D. LES INTERROGATIONS SUSCITÉES PAR LES RÉCENTES RÉFORMES DE L'ASSURANCE LÉGALE
La philosophie des mesures prises ces dernières années dans le domaine des retraites suscite quatre interrogations qui n'ont pas encore reçu de réponse probante :
- comment assurer un taux de remplacement des retraites socialement acceptable ?
- comment relever de façon sensible le taux d'emploi des seniors ?
- comment prendre en compte la pénibilité du travail ?
- comment parvenir à un consensus social ?
1. La diminution du niveau des pensions
Les entretiens accordés à la mission ont fait clairement apparaître que les choix politiques de ces dernières années en matière de retraite l'ont été au détriment du niveau des pensions de base, dont le taux de remplacement ne peut être maintenu que par le recours à la capitalisation .
En effet, selon les estimations du Conseil des sages, réalisées avant que ne soit adopté le report de l'âge légal de départ à la retraite, le taux de remplacement net, calculé après cotisations et après impôts, devrait tomber de 70 % en 2004 à 58,5 % en 2030 , du fait notamment de la mise en oeuvre du facteur de viabilité.
A l'effet de celui-ci s'ajoute celui du nouveau mode d'imposition des retraites qui est, lui, indépendant de la volonté du législateur, mais procède d'une injonction de la Cour constitutionnelle fédérale datant de 2002 19 ( * ) .
D'après les projections du Conseil des sages, le ratio de remplacement net après cotisations et après impôt sera encore amputé de plus de six points de pourcentage à l'horizon 2030 , par rapport à la situation créée par la mise en oeuvre du facteur de viabilité, et passera de 58,5 % à 52,2 % .
Or, le ratio de remplacement minimal garanti , instauré en 2001, a été fixé à 43 % en 2030 avant impôt , ce qui correspond à un taux d'environ 55 % après impôts .
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Evolution des ratios de remplacement pour la pension standard (scénario central) |
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2004 |
2010 |
2020 |
2030 |
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Ratio de remplacement brut |
48 % |
44,5 % |
42,3 % |
39,7 % |
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Ratio de remplacement net après cotisations mais avant impôt |
53 % |
48,5 % |
46,1 % |
42,8 % |
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Ratio de remplacement net après cotisations et après impôt |
70 % |
- |
- |
55 %* |
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Source : Rapport du Conseil des sages, 2004 et Deutsche Bank Research. |
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* Estimation moyenne. Compte tenu des différents taux d'imposition par cohorte, ce taux varie en effet en fonction de l'âge de départ à la retraite. Hors changement du régime fiscal instauré en 2004, ce ratio aurait été de 58,5 % en 2030. |
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Au cours de son entretien avec la mission, Jürgen Meierkord de l'assurance retraite légale ( Deutsche Rentenversicherung ), a expliqué que le taux de remplacement brut , qui était de 48 % en 2003, ne serait plus que de 39 % en 2030 . Cette réduction serait due, pour six points, à la réforme de 2001 qui a institué le facteur Riester et, pour environ trois points, à la réforme de 2004 qui a instauré le facteur de viabilité.
De l'avis de l'ensemble des acteurs du secteur, les réformes des années 2000 marquent un changement de paradigme dans la conception du système de retraite allemand. D'un système où le pilier par répartition garantissait un niveau de vie satisfaisant aux retraités , l'on est passé à un système où la pension de base ne permet plus, à elle seule, de garantir cet objectif et doit, dès lors, être combinée avec des prestations issues des deuxième et troisième piliers , c'est-à-dire des régimes par capitalisation, collectifs ou individuels (cf. infra ).
Ainsi que l'ont rappelé les interlocuteurs rencontrés par la mission au ministère fédéral des affaires sociales et du travail, la réforme Riester, qui encourage - via des incitations fiscales - le recours à des dispositifs d'épargne retraite individuels, a été conçue dans le but de compenser, à l'horizon 2030, la baisse du niveau des pensions de l'assurance légale.
Pour les syndicats allemands, cet objectif de maintien du taux de remplacement est loin d'être atteint et risquerait de ne pas l'être à l'avenir car encore de trop nombreux actifs ne disposent pas des moyens suffisants pour se constituer une épargne retraite conséquente. Selon leurs estimations, dix millions de salariés ne bénéficient ni d'un régime complémentaire, ni d'un régime privé individuel de type Riester. Par ailleurs, 40 % des assurés n'exploitent pas le potentiel de ces dispositifs et économisent trop peu. Pour les personnes percevant de faibles revenus en particulier, il faut s'attendre à des retraites de l'ordre de 600 euros par mois, ce qui n'est pas socialement acceptable.
Comme l'a souligné Ingo Nürnberger de la Confédération allemande des syndicats (DGB), les dernières réformes des retraites risquent donc d'accroître le taux de pauvreté des retraités .
* 19 Pour s'y conformer, le gouvernement Schröder a fait adopter, en 2004, une loi qui met fin, d'ici 2040, à la différence de traitement entre les fonctionnaires (dont la pension est imposée à l'impôt sur le revenu) et les retraités du secteur privé. L'avantage fiscal qui était consenti aux retraités du privé disparaît donc progressivement. Pour ces derniers, la part des pensions brutes soumise à l'impôt sur le revenu sera portée par paliers, et pour chaque cohorte successive, de 50 % en 2005 à 100 % d'ici 2040. En contrepartie, les cotisations sociales payées par les salariés seront progressivement exonérées - comme c'est le cas pour les cotisations employeurs - de l'impôt sur le revenu : l'imposition est donc dorénavant différée.