CHAPITRE 1 - GENÈSE, AMBITIONS ET RÉALITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE DU SECTEUR DES SERVICES À LA PERSONNE
Les multiples ambitions de la politique de soutien au secteur des services à la personne n'en facilitent pas l'évaluation, qui débouche sur un bilan contrasté.
I. QUELS SERVICES, POUR QUELS OBJECTIFS ?
A une définition large voire relativement indéfinie du secteur des services à la personne en raison de son « émergence », répond une pluralité d'objectifs qui recouvrent une partie importante du champ économico-social.
A. UN CONCEPT INNOVANT, UN SECTEUR HÉTÉROGÈNE
Lorsqu'ils identifient un ensemble de services apparenté aux « services à la personne », la plupart des pays occidentaux n'ont pas une approche aussi inclusive que la France , qui non seulement comprend dans le même ensemble les services de ménage, la garde d'enfants ainsi que l'aide aux personnes âgées ou handicapées à domicile, mais y adjoint en outre divers services de facilitation de la vie quotidienne, plus ou moins déliés du domicile ou requérant une technicité élevée, tels que (par exemple) la collecte et la livraison à domicile de linge repassé, l'assistance informatique et Internet à domicile ou à distance, les promenades et certains soins d'animaux de compagnie pour les personnes dépendantes ou le soutien scolaire en mini groupes dans les ZUS 8 ( * ) .
Le plan de développement des services à la personne, spécificité française, apparaît ambitieux . Il est marqué par une inspiration libérale faisant de l'initiative individuelle, encouragée et facilitée, le moteur d'un développement dont la trajectoire est fondamentalement indéterminée. Mais ce plan est aussi volontariste , dans la mesure où il renforce un soutien public déjà important et parvient à agréger dans un ensemble sui generis des activités qui non seulement présentent des caractéristiques hétérogènes mais se trouvent au surplus évolutives. Au total, on rencontre quelques difficultés pour anticiper les contours ultérieurs du secteur des services à la personne, ce qui pose problème dès lors qu'on souhaite adopter une démarche prospective.
1. Un plan ambitieux
Le plan de développement des services à la personne présenté le 16 février 2005 par M. Jean-Louis Borloo a consacré la notion unique de « services à la personne ».
Jusque là, ces services étaient tantôt considérés comme des « services d'action sociale », tantôt comme des « services personnels et domestiques » 9 ( * ) .
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Historique du développement des services à la personne L'emploi dans les services à la personne a très tôt fait l'objet d'un soutien des politiques publiques, selon des définitions mouvantes. Ce sont d'abord les politiques sociales qui ont aidé au développement et à la structuration du secteur de l'aide à domicile aux personnes âgées, aux personnes handicapées et aux familles en difficulté (ces dernières étaient aidées par des travailleuses familiales, devenues aujourd'hui techniciennes de l'intervention sociale et familiale, TISF). En 1953, un décret réforme les lois d'assistance et constitue la base juridique de l'aide à domicile. On parle désormais d'aide sociale et non plus d'assistance. La notion de ressources insuffisantes remplace celle de l'indigence (Join-Lambert, 1997). En 1962, le rapport Laroque préconise d'intégrer les personnes âgées à la société, grâce à un soutien à domicile adapté. Les premières mesures publiques en faveur des services familiaux correspondent à une prise en charge financière partielle par la collectivité de fonctions sociales : la garde des enfants, l'aide à domicile aux personnes âgées. En 1987, l'exonération de charges patronales pour les particuliers employeurs qui sont handicapés ou âgés de plus de 70 ans relève de cette logique. De même, une prestation pour la garde d'enfants par une assistante maternelle agréée, AFEAMA, a été créée en 1990. Ces politiques sociales combinaient ainsi le versement de prestations financières spécifiques et la création de services collectifs. Elles ne privilégiaient pas les services rendus au domicile de la personne, mais pouvaient conduire à un service rendu à l'extérieur. Elles pouvaient aussi compenser, au moins en partie, le manque à gagner du choix d'assurer soi-même les fonctions de prise en charge en renonçant à un emploi salarié ; c'est le cas avec l'allocation parentale d'éducation (qui a été remplacée par le complément de libre choix de la PAJE) ou avec le maintien des droits à la retraite dans le cas d'un congé pour les aidants familiaux. Au début des années 1990, les objectifs de créations d'emplois s'ajoutent aux objectifs traditionnels des politiques sociales : apparaissent ainsi les premières mesures destinées à rendre solvable la demande d'emplois familiaux. Cette nouvelle notion englobe les services