvements sociaux sont plus homogènes que les prélèvements fiscaux et en général proportionnels. J'ajoute enfin que la contribution sociale généralisée (CSG) a vu son universalité renforcée grâce au recensement des niches sociales. Elle souffre désormais très peu de dérogations.
L'annexe 5 regroupe cent vingt dispositifs et soixante-cinq dispositifs d'assiette forfaitaire et de taux réduits, soit 40 milliards d'euros au total, dont 31 milliards d'euros au titre des exonérations de cotisations et 9 milliards d'euros pour les exemptions d'assiette. Les exonérations concernent principalement la politique de l'emploi, avec les exonérations Fillon, pour 21 milliards d'euros, et les exonérations sur les heures supplémentaires, pour 3 milliards d'euros. Les exemptions d'assiette sont des mécanismes puissants et se répercutent immédiatement sur les ressources des régimes complémentaires et de l'assurance chômage. Compte tenu du champ couvert par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, ces répercussions ne sont pas retracées dans l'annexe 5. Lors de l'élaboration de nos réponses au questionnaire que vous nous avez adressé, nous avons constaté qu'il n'existait pas de dispositifs spécifiques aux régimes complémentaires ou à l'assurance chômage. Il serait envisageable de faire mention, dans l'annexe 5, de l'effet des exemptions d'assiette sur ces régimes.
M. Jean Arthuis , président . - Merci pour cet éclairage. Venons-en à présent à l'évaluation en cours des dépenses fiscales, dont M. Henri Guillaume va nous livrer les premiers éléments de diagnostic.
M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances . - Je précise d'emblée que les développements qui vont suivre n'engagent que moi. La mission que je préside trouve son origine dans l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009, qui dispose que le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de chaque niche dans les trois ans suivant son évaluation. La démarche a été formalisée par un courrier du Premier ministre demandant aux ministres du budget et des finances de piloter conjointement l'évaluation de l'ensemble du stock existant des dépenses fiscales et des niches sociales. Une lettre de mission m'a été adressée le 23 avril 2010. Nous sommes donc au travail depuis un an.
Nos travaux s'appuient sur le cadre et la méthodologie d'évaluation définis dans le rapport de septembre 2009 de Véronique Hespel, inspectrice générale des finances. Nous n'avons pas à rougir de nos travaux, car les pratiques étrangères récentes et de même inspiration apparaissent d'un volume moindre. L'Allemagne vient de finaliser une revue portant sur vingt mesures à enjeux et la Grande-Bretagne a publié en mars les résultats d'une revue de cent quinze dépenses fiscales.
Notre base de travail est constituée par les dépenses fiscales et les niches sociales identifiées comme telles dans les documents budgétaires, indépendamment des dépenses budgétaires afférentes à la même mission ou au même programme. Ont également été écartées les mesures postérieures à la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, soit cinquante-trois dépenses fiscales retirées des cinq cent quatre présentées dans l'annexe au PLF pour 2011.
Le comité d'évaluation est composé de deux types de membres. Ceux des directions directement en charge de l'identification et de l'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, soit les directions de Bercy, la direction de la sécurité sociale, l'IGF et le contrôle général économique et financier, ainsi que ceux des directions qui ont participé à l'élaboration et à l'exploitation de données chiffrées destinées à alimenter les études effectuées, principalement la direction générale des finances publiques et l'INSEE. Des acteurs privés ou publics ont également été associés aux travaux d'évaluation : des organismes publics comme le Centre de recherche en économie et statistique (CREST), les ministères de la recherche, du développement durable, de l'outre-mer et de l'agriculture, des experts privés - pour un coût non négligeable - et enfin des universitaires et des chercheurs.
La méthode d'évaluation retenue repose sur le raisonnement en quatre points identifié en 2009. Le premier point concerne l'identité de la dépense, sa description juridique et technique, son historique, ainsi que le recensement des autres dispositifs et/ou dépenses budgétaires concourant au même objectif. Puis nous procédons au chiffrage de la mesure et à l'identification des bénéficiaires, en précisant la norme fiscale de référence par rapport à laquelle est effectué le chiffrage, l'évaluation du coût de la mesure et l'analyse des modalités de chiffrage. Pour l'évaluation en tant que telle, le comité a élaboré une grille d'évaluation destinée à orienter le service évaluateur et à faciliter la standardisation de la restitution des différentes évaluations. Ces éléments sont principalement destinés à permettre une réponse simple et objective à ces deux questions : quels sont les effets directs constatés sur les bénéficiaires du dispositif étudié et quels sont ses effets économiques, sociaux et environnementaux ?
