B. LES MONTAGNES BÉNÉFICIENT DE NOMBREUSES MESURES EUROPÉENNES, MAIS CE SOUTIEN EST ÉPARPILLÉ DANS LE CADRE DE DIFFÉRENTES POLITIQUES
S'il n'existe pas de politique dédiée à la montagne au niveau européen , une multitude de politiques communautaires ont des impacts sur les régions de montagne. La montagne n'est pas a priori exclue de l'ensemble des financements communautaires. Elle bénéficie de tous les fonds et programmes disponibles pour l'ensemble de l'Union européenne. Si les zones de montagne n'ont pas obligatoirement d'accès privilégiés ou systématiques aux crédits européens, leurs spécificités sont cependant reconnues dans les politiques européennes qui bénéficient des principaux budgets : politique de cohésion, politique agricole et de développement rural, politique de la recherche, politique des transports...
Les crédits européens attribués aux zones de montagne sont répartis dans le cadre national, à partir de l'enveloppe globale attribuée à chaque pays.
1. La politique agricole commune (PAC)
La PAC a été la première politique européenne à contenir des dispositions normatives visant expressément la montagne. Et si les montagnes ont bénéficié des aides du premier pilier, c'est le second pilier consacré au développement rural qui a non seulement accompagné l'agriculture de montagne, mais qui a été également la principale politique en direction des zones montagneuses en Europe.
Certes, les agriculteurs de montagne ont bénéficié comme ceux des autres régions d'Europe du premier pilier de la PAC : l'organisation des marchés agricoles, les mécanismes de prélèvements à l'importation, les subventions à l'exportation et les soutiens internes de nombreux secteurs comme la viande bovine ou encore les mécanismes de régulation de l'offre comme les quotas laitiers.
Cependant, l'agriculture de montagne, de par ses caractéristiques, occupe historiquement une place singulière dans la Politique agricole et de développement rural. L'agriculture de montagne en Europe diffère de l'agriculture de plaine dans la mesure où elle présente deux fois plus de prairies permanentes que de terres arables et est de ce fait principalement orientée vers l'élevage. Le relief rend son exercice plus difficile qu'ailleurs et empêche toute évolution vers une agriculture intensive. Les exploitations agricoles sont plus petites en montagne et les agriculteurs sont souvent contraints d'exercer une autre activité.
Principales données sur l'agriculture de montagne européenne
|
Données |
Union européenne |
Zones de montagne |
|
SAU (Millions d'ha) |
172.3 |
26.6 (15 %) |
|
dont terres arables
|
60 %
|
32 %
|
|
Nombre d'exploitations (millions) |
13.68 |
2.49 (18 %) |
|
Main d'oeuvre (millions d'UTA) |
11.67 |
2.05 (18 %) |
|
Potentiel économique :
|
|
|
|
Cheptel (millions d'UGB) |
135.8 |
15.1 (11 %) |
|
Chargement moyen - toutes productions animales (UGB par ha de SAU) |
|
|
|
Chargement moyen - productions animales herbagères (UGB par hectare de surface fourragère) |
|
|
|
SAU moyenne par exploitation (ha) |
13 |
11 |
|
Par ordre décroissant de SAU en zone de montagne : Espagne, Italie, France, Roumanie, Autriche, Grèce, Finlande, Portugal, Slovaquie, République tchèque, Suède, Allemagne, Pologne, Slovénie, Bulgarie, Chypre |
||
Afin de tenir compte des handicaps de l'agriculture de montagne, l'Union européenne, depuis 1975, a développé au sein du second pilier une série de mesures visant à aider les agriculteurs de ces régions. Les mesures du second pilier sont cofinancées par les Etats membres et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Elles ont pour objectifs une agriculture et un secteur forêt bois compétitifs et respectueux de l'environnement, des produits alimentaires de qualité, un espace rural occupé et aménagé de façon équilibrée pour et par ses divers acteurs, une économie rurale diversifiée.
