B. MODIFIER LE CONTENU DES DOCUMENTS GOUVERNEMENTAUX
Il est envisageable de modifier le contenu des documents gouvernementaux.
1. Une décision du Gouvernement ?
Une première possibilité serait que le Gouvernement apporte de son propre chef les améliorations nécessaires.
Le système proposé dans le présent rapport d'information ne bouleverse pas le système actuel, se contentant de le préciser et de l'harmoniser. Par ailleurs, il propose de mettre en place une catégorie intermédiaire d'allégements qui devrait contribuer à pacifier le débat.
Il ne semble donc pas impossible que le fait de le mettre en oeuvre, en tout ou en partie, suffise à aboutir à une solution satisfaisante.
2. La détermination par le Parlement d'une « règle de gestion des finances publiques »
Il serait évidemment préférable d'inscrire dans la loi les grandes lignes du système proposé.
Votre rapporteur général considère que l'ensemble de ses propositions ci-dessus constitue une « règle de gestion des finances publiques », c'est-à-dire un dispositif méthodologique à appliquer dans la transparence et dans la durée. Le bon support législatif pour le consigner pourrait être la loi organique à mettre au point à l'issue de la révision constitutionnelle en cours ; à défaut, une loi-cadre de programmation des finances publiques. On y trouverait ainsi les définitions et les principes sur la base desquels les chiffrages seraient opérés.
Il serait également possible de préciser dans une loi de finances le contenu des documents budgétaires 58 ( * ) .
Dans le cas des allégements de prélèvements sociaux, on pourrait soit préciser le contenu de l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale, soit prévoir une annexe aux projets de lois de finances. Cette seconde éventualité pourrait se justifier si l'on considère que le champ pris en compte serait différent de celui des lois de financement de la sécurité sociale, qui ne concernent que les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, et non l'ensemble des administrations de sécurité sociale (ce qui exclut en particulier l'assurance chômage et les systèmes complémentaires de retraites). On rappelle en particulier que l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale, qui définit le champ de cette annexe, la limite aux régimes obligatoires de base. On pourrait donc envisager que soit annexé au projet de loi de finances un tableau synthétique, qui ne serait développé que dans le cas des allégements le cas échéant non couverts par l'annexe 5.
L'encadré ci-après propose une rédaction possible, à inclure dans une loi organique ou dans une loi-cadre de programmation des finances publiques.
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Proposition de définition législative du dispositif proposé I. - Une annexe au projet de loi de finances de l'année chiffre les allégements de prélèvements obligatoires de l'Etat et des administrations de sécurité sociale pour l'année révolue, l'année en cours et l'année suivante. II. - Les allégements de prélèvements obligatoires sont exprimés par rapport à un système de référence explicitement défini et correspondant à une assiette aussi large que possible et au taux ou au barème de droit commun. Ce système de référence correspond : A. dans le cas de l'impôt sur le revenu, à l'application du barème à la totalité des revenus, nets des dépenses effectivement consenties pour les obtenir ; B. dans le cas de l'impôt sur les sociétés, à l'imposition au taux normal de la totalité des bénéfices ; C. dans le cas de la taxe sur la valeur ajoutée, à l'imposition de la totalité de la consommation au taux normal ; D. dans le cas des cotisations sociales, à l'imposition de la totalité des revenus du travail selon le droit commun ; E. dans le cas des contributions sociales, à l'imposition de la totalité des revenus selon le droit commun. III. - Les allégements de prélèvements obligatoires se répartissent entre les allégements fiscaux et les allégements de prélèvements sociaux. Les allégements fiscaux sont ceux s'appliquant aux impositions de toute nature de l'Etat et, si elles sont compensées par celui-ci, des administrations publiques locales. Les allégements de prélèvements sociaux sont ceux s'appliquant aux cotisations, contributions et autres impositions de toute nature contribuant au financement des administrations de sécurité sociale. A. - Les allégements fiscaux comprennent : 1) les dépenses fiscales, correspondant aux allégements fiscaux ayant un objet incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concernant des domaines d'activité ou produits spécifiques ; 2) les modalités de calcul de l'impôt, correspondant aux allégements fiscaux n'ayant ni un objet incitatif, ni un objet de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus, et ne concernant pas des domaines d'activité ou produits spécifiques ; 3) les allégements fiscaux mixtes, correspondant aux allégements ne pouvant être répartis avec certitude dans l'une de ces deux catégories. B. - Les allégements de prélèvements sociaux comprennent : 1) les dépenses de prélèvements sociaux, correspondant aux allégements de prélèvements sociaux ayant un objet incitatif ou de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus ou concernant des domaines d'activité ou produits spécifiques ; 2) les modalités de calcul des prélèvements sociaux, correspondant aux allégements de prélèvements sociaux n'ayant ni un objet incitatif, ni un objet de redistribution en faveur des ménages à faibles revenus, et ne concernant pas des domaines d'activité ou produits spécifiques ; 3) les allégements de prélèvements sociaux mixtes, correspondant aux allégements de prélèvements sociaux ne pouvant être répartis avec certitude dans l'une de ces deux catégories. IV. - Les estimations sont réalisées à comportements inchangés et par rapport au système de référence. Elles peuvent être complétées par des estimations prenant en compte les modifications des comportements des acteurs, ou exprimées par rapport à une référence spécifique explicitement indiquée. |
* 58 En effet, l'article 34 de la LOLF dispose que « dans la seconde partie, la loi de finances de l'année (...) peut (...) comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (...) ». Le contenu du fascicule des « Voies et moyens » a ainsi pu être par le passé précisé par la loi de finances. Ainsi, l'article 81 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 prévoit que « le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2005 comporte les résultats d'une enquête destinée à évaluer le montant et préciser le nombre de bénéficiaires des dépenses fiscales figurant en annexe du projet de loi de finances pour 2004 avec la mention « » ou « non connu » ». Alors qu'il censurait le reste de l'article, le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition conforme à la Constitution.