EXAMEN EN DÉLÉGATION
La délégation procède à l'examen du rapport d'information de Mme Michèle André, présidente, rapporteure , sur les dispositions du projet de loi de réforme des collectivités territoriales n° 527, relative à l'élection des conseillers territoriaux, dont la délégation a été saisie par la commission des lois.
Mme Michèle André, présidente . - L'examen par le Parlement du projet de réforme territoriale, et du mode de scrutin qu'elle envisage pour l'élection des futurs conseillers territoriaux interviendra, à peu de choses près, dix ans après l'adoption de la loi du 6 juin 2000 qui a institué, pour la première fois, des leviers juridiques et financiers pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.
La discussion de cette réforme revêtira donc une importance symbolique sur laquelle les associations de femmes que j'ai auditionnées la semaine dernière ont particulièrement insisté.
Or, les deux modes de scrutin que nous a successivement proposés le Gouvernement ne sont pas favorables à l'accès des femmes au mandat de conseiller territorial : le scrutin mixte initialement proposé ne devait donner, dans les meilleures hypothèses, que 17 % de femmes d'après les évaluations de l'Observatoire de la parité, et le scrutin majoritaire à deux tours, que l'on nous propose maintenant, devrait être encore plus négatif.
Un recul en ce domaine donnerait un signal extrêmement négatif quant à la volonté des pouvoirs publics de poursuivre un combat pour la parité qui a enregistré de belles avancées mais qui n'est pas achevé.
J'en dresse un bilan détaillé dans notre rapport, en voici les grandes lignes.
La loi du 6 juin 2000 a mis en place les deux principaux mécanismes sur lesquels repose aujourd'hui encore la promotion de la parité en politique.
D'une part, elle contraint les partis politiques à présenter un nombre égal d'hommes et de femmes lors des scrutins de liste (une loi de 2003 précisera que les listes doivent être composées alternativement d'un candidat de chaque sexe).
De l'autre, elle prévoit une retenue sur la dotation financière des partis qui ne désignent pas suffisamment de candidates aux élections législatives.
Ces dispositions législatives ont obtenu des résultats contrastés, en fonction des modes de scrutin.
Le scrutin de liste, assorti de contraintes strictes quant à la composition paritaire des listes de candidats, a permis à la parité de devenir une réalité effective dans les conseils régionaux, dans les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants, et dans la représentation française au Parlement européen. Grâce à la loi du 31 janvier 2007, on s'est également rapproché de la parité dans les exécutifs des régions.
En revanche, les résultats se sont avérés décevants dans les élections qui se déroulent suivant le scrutin uninominal à deux tours : les conseils généraux, avec 12,3 % des femmes, restent les assemblées les plus masculinisées du pays, et l'obligation de se présenter accompagné d'un suppléant (d'une suppléante dans la grande majorité des cas) n'a guère eu d'effet.
Quant à l'Assemblée nationale avec 18,5 % de députées elle démontre le caractère finalement peu efficace des pénalités financières imposées aux partis qui ne présentent pas suffisamment de candidates. Ces pénalités représentent aujourd'hui pour les partis politiques un manque à gagner de 5 millions d'euros, sur une aide publique globale de 80 millions d'euros. La loi du 31 janvier 2007 a prévu de les alourdir de moitié à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale. Mais une pénalité de 7,5 millions d'euros aurait-elle beaucoup plus d'effet ?
Faut-il aller plus loin ?
Le Premier ministre, qui s'exprimait à l'occasion des États généraux de la femme, s'est prononcé en faveur d'un renforcement très dur des pénalités financières pour les partis qui ne respectent pas la parité, allant jusqu'à prôner des « dispositifs financiers insupportables » pour les partis.
Mais les partis l'accepteront-ils?
Je constate que la proposition de loi de Bruno Le Roux qui proposait la suppression complète de l'aide publique aux partis ne respectant pas la parité a été rejetée à l'Assemblée nationale.
