5. Les mécanismes de compensation entre régimes
Les transferts de compensation visent à neutraliser , dans les résultats financiers des régimes de retraite, les écarts résultant des différences de situations démographiques et, si possible, des différences de capacités contributives : les régimes « jeunes » ou « riches » subventionnent ainsi les régimes « vieux » ou « pauvres ».
Il existe deux mécanismes de compensation entre les régimes de retraite : la compensation généralisée , appelée « compensation démographique vieillesse » 101 ( * ) , qui concerne l'ensemble des régimes, et la compensation spécifique 102 ( * ) , dite « surcompensation », qui ne concerne que les régimes spéciaux et dont la loi du 21 août 2003 prévoit la suppression au 1 er janvier 2012.
La compensation généralisée comporte deux étages : le premier organise une compensation entre les régimes de salariés exclusivement ; le second comprend une compensation entre l'ensemble des régimes de salariés et chacun des régimes de non-salariés.
En 2007, les transferts de compensation au titre de la retraite ont atteint 9,7 milliards d'euros , dont 8,2 milliards au titre de la compensation généralisée et 1,5 milliard au titre de la compensation spécifique.
En 2007, la compensation généralisée vieillesse a été financée à plus de 92 % par trois régimes : la Cnav, pour les trois cinquièmes, la CNRACL à hauteur de 18 % et le régime des fonctionnaires de l'Etat pour 15 %. Les régimes agricoles (salariés et exploitants) ont reçu près de 80 % des transferts versés au titre de la compensation généralisée en 2007.
La même année, la compensation spécifique vieillesse était financée à près de 97 % par deux régimes : la CNRACL (plus de 66 %) et le régime des fonctionnaires civils (30 %). Le principal régime créditeur était le régime des mines (près de 44 % des sommes reversées au titre de la surcompensation).
Sur la période 2008-2010, les flux de compensation se réduiraient - du fait notamment de l'extinction progressive de la surcompensation - pour atteindre 8,6 milliards d'euros en 2010, respectivement 7,8 milliards et 0,8 milliard au titre de la compensation généralisée et de la surcompensation.
Les transferts de compensation continuent toutefois de porter sur des masses financières élevées , qui peuvent représenter une part importante des ressources ou des dépenses de certains régimes. Ils sont donc un enjeu important pour ces derniers.
Or, il s'avère que les mécanismes de compensation sont, depuis plusieurs années déjà, l'objet de nombreuses critiques , en particulier de la part des régimes eux-mêmes.
Le Cor estime, pour sa part, que « les conventions utilisées dans les mécanismes de compensation comportent de nombreuses limites qui contribuent à rendre les transferts peu lisibles et suscitent régulièrement des demandes d'évolution » et rappelle que ces transferts étant « par construction, à somme nulle, toute réforme les concernant conduit nécessairement à des perdants et des gagnants par rapport à la situation initiale » 103 ( * ) .
De son côté, la Mecss continue de critiquer vivement ce système qu'elle jugeait, dès décembre 2006 104 ( * ) , à bout de souffle . Celui-ci est en effet entaché de trois vices structurels :
- l'illisibilité et la complexité de sa structure en deux étages. Sur ce point, la Mecss se félicite de l'extinction programmée de la surcompensation prévue par la loi du 21 août 2003 105 ( * ) , mesure qu'elle avait appelée de ses voeux ;
- l'absence de prise en compte de la capacité contributive des régimes - contrairement aux objectifs initiaux assignés par le législateur en 1974 ;
- l'extrême sensibilité du niveau des transferts de compensation à la variation des paramètres de calcul retenus pour leur calcul.
La Mecss estime, en outre, que les mécanismes de compensation ont été détournés de leur objectif par l'Etat qui en a fait de véritables opérations de débudgétisation.
Face à ce constat, elle rappelle la nécessité de faire converger, sur le long terme, les règles de cotisations et de prestations de l'ensemble des régimes de retraite , et de ramener les mécanismes actuels de compensation à l'intérieur du cadre qui leur avait été initialement fixé, c'est-à-dire la stricte compensation des écarts démographiques.
* 101 La compensation démographique vieillesse a été instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974.
* 102 La compensation spécifique entre les régimes spéciaux a été instituée par la loi de finances pour 2006.
* 103 « Retraites : annuités, points ou comptes notionnels ? », septième rapport du Cor, janvier 2010.
* 104 Rapport Mecss, n° 131, 2006-2007, Claude Domeizel et Dominique Leclerc, « La compensation vieillesse est-elle encore réformable ? ».
* 105 L'article 9 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 dispose que la surcompensation prendra fin au 1 er janvier 2012. Durant cette période de neuf ans, le taux de la surcompensation sera progressivement réduit dans des conditions fixées par décret.