2. Les modalités de financement des transferts de compétences
Les charges transférées aux collectivités territoriales sont compensées, selon les dispositions de l'article L. 1614-4 alinéa 1 du CGCT, par le transfert d'impôts d'État, conformément au principe constitutionnel d'autonomie financière des collectivités territoriales, par les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT) et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation (DGD).
La loi du 7 janvier 1983 10 ( * ) a, par ailleurs, précisé que le transfert de ressources doit être compensé, pour moitié au moins, par le transfert d'impôts d'État et, pour le solde, par le versement d'une dotation budgétaire (la dotation générale de décentralisation précitée ou une dotation du FCFT).
a) Le transfert d'impôts d'État
Défini par l'article 119 de la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le transfert d'impôts d'État représente le mécanisme de compensation principal, destiné à respecter le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, selon lequel les ressources des collectivités territoriales doivent comporter une « part déterminante » de ressources propres.
Ce principe a par ailleurs été rappelé par le Conseil constitutionnel et par la Cour des comptes dans son rapport public thématique de 2009 11 ( * ) , selon lequel « il revient aux pouvoirs publics de combiner la nature des ressources transférables qui doivent devenir des ressources propres des collectivités avec un niveau de rendement garantissant une compensation intégrale des charges décentralisées, l'ensemble ayant pour but de respecter les ratios d'autonomie financière et en l'occurrence fiscale établis en 2003 » 12 ( * ) .
C'est pourquoi les transferts de compétences résultant de la loi précitée du 13 août 2004 ont majoritairement été compensés aux régions métropolitaines 13 ( * ) sous forme de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et, pour les départements, sous forme de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) et de TIPP.
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La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) est un impôt indirect, portant sur les différents produits pétroliers (fioul, essence, etc.), proportionnellement à leur volume ou à leur poids, au moment de leur mise en circulation, et non sur le prix de vente du produit. C'est donc un montant fixe en euros qui est perçu sur chaque unité vendue. Le montant dépend de la nature du produit (essence ou gazole par exemple), mais aussi du type de consommation (utilisé comme carburant ou pour le chauffage). Une partie du produit de la TIPP a été transférée, à partir du 1 er janvier 2005, aux régions et aux départements, afin de compenser les transferts de compétences opérés dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Les régions disposent de la faculté d'en moduler le taux dans une faible mesure (représentant environ 1 % du prix à la pompe). Le produit de la TIPP s'est élevé à 15,6 milliards d'euros en 2009 . La taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) a pour assiette toute convention d'assurance. Les différents risques assurés subissent un taux de prélèvement différent. Les alinéas 15 et 16 de l'article 995 du Code général des impôts (CGI) prévoient, depuis le 1 er octobre 2002, une exonération de TSCA sur les contrats d'assurance maladie complémentaire dits « solidaires », selon certaines conditions. L'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a restreint le champ d'application de ces exonérations aux seuls contrats d'assurance maladie solidaires également qualifiés de « responsables ». Ces contrats doivent respecter les conditions prévues aux articles L. 871-1, R. 871-1 et R. 871-2 du Code de la sécurité sociale qui prévoient des interdictions de prise en charge et des obligations minimales de prise en charge de certaines garanties. L'instruction publiée au BOI 7 I-1-09 précise ces dispositions. |
L'évolution des fractions de ces impôts nationaux est prévue chaque année en loi de finances afin d'ajuster aux dépenses transférées les produits transférés aux collectivités territoriales.
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Exemple d'ajustement des produits fiscaux
transférés aux collectivités territoriales :
Le montant total prévisionnel du droit à compensation des départements pour 2010 a été évalué à 2 781 millions d'euros, contre 2 596 millions d'euros en 2009. Le produit des fractions de TSCA transférées s'élevant à 2 132 millions d'euros, l'ajustement par la TIPP transférée aux départements en 2010 représente 649 millions d'euros. Ainsi, l'article 49 LFI a porté : - de 1,427 euro à 1,635 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant des supercarburants sans plomb ; - et de 1,010 euro à 1,156 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120 C°.
Source
: Les dispositions
relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour
2010 et dans la troisième loi de finances rectificative pour 2009, Tome
I :
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b) Le fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT)
Lorsque le produit des impôts d'État transférés à un département est supérieur au montant des charges transférées, il est diminué au profit du fonds de compensation de la fiscalité transférée (FCFT), instauré par l'article 31 de la loi de finances initiale pour 1997 14 ( * ) . Le montant de l'écrêtement est fixé chaque année par un arrêté interministériel.
Les sommes ainsi prélevées sont ensuite réparties entre les départements dont le produit des ressources fiscales transférées ne couvre que partiellement le droit à compensation 15 ( * ) , conformément aux dispositions des alinéas 2 et suivants de l'article 1614-4 du CGCT.
c) La dotation générale de décentralisation
La différence entre le montant des charges transférées aux collectivités territoriales et le produit de la fiscalité transférée et, le cas échéant, de la dotation du FCFT, est compensée par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation (DGD).
En 2004, dans le cadre de la réforme de l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, la DGD a fait l'objet d'un transfert financier partiel vers la dotation globale de fonctionnement (DGF), selon les modalités suivantes :
• 95 % des crédits de la DGD revenant à chaque collectivité territoriale en 2003 ont été intégrés dans la dotation forfaitaire de la DGF pour 2004 ;
• les 5 % de crédits de la DGD restants permettent de procéder aux ajustements résiduels que connaît annuellement la DGD, s'agissant des partages de services et de régularisations ponctuelles 16 ( * ) . Chaque collectivité perçoit ainsi depuis 2004 une DGD résiduelle égale à 5 % de la DGD 2003, indexée et ajustée le cas échéant.
* 10 Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.
* 11 Cour des comptes, La conduite par l'État de la décentralisation, rapport public thématique, octobre 2009.
* 12 Le ratio d'autonomie financière des collectivités locales au sens de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prend 2003 comme année de référence, et s'établit à 60,8 % pour les communes, à 58,6 % pour les départements et à 41,7 % pour les régions.
* 13 Les régions d'Outre-mer (ROM) reçoivent leur compensation sous forme de DGD en l'absence de régionalisation de l'assiette de la TIPP.
* 14 Loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 de finances pour 1997.
* 15 En 2008, seuls trois départements ont fait l'objet d'un écrêtement au profit du FCFT : les Alpes-Maritimes, Paris et les Hauts-de-Seine.
* 16 Cas, dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, du transfert des collèges à sections binationales ou internationales et du collège d'État de Font-Romeu ou du transfert des monuments historiques.