La proposition de loi de Mme Chantal Brunel, rapporteure de l'Observatoire de la parité, ouvre également une piste intéressante en proposant que l'aide publique aux partis soit modulée non seulement en fonction de la proportion des candidates, comme aujourd'hui, mais aussi en fonction de la proportion de femmes élues. Elle envisage aussi d'étendre à l'élection des conseillers territoriaux un dispositif qui ne concerne actuellement que les élections législatives.
Cette extension s'effectuant à budget constant, elle se fera par redistribution d'une partie de l'aide publique (20 millions sur un total de 80 millions) vers la création d'une nouvelle enveloppe assise sur les résultats des élections cantonales puis territoriales. Mais constituera-t-elle une incitation suffisante pour garantir un minimum de parité aux élections des conseillers territoriaux ?
J'en viens maintenant aux modes de scrutin successivement proposés par le Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux.
Le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui regroupait initialement le volet électoral de la réforme territoriale, comporte deux séries de dispositions :
- des dispositions relatives au mode de scrutin des conseillers territoriaux ;
- des dispositions relatives à l'élection des conseillers municipaux et à celle des conseillers communautaires.
Ces dernières permettront certaines avancées en matière de parité, grâce à l'abaissement du seuil de population à partir duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste, et à l'élection directe par « fléchage » des délégués communautaires. Mais ces progrès à l'échelon municipal ne sauraient en aucun cas contrebalancer ou occulter la sévère régression que nous pouvons anticiper pour l'élection des conseillers territoriaux.
On peut regretter que le Gouvernement n'ait pas retenu les recommandations formulées par le comité Balladur en matière de mode de scrutin. Le comité avait d'abord examiné un système mixte, couplant scrutin uninominal dans les cantons ruraux et scrutin de liste proportionnel dans les zones urbaines. Mais il s'était finalement prononcé en faveur d'un scrutin de liste proportionnel, assorti d'un système à fléchage, à l'image du mode de scrutin municipal en vigueur à Paris, Lyon et Marseille. Ces deux hypothèses présentaient toutes deux l'avantage de favoriser la parité.
Tel n'était en revanche pas le cas du mode de scrutin mixte proposé par le Gouvernement dans le projet de loi n° 61, relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Dans celui-ci, 80 % des sièges devaient être pourvus au scrutin uninominal majoritaire à un tour, les 20 % restants étant attribués, dans le cadre du département au scrutin de liste proportionnel.
Ce mode de scrutin a suscité bien des critiques et des interrogations liées au scrutin de liste à un tour et à un système complexe d'attribution des 20 % de sièges pourvus au scrutin de liste en fonction des suffrages exprimés au scrutin uninominal majoritaire.
Mais surtout, il était très défavorable à la parité puisque selon les projections de l'Observatoire de la parité, il aurait permis l'élection tout au plus de 17,3 % de femmes. Et encore s'agissait-il, pour reprendre les remarques de plusieurs d'entre vous, d'une hypothèse optimiste.
Les faiblesses de ce dispositif, nous avons été plusieurs à les pointer, tous bords politiques confondus, lors des réunions élargies de la commission des lois ainsi qu'en séance publique.
Notre délégation a recueilli les points de vue autorisés de sept grands constitutionnalistes pour déterminer dans quelle mesure un mode de scrutin défavorable à la parité pouvait se concilier avec l'objectif constitutionnel d'égal accès et examiner quels leviers juridiques permettraient d'y remédier.
De ces auditions quelques conclusions s'imposent.
Aucun des constitutionnalistes interrogés ne conteste la réalité de l'impact très négatif du mode de scrutin sur la parité. Ils apportent cependant des réponses réservées à la question de savoir dans quelle mesure celui-ci pourrait être considéré par le juge constitutionnel comme contraire à l'objectif constitutionnel de parité. Vous vous souvenez de ces réserves : l'indicatif « la loi favorise » n'a pas nécessairement valeur d'impératif en droit constitutionnel et le juge tient à préserver la faculté du législateur de fixer librement le mode de scrutin des assemblées.