La mesure de l'efficacité, de l'efficience et de la pertinence des mesures résulte de la réponse apportée à plusieurs questions. La mesure remplit-elle les objectifs visés au regard des effets directs constatés sur les bénéficiaires et des effets indirects économiques, sociaux et environnementaux ? La mesure est-elle compatible avec les objectifs d'autres politiques publiques ? L'outil fiscal lui-même est il plus ou moins efficient que l'outil budgétaire et serait-il moins coûteux budgétairement et plus efficace économiquement ou socialement de recourir à d'autres outils pour atteindre les mêmes objectifs ?
La revue porte sur quatre cent cinquante et une dépenses fiscales et soixante-huit niches sociales représentant un enjeu financier d'un montant total de 101 milliards d'euros. Deux types d'exercices d'intensité différente ont été menés, en fonction des enjeux financiers identifiés sur les mesures évaluées. Neuf missions d'évaluation approfondies ont été menées ou sont en cours, représentant cent vingt dépenses fiscales et vingt-sept niches sociales identifiées en tant que telles dans les documents budgétaires, pour un enjeu total de 40 milliards d'euros. Toutes les autres dépenses fiscales et les niches sociales font l'objet de fiches individuelles d'identification, de chiffrage et d'évaluation, avec une attention particulière pour les mesures de plus de 100 millions d'euros.
Du point de vue de l'organisation des travaux, chaque direction est responsable de ses évaluations, mais des échanges permanents sont assurés avec le comité d'évaluation. Cette mission représente une charge de travail supplémentaire considérable pour les directions et services membres du comité. De plus, certaines évaluations sont parfois difficiles ou impossibles à mettre en oeuvre, du fait d'objectifs non identifiables, multiples ou trop anciens.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Dans ce cas, il faut les supprimer !
M. Henri Guillaume . - Je laisse ceci à votre appréciation. Nous manquons parfois de données mobilisables. Dans le cas du logement, et hormis pour le « Borloo ancien », le nombre de logements ayant bénéficié des dispositifs successifs de faveur ne peut être qu'estimé, faute de données disponibles... Dans d'autres cas, c'est la profondeur historique qui est insuffisante, comme pour le crédit d'impôt recherche. En somme, l'exercice est très difficile mais constitue une expérience utile pour le pilotage futur de l'obligation d'évaluation des mesures nouvelles.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - La question dont nous traitons est centrale ! Que l'on en soit à se poser ces questions de méthode en dit long sur les progrès à accomplir en termes de gestion de notre système de prélèvements obligatoires. Nous sommes collectivement responsables d'un tel maquis...
Nous devrions globalement parler d'allègements de prélèvements obligatoires, ce qui englobe les impôts d'Etat, les impôts locaux, les prélèvements sociaux ou les taxes affectées. Par ailleurs, nous pourrions rechercher une distinction entre les mécanismes de portée structurelle et aux effets puissants, des mécanismes interventionnistes de portée sectorielle ou destinés à influencer le comportement de tel ou tel agent économique. Enfin, je crois qu'il demeure des « trous noirs », s'agissant notamment des impôts d'Etat affectés à la sécurité sociale, qui sont absents de l'annexe « Voies et moyens ». Garantir l'exhaustivité des recensements opérés me paraît donc indispensable.
S'agissant de la règle puissante de gel en valeur des niches, prévue par la loi de programmation des finances publiques, je souhaiterais que le directeur du budget nous précise quelle interprétation il en fait et quelle application il compte lui donner. Plus largement, comment prendre en compte la dépense fiscale et les niches sociales dans la norme de dépense ?
M. Philippe Josse . - Sur ce dernier point, la bonne solution est d'avoir deux normes. Je ne suis pas sûr qu'il faille fusionner la norme de dépense et la norme de dépense fiscale, car les techniques de contrôle du respect de ces normes diffèrent. Contrôler la norme de dépense est simple et rustique : cela se pilote à l'euro près, en gestion. En revanche, pour la dépense fiscale, une fois que le droit est créé pour un contribuable, il est compliqué de le remettre en cause en cours d'année !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Il faut fermer le guichet !
