Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir (Tome 1 : rapport)

N° 461

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mai 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) (1) de la commission des affaires sociales (2) sur le rendez-vous 2010 pour les retraites ,

Par Mme Christiane DEMONTÉS et M. Dominique LECLERC,

Sénateurs.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice - président ; MM. Gilbert Barbier, Guy Fischer, secrétaires ; Mme Christiane Demontès, M. Gérard Dériot, Mmes Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, MM.  André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Marie Vanlerenberghe.

(2) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis sa création en 2006, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) a consacré plusieurs rapports au thème des retraites, abordant successivement la compensation entre régimes ^{1 ( * )} , les règles de la réversion ^{2 ( * )} et la réforme de l'assurance vieillesse en Suède ^{3 ( * )} .

L'an dernier, avant même l'annonce du rendez-vous 2010, la Mecss avait décidé de retenir l'avenir du système de retraite français comme thème principal de travail pour 2010. Elle y a consacré une réflexion approfondie, engagée dès le mois de janvier, qui a nécessité l'organisation d'une quarantaine d'auditions afin de recueillir les analyses et propositions des partenaires sociaux, des gestionnaires des principaux régimes et d'experts des systèmes de retraite.

A l'issue de ses travaux, la Mecss n'entend pas présenter une proposition de réforme interférant dans le processus de concertation en cours, qui doit conduire prochainement au dépôt d'un projet de loi que le Parlement examinera à partir du mois de septembre et sur lequel le Sénat devra exercer la plénitude de son pouvoir législatif.

La mission s'est en revanche attachée à aborder l'ensemble des questions qui se posent aujourd'hui au modèle français de retraite, à examiner sans tabous le spectre le plus large possible des évolutions envisageables et à formuler des orientations pour l'avenir.

*

La pérennité du modèle de protection d'assurance vieillesse mis en place voici soixante-cinq ans, qui a permis d'assurer aux retraités un niveau de vie comparable à celui des actifs, est aujourd'hui menacée par des déficits insoutenables et une grave perte de confiance des jeunes générations à l'égard de la survie du système.

Cette situation appelle des réformes immédiates, destinées à lui redonner une perspective d'équilibre financier, dès lors qu'un régime de retraite par répartition ne peut fonctionner durablement à découvert.

A cet égard, aucun paramètre ne permettra à lui seul d'assurer la couverture des besoins de financement actuels et à venir, d'autant plus que certaines mesures ne produiront d'effets tangibles qu'à moyen ou long terme.

L'urgence financière actuelle ne pourra donc être traitée qu'en prenant en compte l'ensemble des leviers disponibles et en agissant sur plusieurs d'entre eux.

Fidèle à son rôle d'évaluation et de contrôle, la mission n'a pas souhaité cantonner sa réflexion aux évolutions paramétriques aujourd'hui nécessaires pour rééquilibrer le système de retraite. Elle a au contraire tenté de  tracer des perspectives à plus long terme afin que les jeunes générations retrouvent confiance dans un modèle qui souffre autant de ses inéquités et de sa complexité que de ses déficits.

La Mecss plaide pour que le rendez-vous de 2010 soit, au-delà de sa dimension comptable, l'occasion d'une véritable refondation du pacte intergénérationnel qui a présidé à la création de l'assurance vieillesse.

I. LE CONSTAT : UN SYSTÈME DE RETRAITE GRAVEMENT MENACÉ PAR SES DÉSÉQUILIBRES

A. UN DISPOSITIF COMPLEXE MAIS PROTECTEUR QUI A PERMIS D'ASSURER UNE QUASI-PARITÉ ENTRE LE NIVEAU DE VIE DES RETRAITÉS ET CELUI DES ACTIFS

1. Les caractéristiques principales du système de retraite actuel

Résultat d'une construction historique et sociale, le système de retraite français forme aujourd'hui un ensemble complexe et diversifié , caractérisé par une multiplicité de régimes. Il en découle des modes de calcul des droits à pension différents d'un régime à l'autre (annuités ou points), et des paramètres encore plus variés (durée d'assurance, salaire de référence, âges de départ à la retraite, taux de liquidation).