Les constitutionnalistes insistent cependant sur l'importance de l'autre versant du principe constitutionnel : celui qui figure à l'article 4 de la Constitution et reconnait aux partis politiques une responsabilité dans sa mise en oeuvre. Il ne faut pas négliger cet aspect de la question et c'est la raison pour laquelle j'ai souhaité que nous auditionnions les représentants des partis politiques.
Enfin, plusieurs constitutionnalistes se sont demandé si l'addition des faiblesses juridiques du dispositif, s'ajoutant à l'impact négatif sur la parité, ne risquait cependant pas de peser dans le sens d'une censure.
Les critiques politiques et les objections juridiques formulées à l'encontre du mode de scrutin mixte inscrit au projet de loi n° 61 ont incité le gouvernement à y renoncer et à lui substituer le scrutin majoritaire à deux tours à l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale d'un autre projet de loi, le projet de loi n° 60 relatif à la réforme territoriale.
Ce changement inopiné de support législatif et le choix de ce mode de scrutin me paraissent également préoccupants.
Le changement de support législatif : les dispositions relatives au mode de scrutin faisaient à l'origine, dans l'architecture de la réforme, l'objet d'un projet de loi distinct, le n° 61 dont la discussion devait débuter, comme pour les autres textes, devant le Sénat. Au cours de la discussion des textes précédents et notamment du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement s'était opposé à tout amendement évoquant par anticipation le mode de scrutin. Il avait toutefois donné un avis favorable à un amendement du groupe centriste imposant au futur mode de scrutin le respect d'un certain nombre de principes et, en particulier, de la parité. Lors de la discussion du projet de loi n° 60 à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé de substituer à ce rappel de principe inscrit à l'article 1A du texte, un dispositif précisant que les conseillers territoriaux seraient élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours.
Ce changement de support n'est respectueux ni du Sénat, ni de la procédure législative. Nous avions prévu d'examiner le mode de scrutin des conseillers territoriaux à l'occasion de la discussion en première lecture du projet de loi n° 61. Mais nous ne pourrons finalement nous prononcer sur le nouveau dispositif et lui apporter les correctifs nécessaires qu'à l'occasion de la navette qui nous renvoie en deuxième lecture le projet de loi n° 60 que le Sénat a déjà examiné, amendé et adopté. Cela nous contraint à travailler aujourd'hui dans des délais très serrés.
Le choix du mode de scrutin : le scrutin uninominal majoritaire à deux tours est usuel en droit électoral français mais son impact sur la parité sera plus négatif encore que celui du scrutin mixte précédent qui comportait un volet de 20 % de sièges à la proportionnelle. La transposition à l'élection des conseillers territoriaux du mode de scrutin actuellement utilisé pour l'élection des conseils généraux, qui sont connus pour être les assemblées les plus masculinisées de France, ne peut entraîner que des conséquences trop prévisibles. La proportion des femmes qui siégeront dans les futurs conseils régionaux risque d'être si faible qu'elle rendra en pratique inapplicables les dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui impose la parité dans les exécutifs régionaux.
La disposition adoptée par l'Assemblée nationale qui étend à l'élection des conseillers territoriaux les pénalités financières imposées aux partis qui ne respectent pas la parité ne me parait pas de nature à enrayer cette régression. Cette extension s'effectue à budget constant et l'enveloppe financière assise sur l'élection territoriale ne devrait représenter qu'une enveloppe de 13 millions d'euros sur une aide publique globale de 80 millions d'euros. En outre, seule la moitié de cette enveloppe sera modulée en fonction de la proportion des femmes parmi les candidats présentés par chaque parti.
Je crois donc que nous ne devons pas hésiter à explorer une autre voie pour concilier le scrutin majoritaire à deux tours choisi par le Gouvernement avec l'objectif constitutionnel de parité qu'il nous appartient de défendre, en notre qualité de délégation aux droits des femmes.