M. Philippe Josse . - Dans ce cas, cela revient à mettre en oeuvre un système de subvention budgétaire : autant budgétiser la dépense. Mais en l'état actuel des choses, je ne crois pas opportun de fusionner les deux normes, au risque de dégrader la portée de la norme de dépense budgétaire, dont la puissance tient au caractère limitatif des crédits. S'agissant du gel en valeur de la dépense fiscale, il faut rappeler qu'elle ne s'applique pas d'une année sur l'autre, mais sur l'ensemble de la période de programmation...
M. Philippe Marini , rapporteur général . - ... ce qui donne une grande liberté à l'exécutif, car on ne pourra que constater a posteriori le respect de la norme et qu'il ne sera plus temps d'en tirer les conséquences ! C'est une norme en trompe-l'oeil !
M. Philippe Josse . - Compte tenu des mesures ambitieuses prises en loi de finances pour 2011, l'objectif n'est pas hors d'atteinte. Mais il est vrai que la dynamique naturelle de la dépense fiscale est celle de l'impôt, donc le zéro valeur est difficile à tenir.
Mme Marie-Christine Lepetit . - L'impact d'une réforme fiscale sur la dépense fiscale est très complexe à évaluer : en témoignent les exemples de la réforme de la taxe professionnelle ou de l'impôt de solidarité sur la fortune. La hausse ou la baisse d'une dépense fiscale peut ainsi provenir tant de la réforme du dispositif en lui-même que de la réforme de l'impôt auquel il déroge.
S'agissant de la typologie des dépenses fiscales, le crédit d'impôt présente une nature spécifique, en ce qu'il est presque assimilable à une dépense budgétaire : quelle que soit la situation du contribuable, un droit lui est ouvert, qu'il soit imposable ou non. Un traitement particulier sera donc peut-être nécessaire.
La catégorisation proposée par le rapporteur général entre mesures structurelles et mesures spécifiques rejoint notre propre questionnement. Elle nous a conduits à reclasser certaines mesures, jusqu'alors considérées comme des dépenses fiscales, parmi les modalités de calcul de l'impôt. Cependant, seules figurent dans le fascicule des « Voies et moyens » les modalités de calcul de l'impôt correspondant à d'anciennes dépenses fiscales, « déclassées » à partir de 2006. La question qui demeure est celle de savoir si certaines des autres modalités de calcul de l'impôt ne devraient pas faire l'objet d'un suivi particulier, dans une perspective d'évolution de la politique fiscale dans son ensemble, de changement de l'économie générale de certains impôts. Mais où s'arrêter ? Faut-il inclure la moindre taxation des premières tranches de l'impôt sur le revenu ? Le quotient familial ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - C'est une décision politique à soumettre au Parlement !
M. François Marc . - Je m'interroge sur l'exhaustivité du recensement des mesures faisant l'objet d'une évaluation. Qu'en est-il des mesures qui, année après année, font l'objet d'un déclassement ?
M. Jean-Pierre Fourcade . - L'inspection générale des finances évalue le coût, mais aussi l'efficacité des mesures. Sur ce second point, comment expliquer que, dans votre comité, ne siègent pas les représentants des bénéficiaires ou des initiateurs, y compris au sein des administrations, des dispositifs dérogatoires ? Des dérives apparaissent en matière de logement, il faut entendre les personnes qui ont proposé ces mesures ! Par ailleurs, je suis très demandeur des résultats de vos travaux sur l'outre-mer. Il y a un gisement d'économies considérable, mais il ne faut pas perdre de vue que les mesures existantes sont un soutien indispensable à l'activité. De même, qu'en est-il des mesures en faveur des services à la personne et de leurs effets sur l'emploi ? Enfin, il est discutable de considérer qu'un taux réduit de TVA constitue systématiquement une niche fiscale.
Mme Nicole Bricq . - Tout nomenclature a sa part d'arbitraire. Mais nous allons bénéficier des travaux de l'IGF, de l'enrichissement de l'annexe « Voies et moyens » et des travaux du rapporteur général, qui apporteront des clarifications bienvenues. Les parlementaires ont parfois l'impression que la dépense fiscale est une commodité pour échapper à la contrainte maastrichtienne et que la frontière est très poreuse entre dépense fiscale et modalité de calcul de l'impôt. Je renvoie aux débats sur la « demi-part veuves » ou sur les niches en matière d'épargne réglementée. S'agit-il de mesures structurelles ou de mesures ciblées ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - C'est au Parlement de décider !