a) Un système fruit de l'histoire économique et sociale

L'histoire des régimes de retraite est longue et heurtée, du fait des bouleversements économiques, sociaux, démographiques et politiques. Leur origine remonte au XVII ^e siècle où un premier dispositif est mis en place par Colbert pour les officiers de la marine royale ^{4 ( * )} . Le droit à la retraite est ensuite étendu aux fonctionnaires civils de l'Etat en 1790, puis à l'ensemble des miliaires en 1831 ^{5 ( * )} . La loi du 9 juin 1853 unifie les pensions civiles et militaires des fonctionnaires d'administration centrale ; le Trésor est désormais en charge du versement de l'ensemble des pensions des agents publics. Au cours du XIX ^e siècle, l'Etat n'est pas le seul employeur à développer des régimes de retraite. Dans le secteur privé - en particulier dans l'énergie et les transports - des patrons mettent également en place des dispositifs de retraite pour fidéliser la main-d'oeuvre qualifiée ^{6 ( * )} . Ces initiatives sont cependant très variables d'une entreprise ou d'une branche à l'autre et le montant des pensions versées demeure modeste. Il faut attendre la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes (ROP) pour que le droit à la retraite soit généralisé à l'ensemble des actifs ^{7 ( * )} .

Critiquées par les partis de droite et le patronat, qui y voient une « incitation à la paresse », les ROP sont aussi rejetées par le monde paysan, très méfiant à l'égard de l'Etat, ainsi que par la CGT qui dénonce la modicité des sommes perçues et l'âge tardif d'ouverture des droits. Cette loi constitue toutefois la première grande intervention de l'Etat dans le champ de la protection sociale .

Entre 1928 et 1930, un ensemble de lois instituent les assurances sociales pour les salariés de l'industrie et du commerce sur le modèle du régime de retraite mis en place en Allemagne par Bismarck dès 1889 ^{8 ( * )} . Ce système présente toutefois des limites : il ne couvre qu'une partie de la population et est fondé sur le principe d'une capitalisation viagère, laquelle pose rapidement des difficultés financières. A la veille de la Seconde Guerre mondiale, l'idée du droit à la retraite semble donc acquise, même si celui-ci n'est une réalité que pour une fraction de la population relevant de la fonction publique, de certaines branches ou grandes entreprises.

Seul le contexte exceptionnel de la Libération permet de concevoir un système unificateur de protection sociale, ralliant l'ensemble des forces politiques et syndicales. Par l'ordonnance du 4 octobre 1945, le gouvernement provisoire crée la sécurité sociale , dont la logique relève d'un système bismarckien, fondé sur la notion d'assurance et de gestion par les bénéficiaires, plutôt que d'un système beveridgien, reposant sur l'assistance sociale étatisée et contrôlée par le Parlement.

L'ordonnance du 19 octobre 1945 crée le régime général de la sécurité sociale qui rassemble, à l'exception des salariés agricoles, tous les salariés du secteur privé. Ceux-ci doivent, quel que soit le montant de leur salaire, cotiser à l'assurance vieillesse, dans la limite d'un plafond de cotisations. Le système est fondé sur le principe de la répartition , qui repose lui-même sur le principe de solidarité entre les générations : chaque année, le total des cotisations versées par les actifs (et le cas échéant par leurs employeurs) est réparti entre les retraités pour financer leurs pensions (déduction faite des frais de fonctionnement du système). En contrepartie de cette solidarité avec les générations précédentes, les cotisants acquièrent eux-mêmes des droits sur les générations futures, qui financeront à leur tour leur retraite lorsqu'ils cesseront de travailler.

Le choix d'un système par répartition a été réaffirmé à l'occasion de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Son article 1 ^er précise ainsi que « la Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au coeur du pacte social qui unit les générations » .

Définitions

Système de retraite par répartition : mode d'organisation fondé sur la solidarité entre générations. Les cotisations versées par les actifs au titre de l'assurance vieillesse servent immédiatement à payer les pensions des retraités actuels. L'équilibre financier d'un système de retraite par répartition est fonction du rapport entre le nombre de cotisants et celui des retraités.