Nos collègues Muguette Dini et Jacqueline Panis nous ont mis sur la piste en nous suggérant l'idée d'un bulletin de vote paritaire sur lequel seraient présentés un homme et une femme, l'électeur choisissant lequel serait titulaire et lequel serait le suppléant en rayant le nom du second. Cette disposition n'assurerait pas nécessairement la parité mais elle permettrait sans doute d'apporter la démonstration que les électeurs sont moins misogynes que les partis politiques. Elle présente cependant l'inconvénient de placer les deux colistiers dans une situation où ils sont à la fois partenaires et rivaux. Dans le même ordre d'idées, nos collègues Charles Gautier et Philippe Adnot ont proposé d'élire simultanément un homme et une femme dans des cantons élargis qui regrouperaient, à peu de choses près, le territoire de deux cantons.
Dans le prolongement de ces diverses propositions, notre délégation pourrait en conséquence proposer - c'est le point 8 de nos recommandations - que, tout en s'effectuant au scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre du canton, l'élection porte non sur un candidat unique, doublé d'un suppléant, mais sur un « binôme paritaire » constitué de deux candidats de sexe différent dont les suppléants seront désignés suivant les modalités actuellement en vigueur. Si l'on veut maintenir inchangé l'effectif souhaité des conseillers territoriaux, cette mesure supposera de réduire de moitié le nombre des cantons par rapport au redécoupage en cours.
Cette mesure permettrait l'instauration d'une stricte parité. Elle constituerait un progrès par rapport au mode de scrutin actuel des conseillers généraux et permettrait même de combler le léger écart qui sépare encore les conseils régionaux de la parité véritable. La composition paritaire des futurs conseils généraux rendrait alors possible l'extension à leur commission permanente et à leur bureau des dispositions de la loi du 31 janvier 2007 qui a imposé l'obligation de parité à la composition des exécutifs régionaux. C'est le point 9 de nos recommandations.
Si ces recommandations vous conviennent, nous pourrions en proposer une traduction, sous forme d'amendements, que nous déposerions, avant lundi, devant la commission des lois.
Le premier de ces amendements porterait sur l'instauration du scrutin binominal paritaire. Le second étendrait l'obligation de parité aux exécutifs des départements : commission permanente et bureau.
Notre délégation ne peut présenter, en tant que telle, d'amendements. Je les déposerai donc sous la forme d'amendements personnels en invitant celles et ceux d'entre vous qui le souhaiteraient, à les cosigner ou à déposer des amendements identiques.
Le scrutin « binominal » que nous proposons a le mérite d'être simple et lisible pour l'électeur. J'ai fait établir par le secrétariat de la délégation un modèle de ce à quoi le bulletin de vote pour l'élection du conseiller territorial pourrait ressembler : vous y trouverez les noms des deux candidats titulaires et, en dessous, les noms des deux suppléants.
Mme Jacqueline Panis . - Il est vrai que ce dispositif paraît même plus simple que celui du « fléchage » des délégués communautaires.
Mme Michèle André, présidente . - Je crois que c'est la meilleure solution que nous puissions trouver et il faut en être reconnaissant à tous ceux qui nous ont conduits vers cette idée.
Mme Françoise Laborde . - Nos amendements auront d'autant plus de poids qu'ils auront bien été cosignés par l'ensemble des membres de la délégation.
Mme Michèle André, présidente . - Nous devons les déposer devant la commission des lois avant lundi 14 juin 2010 midi. Si celle-ci les accepte, elle les intégrera dans le texte qui viendra en discussion devant le Sénat. Sinon, nous les redéposerons en séance publique.
Notre cinquième recommandation approuve le principe de l'extension aux petites communes du scrutin de liste, actuellement appliqué aux communes de plus de 3 500 habitants, sans préciser le seuil à partir duquel celui-ci doit s'appliquer. Le projet de loi le fixe à 500 habitants, mais certains d'entre nous proposeront sans doute de le modifier, voire de le supprimer, comme le souhaite l'Association des maires ruraux de France que nous avons auditionnée. Mais je crois que c'est un point que nous pouvons laisser à l'initiative de chacun.