Mme Nicole Bricq . - S'agissant de l'évaluation, nous considérons qu'elle doit être glissante. Comme le montre l'exemple du crédit d'impôt recherche, les mesures mettent du temps à monter en puissance et la dépense fiscale a tendance à galoper au rythme de l'optimisation fiscale ! En outre, une mesure qui ne remplit pas ses objectifs doit être supprimée et il est, en dernière analyse, préférable de mettre en oeuvre des subventions budgétaires plus aisément contrôlables.
S'agissant de la TVA, certains taux réduits ne sont recensés nulle part. J'observe que, dans d'autres pays de la zone euro, on réfléchit à un taux intermédiaire de TVA, au demeurant déjà proposé par notre commission. Si des taux réduits deviennent intermédiaires, il conviendra d'en compenser les effets, notamment s'agissant des produits de première nécessité.
J'en termine avec la mission d'évaluation. En quoi vont consister vos « fiches » sur les dépenses moins importantes ? Procéderez-vous à une reconstitution consolidée par impôt ? Cela nous semble très important compte tenu du « mitage » de certains impôts, et en particulier de l'impôt sur les sociétés. Et si l'on en revient à la distinction proposée par le rapporteur général, le bénéfice mondial consolidé est-il une dépense fiscale ou non, est-il une mesure structurelle ou catégorielle ?
M. Éric Doligé . - Je souhaiterais obtenir une précision de M. Josse, qui nous expliquait qu'en ce qui concerne les niches sociales, on compensait à 100 %, alors que l'on sait que le recouvrement réel est inférieur. Pourriez-vous nous indiquer à combien s'élève le recouvrement théorique ? Quelle est la différence entre 100 % le recouvrement théorique ? Enfin, quelle est la charge pour l'Etat ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Pour répondre à vos questions, je vais me concentrer sur la question du concept et, notamment, sur l'exemple de la TVA. Il manque dans le tome II des « Voies et moyens » une définition de la norme de référence utilisée dans le cas de la TVA. Dès lors, il existe un manque de clarté et de transparence, et il serait utile que soit posé ce qui devrait être considéré, en France, comme la norme en matière de TVA. Mais cela relève à mon sens des parlementaires.
Cette norme de TVA peut varier selon les pays. Par exemple, le Danemark pratique un taux unique. En France, on pourrait estimer que nous avons une norme de TVA à deux taux, pour l'essentiel un taux normal, et par exception un taux réduit, sur les produits et services de première nécessité. Mais, lorsque l'on dit ça, on fait déjà un choix et cela implique de définir ce que l'on entend par biens de première nécessité. Doit-on par exemple y inclure les services culturels ?
Concernant un taux intermédiaire, compris entre le taux normal et le taux réduit, de l'ordre de 12 %, dans un contexte où le taux réduit serait réservé aux biens et services de première nécessité, si vous décidiez que certains services qui n'en sont pas doivent être taxés à ce taux intermédiaire, le quantum de dépense fiscale s'apprécierait alors comme étant égal à la consommation du bien ou service considéré multipliée par la différence de taux entre le taux normal (19,6 %) et ce taux intermédiaire. Si, par exemple, les travaux dans le logement et la restauration devaient être taxés à 12 %, ils seraient considérés comme des dépenses fiscales. Le montant de dépense fiscale afférent serait la différence entre 19,6 % et 12 %.
On peut aussi inverser le raisonnement. Quelle est la définition d'un bien de première nécessité ? Lorsque l'on regarde les biens étiquetés sous cette dénomination, on s'aperçoit qu'il n'y a pas forcément de logique. Certains produits sont dedans, d'autres non. De fait, cela pourra aboutir à ce que l'on en déclasse certains.
Au total, il y a bien deux questions : une norme standard française, dont le Parlement décide, et, ensuite, l'exercice de classement et de quantification des chiffrages correspondants.
M. Henri Guillaume . - Sur le champ de l'évaluation, je confirme que nous avons retenu tout ce qui figure dans les documents budgétaires, avec la limite temporelle indiquée tout à l'heure, à savoir que l'on ne prend pas en compte ce qui est postérieur à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. C'est une convention, mais il fallait une base de départ, qui représente tout de même 100 milliards d'euros. Mais rien n'empêche d'élargir le champ de la réflexion.