En France métropolitaine, ces objectifs sont traduits dans le Plan de développement rural hexagonal (il existe également un plan pour la Corse et un pour les départements et territoires d'Outre-Mer). C'est au sein de ce PDRH qu'ont été développés aides et outils visant directement l'agriculture de montagne.
La directive sur l'agriculture de montagne et les zones défavorisées de 1975 a été le premier texte à viser directement la montagne. Malgré leur hétérogénéité, les zones de montagne européennes sont toutes confrontées à des handicaps naturels pour l'exercice de leur agriculture : l'altitude, les pentes, le relief accidenté et le climat leur sont défavorables et engendrent des surcoûts qui ne permettent pas à cette agriculture d'être compétitive. Partant de ce constat, l'Union européenne a instauré une indemnité compensatoire de handicap naturel, l'ICHN, qui a pour objectif de contribuer au maintien d'une activité agricole viable dans les zones de handicaps naturels tout en préservant des écosystèmes diversifiés et les caractéristiques paysagères de ces zones.
a) L'ICHN
Cette indemnité a consacré au niveau européen, la première mesure agro-environnementale de l'histoire, la « prime à la vache tondeuse », instaurée en France en 1972. Bien qu'elle ait depuis été étendue à d'autres territoires à handicaps naturels, elle constitue toujours la principale mesure de soutien à l'agriculture de montagne.
En France, les montants apportés par l'ICHN sont de 3,4 milliards d'euros pour la période 2007-2013. En 2009, 78 % de l'enveloppe ont bénéficié aux agriculteurs de montagne. L'aide est versée aux agriculteurs pour les surfaces fourragères, situées en zone défavorisée, qui respectent le chargement défini au niveau départemental. D'une aide versée en fonction du nombre d'UGB (unité de grand bétail), elle est devenue une prime à l'hectare de surface fourragère en 2001. Alors qu'elle ne représentait qu'une enveloppe budgétaire de 350 millions d'euros en 1998, les paiements effectués en 2009 se sont élevés à 515 millions d'euros, dont 283 millions du FEADER.
Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire estime que l'ICHN permet de compenser, en moyenne, environ 40 % de l'écart entre le revenu des zones non défavorisées et celui des zones de montagne.
b) La prime herbagère agro-environnementale, PHAE
La PHAE est le dernier avatar de la prime à l'herbe. Elle a été créée en 2003 en remplacement de la PMSEE, la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif. Elle consiste en un dispositif contractuel d'une durée de 5 ans au cours de laquelle l'exploitant s'engage à respecter un cahier des charges visant le maintien de l'ouverture des espaces à gestion extensive ou la gestion extensive des prairies par fauche ou pâturage en échange d'une rémunération proportionnelle à la surface qu'il engage. Elle n'est pas plafonnée, mais est conditionnée par un plafond de chargement et un fort degré de spécialisation grâce auxquels elle est, de facto, ciblée sur les zones de montagne, qui représentaient 60 % des surfaces primées en 2007. Son montant actuel est de 76 € par hectare.
La PHAE est un outil de maintien de pratiques agricoles réputées favorables à l'environnement, à la préservation de la biodiversité et à la protection des ressources en eau. Elle se justifie par le fait que les règles du marché n'intègrent pas les externalités positives d'un produit issu d'un système d'exploitation dont l'itinéraire technique permet de prendre en compte les enjeux environnementaux.
En raison de l'importance des prairies et de l'élevage en montagne, cette aide est devenue essentielle pour les agriculteurs de montagne. Sur la période 2007-2013, en raison de la baisse des crédits européens à destination de la politique de développement rural, la PHAE est principalement subventionnée par l'État français pour un montant d'environ 260 millions d'euros par an.
c) Les aides à l'installation et à la modernisation
Comme le souligne les représentants de Jeunes Agriculteurs, la politique européenne de développement rural a efficacement accompagné l'effort général de modernisation et d'installation. Cela a été possible grâce à une répartition régionale des crédits favorable aux zones de montagne et à des taux d'aide systématiquement supérieurs en montagne aux taux de droit commun.