Notre sixième recommandation insiste sur la nécessité de neutraliser les effets négatifs pour la parité du scrutin majoritaire à deux tours. Mais il ne faudra pas se contenter d'un relèvement des sanctions financières apportées aux partis, même si c'est sans doute la seule réponse que le Gouvernement est prêt à nous faire.
Mme Christiane Hummel . - Dans le second alinéa de la huitième recommandation ne faudrait-il pas être plus précis et parler de l'effectif « prévu » des conseillers territoriaux ?
M. Yannick Bodin . - ... et un peu plus loin dans le même alinéa des redécoupages « envisagés ».
Mme Michèle André, présidente . - Je vous propose, si tout le monde en est d'accord, de retenir ces suggestions pertinentes.
Je mets aux voix la recommandation en y intégrant vos suggestions ainsi que l'ensemble du rapport. C'est un moment important pour nous...
La délégation adopte à l'unanimité le rapport d'information présenté par Mme Michèle André, présidente et rapporteure, ainsi que ses neuf recommandations.
Mme Michèle André, présidente . - Je suis fière de notre délégation et de cette décision unanime.
Les auditions des partis politiques que nous avons conduites hier encore ont révélé chez eux un certain désarroi : ils voient bien la faille dans le dispositif que l'on nous propose. Et je relève que tous se sont déclarés prêts à faire bouger les choses au sein de leur organisation pour faire avancer la parité.
Je vous rappelle que le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales est inscrit à l'ordre du jour des 28, 29 et 30 juin 2010. Sans doute débordera-t-il aussi sur la session extraordinaire début juillet. Il faut que nous soyons nombreux à participer à ce débat.
Mme Muguette Dini . - Il sera intéressant de voir l'accueil que la commission des Lois réservera à nos amendements.
Mme Michèle André, présidente . - Les membres de notre délégation qui appartiennent à la commission des Lois y seront, je l'espère, présents pour défendre nos positions.
Mme Muguette Dini . - Il faut aussi tenir compte de la résistance prévisible du Gouvernement.
Mme Michèle André, présidente . - Jacqueline Panis et moi-même pourrions aller trouver le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, M. Alain Marleix, pour lui expliquer notre démarche.
Mme Muguette Dini . - Le ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, M. Michel Mercier, s'inquiétait de la résistance qu'il pensait bien trouver dans notre délégation.
Mme Michèle André, présidente . - Nous le tiendrons aussi au courant de nos propositions.
M. Yannick Bodin . - Ne va-t-on pas objecter à notre dispositif qu'il représentera une dépense supplémentaire ?
Mme Michèle André, présidente . - Au contraire, il devrait permettre de faire des économies puisqu'il débouchera sur une division par deux du nombre de cantons pour un même nombre d'élus. Muguette Dini et Charles Gautier m'ont, les premiers, parlé de ce dispositif, et ce n'est que progressivement que j'en ai mesuré tout l'intérêt. Il sera toujours possible d'équilibrer les profils géographiques et autres des deux candidats réunis dans un binôme.
Mme Muguette Dini . - Cela paraît tout à fait réalisable, si l'on en a la volonté politique.
M. Yannick Bodin . - Dans le II de notre premier amendement, l'expression « un binôme de deux membres » n'est-elle pas un pléonasme ?
Mme Michèle André, présidente . - Dans sa rédaction actuelle, l'article L.191 du code électoral dispose que « chaque canton du département élit un membre du conseil général ». Lui substituer la formule « chaque canton du département élit un binôme au conseil général » ne serait peut-être pas très clair. Il vaut mieux préciser un « binôme de deux membres » même si l'expression est, il est vrai, un peu redondante.
Mme Jacqueline Panis . - Concertons-nous aussi avec la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale.
Mme Michèle André, présidente . - Oui, nous jouons ici pour gagner la partie !