M. François Marc . - Je souhaiterais préciser ma question en prenant un exemple concret : le carburant détaxé pour les aéronefs de tourisme privé, qui représente un coût de 3,5 milliards d'euros par an. Or, cette disposition a cessé d'être considérée comme une dépense fiscale en 2009, mais elle impacte l'impôt sur les sociétés !
M. Henri Guillaume . - Nous avons considéré le chiffrage de cette dépense pour 2011.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Cette mesure ne peut pas être considérée comme une dépense fiscale, dans la mesure où il s'agit d'une règle obligatoire en vertu d'une convention internationale.
M. François Marc . - Vous l'avez fait pour 2011 mais pas au-delà ? Cela signifie-t-il que l'ensemble des mesures déclassées disparaîtra de votre champ d'étude ?
M. Henri Guillaume . - Pour l'instant, oui.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Ceci traduit un affinement de la méthode et le fait que sur ces sujets, en réalité, le travail économique avait pris beaucoup de retard. De même, au Parlement, on ne s'attachait pas suffisamment à faire ressortir de l'annexe « Voies et moyens » tout ce qu'elle contenait ! Nous n'étions pas assez vigilants.
M. Henri Guillaume . - Pour répondre à Mme Bricq, chaque dépense fiscale fera l'objet d'une fiche spécifique. La partie évaluation sera plus ou moins approfondie selon les données dont ont dispose. De plus, nous effectuerons des évaluations approfondies, en lien avec des experts, ce qui représente un travail très lourd. Il y aura donc deux types de produits sur chaque dépense fiscale.
En ce qui concerne leur efficacité, il est difficile de répondre maintenant sur l'ensemble des dépenses fiscales. D'où l'intérêt d'une évaluation glissante systématique, dont je suis personnellement partisan.
J'indiquerai franchement à M. Fourcade que je dispose de cinq cents fiches, et que si l'on devait convoquer l'ensemble des acteurs concernés par les dépenses fiscales, nous serions tout le temps en réunion ! Cela dit, sur certaines dépenses fiscales, tel le crédit d'impôt développement durable, nous avons travaillé en concertation avec le ministère compétent, en organisant une mission conjointe. Dans tous les cas, nous recherchons un cadre de référence commun, auquel réagiront ensuite les ministères.
La direction générale du trésor a mené l'évaluation approfondie des niches relatives aux services à la personne, à travers des méthodes économétriques. De même, le rapport de l'IGF est également en voie de conclusion en ce qui concerne l'évaluation des dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer.
M. Philippe Josse . - Je voudrais apporter deux précisions. Le taux de recouvrement réel est de 98 % en métropole et de moins de 90 % en outre-mer. Je voulais, à travers ma remarque, insister sur le caractère forcément conventionnel des méthodes de chiffrage, qui peuvent légèrement biaiser l'évaluation, à la hausse ou à la baisse.
Mme Bricq disait que les dépenses fiscales constituaient un moyen d'échapper à « l'oeil » maastrichtien. Non, c'est un moyen, mais c'est tout aussi grave, de contourner la norme de dépense. En revanche, en termes de déficit public, qui est le critère maastrichtien, créer de la dépense fiscale crée du déficit.
Mme Nicole Bricq . - Je vous interromps sur ce point. C'est un débat qui n'en finit pas. Le ministre a annoncé une réduction des niches fiscales de 3 milliards d'euros. A partir de là, cela entraîne forcément une hausse des prélèvements obligatoires.
M. Philippe Josse . - Cela entraîne une hausse des recettes.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Il s'agit d'améliorer le rendement des prélèvements obligatoires.
Mme Nicole Bricq . - Je vois que nous aurons du mal à nous mettre d'accord.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - En termes de solde, on ne peut qu'être d'accord, mais nous divergeons sur la présentation et la tactique. Je dirais que c'est une réduction de dépense quand vous direz que c'est une augmentation des recettes. Voilà qui nous réconcilie !
M. Joël Bourdin , vice-président . - Pour conclure, je souhaiterais connaître les réactions de M. Lundsgaard à nos débats.
M. Jens Lundsgaard . - Il s'agit d'un fort bon débat, qui renforce le mouvement de transparence engagé, et qui faisait encore défaut il y a quelques années. Sur la TVA, je préciserai que dans la plupart des pays, l'ensemble des taux réduits sont inclus dans les dépenses fiscales.
M. Joël Bourdin , vice-président . - Il me reste à remercier nos intervenants pour les éclairages qu'ils nous ont apportés sur cette question complexe.