A titre d'exemple, l'aide à l'installation à titre principal varie de 8000 € à 25 000 € en plaine, mais de 16 500 € à 35 900 € en montagne. En conséquence, le rythme d'installation en montagne a été, partout, aussi soutenu, parfois même davantage, qu'en zone de plaine.
L'aide aux bâtiments d'élevage était réservée jusqu'en 2005 à la modernisation des exploitations en zones de montagne. Elle concernait les investissements dans les bâtiments, ainsi que l'acquisition de certains matériels spécifiques. Le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) a été étendu à toute la France en 2005 et la montagne y a perdu l'exclusivité des subventions dont elle avait bénéficié jusque-là. Il faut toutefois reconnaître que le plan répondait à un besoin structurel en orientant l'aide sur les besoins environnementaux et le bien-être animal et que les éleveurs de montagne restent avantagés avec des taux de subvention et des plafonds d'aide majorés.
Enfin, les aides à la mécanisation méritent d'être mentionnées : elles visent à compenser les surcoûts liés à l'utilisation de matériels agricoles spécifiques aux zones de montagne, à créer de meilleures conditions de travail pour les agriculteurs et à permettre l'entretien d'espaces naturels fragiles. Entre 2000 et 2006, le total des aides a représenté près de 47 millions d'euros.
d) Mesures diverses ayant une influence sur les montagnes
De surcroit, de nombreuses autres mesures dans le cadre de la politique agricole commune sont également adaptées aux régions montagneuses :
- les paiements agro-environnementaux, qui visent à maintenir la pratique de la transhumance et du pastoralisme, la biodiversité et la gestion des paysages traditionnels (notamment par le biais des zones Natura 2000) ;
- l'aide à la sylviculture ;
- l'aide à la transformation et à la commercialisation ;
- le soutien d'une production de qualité ;
- l'aide à la diversification, par exemple dans le secteur du tourisme ;
- la mise en oeuvre d'une stratégie de développement par les communautés montagnardes, notamment grâce aux programmes Leader qui soutiennent des projets innovants.
Enfin, la politique concernant la filière laitière mérite d'être mentionnée car elle est d'une grande importance pour l'élevage de montagne. Cependant, comme elle fait l'objet d'un traitement particulier et attentif de la part de la commission des affaires européennes du Sénat, elle ne sera pas développée dans le présent rapport.
2. La politique régionale
Michel Barnier, alors commissaire européen en charge de la politique régionale et de la cohésion, déclarait le 17 octobre 2002 lors de la conférence sur « les politiques communautaires de la montagne », que « les zones de montagne couvrent environ le tiers du territoire de l'Union. Aucune politique européenne de développement du territoire ne peut se permettre de les négliger, ce qui explique qu'aujourd'hui, elles soient couvertes à environ 95 % par la politique de développement régional de l'Europe. »
De fait, les Fonds structurels reconnaissent dans le Règlement général « le besoin d'une attention spécifique aux régions de montagne 2 ( * ) » . Mais, dans le respect du principe de subsidiarité, une latitude est laissée aux États membres d'établir des programmes pour permettre aux régions destinataires des fonds de mettre en oeuvre des politiques visant les zones de montagne. C'est pourquoi les aides aux montagnes peuvent donc varier d'un État à l'autre et d'une région à l'autre. Avant 2006, les régions de montagne ont bénéficié des programmes pour l'aide au développement (ancien objectif 1), à la reconversion socio-économique (ancien objectif 2) et des Programmes d'initiative communautaire (PIC).
Dans la programmation 2007-2013, les zones de montagne bénéficient des sommes allouées par le fond européen de développement régional, le FEDER, par le biais des trois axes de la politique régionale :
- l'aide à la convergence, qui concerne exclusivement les régions périphériques françaises (objectif 1) ;
- les programmes d'amélioration de la compétitivité et de l'emploi (objectif 2), qui apportent sur la période plus de dix milliards d'euros à la France et notamment, des sommes pour les massifs via des programmes plurirégionaux, soit 40 571 457 € pour le Massif Central et 34 936 532 € pour les Alpes ;
- et par l'aide à la coopération territoriale (objectif 3), qu'elle soit transfrontalière, transnationale ou interrégionale.