d'aide à domicile aux personnes âgées et aux personnes handicapées, hors services de soins, et les services domestiques (services rendus au domicile du consommateur : travaux ménagers, garde d'enfants, petit jardinage). La réduction d'impôt sur le revenu, correspondant à la moitié des dépenses au titre des emplois familiaux, apparaît en 1991. Le particulier employeur bénéficie alors d'une réduction d'impôt de 50 % du montant des dépenses engagées (salaires et charges sociales) dans la limite d'un plafond révisé annuellement. La même réduction est applicable aux services à domicile délivrés par les associations agréées et les organismes à but non lucratif d'aide à domicile habilités au titre de l'aide sociale, ou conventionnés par un organisme de sécurité sociale. Cette inflexion a eu deux effets qui ont contribué à une progression très importante de l'emploi dans les services familiaux (de 1994 à 2004, le nombre d'heures travaillées dans ces services a doublé (Chol, 2006). En premier lieu, elle a donné une impulsion aux services qui sont rendus uniquement à domicile, comme le ménage. En second lieu, pour les autres fonctions, comme la garde des enfants, elle a abaissé le prix relatif du service à domicile. Pour simplifier les formalités administratives attachées aux emplois familiaux, un chèque emploi service (CES) est mis en place en 1993. Il connaît un succès important. Ces mesures ont eu un effet quantitatif substantiel : près de 90 000 nouveaux employeurs, dont une partie peut être des employeurs non déclarés auparavant, ont été recensés en 1992 et 60 000 en 1993, alors que l'augmentation annuelle moyenne des années précédentes était de 15 000 (Holcblat, 1996). L'intervention publique a aussi cherché à structurer l'offre de ces services, qui prend encore aujourd'hui majoritairement la forme d'une relation d'emploi directe entre un particulier employeur et un salarié. La présence d'organismes intermédiaires entre l'intervenant et l'utilisateur a progressivement été encouragée. Les effets attendus étaient à la fois une amélioration de la qualité du service rendu et de la qualité des emplois du secteur. En 1996, le contour des services à domicile faisant l'objet du soutien public est modifié par la loi du 29 janvier et son décret d'application du 24 juin. L'agrément, créé en 2002 et jusque-là réservé aux structures associatives, est ouvert aux entreprises, et dédoublé en deux procédures. L'agrément qualité, plus exigeant, s'applique aux services destinés aux personnes âgées et à la garde d'enfants de moins de trois ans. Les autres services à domicile font l'objet d'un agrément simple. Dans les deux formes d'agrément, les Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) ont une marge d'appréciation locale (Laforge, 2003). La réduction fiscale est désormais étendue aux utilisateurs de services à domicile délivrés par des entreprises agréées. En 1996 également, le titre emploi service est créé, pour permettre aux entreprises de financer partiellement des services à la personne pour leurs salariés (encadré ci-après). Ce dispositif a eu un développement modeste. Ce relatif échec serait surtout dû à l'insuffisance de l'offre de services, certaines demandes ne trouvant pas d'offres locales correspondantes (Guimiot et Adjerad, 2003). La notion de services de proximité au ménage, utilisée par certains économistes, qui englobe aussi les services de garde d'enfants à l'extérieur du domicile des parents, est apparue ensuite (Flipo, 1998 ; Haddad, 2003). Dans l'étape la plus récente, le plan de développement des services à la personne du 16 février 2005, dit plan Borloo, apparaît une nouvelle dénomination, les services à la personne. Par rapport aux emplois familiaux, le champ est étendu à de nouveaux services tels que le portage de repas, l'assistance informatique, la coiffure à domicile. Un « plan 2 » de développement des services à la personne, présenté en mars 2009, est venu élargir le champ du plan de 2005 en prévoyant l'éligibilité de cinq services supplémentaires. Sources : rapport n° 8 du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), Sénat |
La loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a mis en oeuvre le plan « Borloo » (« plan de développement des services à la personne »), qui entendait doubler le rythme de croissance de ce secteur pour créer 500 000 emplois dans les 3 ans (cf. infra pour la question de la réalisation de cet objectif).
a) Objectifs et stratégie du Plan « Borloo »
Le projet de loi avait défini dans cette perspective trois objectifs principaux, constituant autant d' incitations devant agir en synergie :
- une réduction des coûts et des prix pour solvabiliser la demande ;
- une simplification de l'accès aux services pour les particuliers ;
- une professionnalisation du secteur garantissant la qualité des services.
