5. Un entretien très inégal des digues
a) De multiples ruptures de digues
La submersion et la rupture (érosion, brèches) des ouvrages de défense contre la mer se sont produites en de multiples points du littoral vendéen et charentais. De nombreux territoires se sont trouvés dans une situation antérieure à la création des digues.
Une fois les digues franchies, celles-ci ont de plus constitué un obstacle lors du reflux. Plusieurs communes ont été prises dans une situation de cuvette avec, d'un côté, la digue construite le long de la mer, et de l'autre une surélévation naturelle ou un remblai d'infrastructure.
Au total, le Président de la République a estimé, dans son intervention du 16 mars 2010, que 75 kilomètres de digues sont à reconstruire en Vendée et 120 kilomètres de digues en Charente-Maritime. Le département de la Vendée compte 103 kilomètres de digues. On en recense 224 kilomètres en Charente-Maritime.
La Préfecture de la Gironde a par ailleurs fait savoir que si la tempête Xynthia n'avait pas causé en Gironde les effets dévastateurs occasionnés en Charente-Maritime ou en Vendée, néanmoins sur les 433 kilomètres de digues que le département compte, 20 % sont considérées comme dégradées et 30 % dans un état moyen qui ne garantit pas leur stabilité.
La mission a noté que le cordon dunaire a joué un rôle important de protection pendant la tempête Xynthia, qui l'a d'ailleurs fragilisé, puisque le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a enregistré un recul des dunes (falaisage) jusqu'à 22 mètres.
b) Des responsabilités mal identifiées
En application de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais, la responsabilité de la protection contre les inondations relève des propriétaires riverains. La responsabilité du maintien et du contrôle de la bonne sécurité des digues relève du propriétaire de la digue.
L'Etat a en charge la vérification de la bonne exécution par le propriétaire de ses obligations, qui comportent un calendrier de visites techniques et donnent lieu à des rapports de surveillance.
Au fil des ans, de nombreux textes sont venus préciser et renforcer les obligations en matière de gestion et d'entretien des digues.
Ainsi, après la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 relatif à la sécurité des ouvrages hydrauliques a introduit quatre classes de digues, selon des enjeux de protection des habitants, imposant des obligations croissantes à leurs propriétaires.
Des audits, menés aux frais du propriétaire, doivent établir les risques que les digues font courir aux populations ou aux installations publiques et industrielles. L'entretien des digues se fait sous le contrôle des services territoriaux de l'Etat.
En réalité, plusieurs problèmes se posent :
- la structure de la propriété des digues est complexe, avec de multiples intervenants (Etat, collectivités territoriales, associations, propriétaires privés) ;
- de nombreux propriétaires n'ont pas la volonté ou les moyens d'investir les sommes nécessaires pour la protection des digues, dont les enjeux dépassent la protection de leurs biens ;
- l'Etat et les collectivités territoriales sont amenés à se substituer aux propriétaires , mais sans mettre en oeuvre des moyens financiers suffisamment conséquents. Ainsi l'Etat après avoir consenti un effort exceptionnel à la suite de la tempête de 1999 en portant son taux d'intervention financier à 50 % l'avait-il réduit de moitié depuis plusieurs années. Le renforcement ou la construction d'une digue coûte de 1 à 2 millions d'euros par kilomètre ;
- un problème de gouvernance, compte tenu de la multiplicité des intervenants et du manque de vision d'ensemble des ouvrages de protection contre la mer.
En conséquence, toutes les études montrent un défaut d'entretien des digues, qui n'est pas propre aux départements touchés par la tempête Xynthia, mais concerne l'ensemble du littoral métropolitain.
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