3. Les autres politiques sectorielles
Au-delà de la politique agricole commune et de la politique régionale, certaines politiques sectorielles apportent un soutien non négligeable au développement économique des régions de montagne.
La politique des transports joue un rôle clé dans le désenclavement des massifs. L'UE a lancé en 1996 la politique des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) ayant pour objectif d'accélérer la circulation des personnes et des biens en vue de concourir à l'achèvement du marché intérieur et améliorer la cohésion territoriale. Elle accompagne financièrement les efforts des États membres dans la réalisation de projets d'infrastructures routières, ferroviaires ou fluviales visant à interconnecter leurs réseaux de transport. A ce titre, une attention toute particulière est portée à la réalisation des sections transfrontalières, surtout lorsqu'elles se situent dans des massifs montagneux et requièrent la construction de tunnels. En ce qui concerne la France, on peut citer :
- l'axe ferroviaire Lyon-Turin-Ljubljana-Budapest-Frontière ukrainienne avec la réalisation d'un tunnel à la frontière franco-italienne entre Saint-Jean de Maurienne et la vallée de Susa ;
- l'axe ferroviaire à grande vitesse « Sud-ouest de l'Europe » pour lequel un tunnel vient d'être réalisé entre Perpignan et Figueras pour la partie méditerranéenne du projet ;
- un projet d'axe ferroviaire Sines-Algesiras-Madrid-Toulouse-Paris pour le fret est à l'étude, qui prévoit la réalisation d'un tunnel pour la traversée centrale des Pyrénées.
On peut aussi évoquer l'eurovignette qui permet de financer les infrastructures de transport et reconnaît le coût additionnel de ces dernières dans les régions frontalières ou de montagne.
Les politiques de l'environnement revêtent une importance particulière pour les zones de montagne, notamment en ce qui concerne l'eau. La directive cadre sur l'eau a été adoptée en 2000, mais sa mise en oeuvre n'en est qu'à ses débuts et son impact encore peu visible : le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement en prévoit une première évaluation en 2015. Par ailleurs, le programme LIFE dont fait partie le réseau Natura 2000, a reconnu les spécificités de régions biogéographiques montagneuses, telle que la région alpine. Selon Nathalie Kosciusko-Morizet, on peut « évaluer grossièrement à environ 700 sur 1750 le nombre de sites situés en zone de montagne, pour une superficie de 2,6 millions d'hectares en sites oiseaux (57 % du réseau) et 2,4 millions d'hectares en sites « habitats » (57 % du réseau terrestre) ». En nombre, la montagne comprend 43 % des sites Natura 2000 . Avec l'appui des mesures agro-environnementales territorialisées, les caractéristiques topographiques et géographiques de la montagne ainsi que l'implication des élus de montagne, on constate que les habitats et espèces des zones de montagne sont en moins mauvais état qu'ailleurs.
Enfin, les zones de montagne bénéficient des mesures prises dans les domaines de la recherche, de l'éducation et de la culture . Le 7 e PCRD encourage la coopération, l'éco-innovation et la mobilité des chercheurs. Il met l'accent sur les avantages et le potentiel pour les PME d'un marché intérieur qui fonctionne bien, en accordant une attention particulière au secteur des services qui est fondamental pour la croissance et l'emploi des zones de montagne. Les mesures européennes prises en faveur de l'éducation visent à améliorer la qualité et l'efficacité des systèmes d'éducation et de formation dans l'Union européenne, à assurer que ceux-ci soient accessibles à tous et à ouvrir l'éducation et la formation au monde extérieur. Le programme « Culture » de l'Union européenne pourrait quant à lui favoriser les échanges au sein des massifs de montagne en élargissant la gamme des opérateurs culturels, souvent situés en zone urbaine.