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PRINCIPALES MESURES ISSUES DU PLAN BORLOO :
- exonération de charges sociales patronales de sécurité sociale (30 points) pour les organismes agréés au titre de chacun de leurs salariés « dans la limite d'une rémunération égale au SMIC ». - allègement des charges sociales de 15 points pour les particuliers employeurs déclarant au « réel » ; - afin de renforcer l'attractivité du CESU 10 ( * ) préfinancé ( infra ), un crédit d'impôt représentant 25 % des sommes engagées est instauré au profit des organismes participant à leur financement 11 ( * ) ;
- un allègement des procédures d'agrément permet de simplifier l'accès du secteur aux avantages fiscaux et sociaux qui lui sont liés (une autorité unique délivrera des agréments à validité nationale). Lorsque les services concernent des publics particulièrement vulnérables (enfants, personnes âgées, personnes dépendantes ou handicapées), il est prévu le maintien d'une procédure spécifique attestant de la qualité des prestations ; - des enseignes ont vocation à améliorer la qualité et la visibilité de l'offre ;
Source : La documentation française, service des études économiques du Sénat |
Ce faisant, le plan Borloo reposait sur un « pari » audacieux : la solvabilisation de la demande, donc les aides et exonérations, devaient être maximales pour les besoins nouveaux , potentiellement satisfaits par des entreprises prestataires (les particuliers et les associations s'orientant moins spontanément vers les innovations de service), de telle sorte que les effets d'aubaine soient minimisés .
Mme Michèle Debonneuil précise 12 ( * ) : « l'idée de base était que si on choisissait des activités dont l'offre n'existait pas , mais dont la demande était latente de sorte qu'un abaissement du prix d'environ 60 % la déclencherait sûrement, alors les aides pourraient créer beaucoup d'emplois avec un coût par emploi créé qui serait minimal. Le plan a donc défini en plus de 7 activités [d'une] première liste une nouvelle liste de 21 activités ayant ces caractéristiques », activités sur la définition desquelles nous reviendrons.
Dès lors, « les exonérations fiscalo-sociales portant sur les services de confort pour tous les Français [peuvent] être considérées, non comme visant à soutenir artificiellement, et donc définitivement, la création de « petits boulots » improductifs dans des activités de main d'oeuvre où la demande se développe, mais comme les éléments d'une politique de subvention d'activités innovantes dont l'organisation débouchera sur des services productifs. Alors les aides à ces services de confort deviennent temporaires. Elles doivent finir par s'annuler ».
Elle ajoute plus loin que « pour être financièrement maîtrisables, l'opération de solvabilisation des services à la personne pour tous les Français doit être menée rapidement . (...) Plus la montée en charge sera rapide et risque d'entraîner des coûts budgétaires importants, plus on pourra réduire vite le taux de solvabilisation » .
L'objectif est donc, après que des habitudes de consommation nouvelles ont été contractées et que des gains de productivité importants ont été réalisés, de réduire le niveau des aides .
* 8 Zones urbaines sensibles.
* 9 Nomenclatures d'activités françaises (NAF), socle des comptabilités de l'activité et de l'emploi.
* 10 Chèque emploi service universel.
* 11 Par ailleurs, l'avantage résultant pour le salarié de l'attribution de CESU préfinancés est exempté d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales, tandis que les entreprises sont également exonérées de cotisations de sécurité sociale au titre des aides versées à leurs salariés, notamment sous forme de CESU préfinancé, afin de financer des activités entrant dans le champ des services à la personne, dans la limite de 1 830 euros par an et par salarié.
* 12 Document d'orientation de l'Inspection Générale des Finances, n° 2008-M-024-01, septembre 2008.