4. Bilan du dispositif actuel
Bien qu'elle n'ait pas de politique dédiée à la montagne, on ne peut pas dire qu'il n'y a pas de politique de l'Union européenne pour la montagne. On constate que les programmes de l'Union européenne ont des implications pour les différentes régions de montagne, mais pas spécifiquement en raison de leur caractère montagneux.
Ainsi, les zones de montagne sont aidées au titre de leur ruralité et de leur périphéricité, de leur retard de développement industriel et de leur secteur touristique important. Les projets sont souvent axés davantage sur ces aspects plutôt que sur les aspects purement montagnards. Dès lors, les services écologiques fournis à la société par les communautés de montagne à travers la protection et la gestion de ces ressources ne sont pas totalement payés de retour.
Pourtant, les politiques européennes ont eu des effets positifs sur les montagnes. En France, les fonds de cohésion semblent trouver un meilleur emploi maintenant qu'ils sont orientés vers un échelon adapté, le massif. Néanmoins, les massifs restent tributaires des choix politiques effectués aux échelons supérieurs. Il n'y a de politique de cohésion européenne en faveur des massifs montagneux que si États et régions décident d'en faire une priorité sur leur territoire. Par exemple, le Languedoc-Roussillon avait mis en place jusqu'en 2004 un programme intitulé « montagne plus » qui permettait de majorer les aides pour les communes situées sur les territoires de montagne. Il fut abandonné par la suite.
Les régions de montagne sont encore confrontées à un retard de développement dans la plupart des cas. Les difficultés de rééquilibrage par rapport aux zones les plus dynamiques du territoire européen proviennent notamment du fait que le concept de « montagne » est noyé dans celui de zone défavorisée ou en retard de développement. Or, la spécificité de ces régions appellerait au contraire la définition d'objectifs propres, ainsi qu'une meilleure adaptation des différentes politiques à cette spécificité.
En raison du caractère permanent et commun des handicaps à l'ensemble des montagnes d'Europe, la politique de cohésion devrait pouvoir viser directement les massifs de l'Union . Cela permettrait une meilleure prise en compte des spécificités montagnardes et de bâtir de véritables stratégies de développement de ces territoires fondées sur leurs qualités et leur potentiel.
En matière de politique agricole, les résultats sont incontestables. Les aides développées dans le second pilier ont permis de maintenir et renouveler une activité agricole dynamique en montagne et les agriculteurs ont vu leurs revenus augmenter. Cependant, un écart de 30 à 40 % demeure par rapport aux revenus des agriculteurs de plaine. Les problèmes structurels demeurent : le poids des systèmes herbagers défavorisés par rapport aux grandes cultures, et la taille réduite des exploitations qui ne leur permet pas de financer elles-mêmes leur modernisation. Pourtant, une agriculture de montagne extensive mérite d'être soutenue et mise en valeur, comme produisant une alimentation de qualité.
A l'heure où l'Union européenne dessine ses grandes politiques pour la période 2014-2020, votre rapporteur souhaite présenter quelques propositions dans le but de donner à la montagne toute sa place dans les grandes politiques européennes.
* 2 Ainsi, dans le considérant n°1 est indiqué : « l'article 160 du traité prévoit que le Fonds européen de développement régional (FEDER) est destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté. Ainsi, le FEDER contribue à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et à rattraper le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales et urbaines, les zones industrielles en déclin, ainsi que les régions affectées par un handicap géographique ou naturel, telles que les régions insulaires et les zones montagneuses, les zones à faible densité de population et les régions frontalières ». L'article 13 stipule quant à lui que « (...) Le FEDER devrait aussi traiter les difficultés particulières rencontrées par certains îles, zones montagneuses, régions frontalières et régions faiblement peuplées dont la situation géographique ralentit le développement, afin d'encourager le développement durable de ces zones et régions ».