Système de retraite par capitalisation : mode d'organisation dans lequel les cotisations d'un assuré sont placées à son nom durant sa vie active (placements financiers et immobiliers dont le rendement varie en fonction des taux d'intérêt), avant de lui être restituées sous forme de rente après l'arrêt de son activité professionnelle. La constitution du capital peut s'effectuer à titre individuel ou dans un cadre collectif (accord d'entreprise). En France, seuls les systèmes de retraite dits sur-complémentaires (par exemple, le plan d'épargne retraite populaire - Perp) fonctionnent selon le principe de la capitalisation.

b) Une multiplicité de régimes de retraite

Au moment où a été mise en place l'organisation générale du système de sécurité sociale en France et où a été fait le choix d'un financement par répartition, l'un des objectifs était de construire un régime d'assurance vieillesse généralisé et unique (lois du 22 mai et du 13 septembre 1946). Cette unification s'est révélée difficile car il n'était pas possible d'aligner d'emblée le niveau des retraites des salariés du secteur privé sur celui, plus élevé, garanti par les régimes existants dans divers secteurs industriels et dans la fonction publique. Compte tenu de cette situation et des résistances des non-salariés au plan de sécurité sociale, les régimes de retraite ont été de fait organisés sur une base socioprofessionnelle .

Trois étages composent le système français de retraite : les régimes de base légalement obligatoires, qui en constituent le socle, les régimes complémentaires légalement obligatoires et les dispositifs d'épargne retraite collective et individuelle.

Le premier étage : les régimes de base obligatoires

Il existe actuellement vingt et un régimes de retraite de base ^{9 ( * )} , que le conseil d'orientation des retraites (Cor) regroupe en trois ensembles par grandes catégories professionnelles ^{10 ( * )} .

Le premier , qui couvre les salariés du secteur privé et les non-titulaires de la fonction publique, se compose de deux régimes de base : le régime général des salariés de l'industrie et du commerce, géré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnavts), et le régime des salariés agricoles, géré par la Mutualité sociale agricole (MSA). Cet ensemble rassemble environ 70 % des actifs .

Le deuxième ensemble se compose des régimes des non-salariés : les régimes des artisans et des commerçants gérés depuis 2006 par le régime social des indépendants (RSI) - né de la fusion de la Cancava (artisans) et de l'Organic (industriels et commerçants) - ; le régime des exploitants agricoles, géré par la MSA ; les régimes des professions libérales, unifiés et gérés depuis 2004 par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ; le régime des avocats géré par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) ; le régime des ministres des cultes, géré par la Caisse d'assurance vieillesse des cultes (Cavimac). Cet ensemble couvre environ 10 % des actifs .

Le troisième ensemble correspond aux régimes spéciaux, qui couvrent principalement les fonctionnaires et les salariés des entreprises publiques et, dans quelques cas, des salariés d'entreprises privées (marins, clercs et employés de notaires...). Les fonctionnaires de l'Etat, magistrats et militaires relèvent du Service des retraites de l'Etat (SRE) ; les fonctionnaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers, de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Peuvent être ajoutés à cet ensemble d'autres régimes spéciaux : ceux des industries électriques et gazières (Cnieg), de la SNCF, de la RATP, des mines, des ouvriers de l'Etat, de la Banque de France, de l'Opéra national de Paris et de la Comédie française. L'ensemble de ces régimes couvre environ 20 % des actifs .

Le deuxième étage : les régimes complémentaires obligatoires

Les régimes complémentaires se sont superposés aux régimes de base dès 1947 avec la création de l'association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc), puis en 1961 avec la création de l'association des régimes de retraite complémentaire (Arrco) pour l'ensemble des salariés du secteur privé. Ceux-ci ont la particularité d'être gérés par les partenaires sociaux . La loi n° 72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire des salariés a étendu à tous les salariés et anciens salariés du privé l'obligation d'affiliation à un régime de retraite complémentaire.

Tous les salariés et non-salariés du secteur privé sont affiliés au moins à un régime complémentaire obligatoire . C'est le cas depuis 2003 pour les non-salariés agricoles (régime complémentaire obligatoire géré par la MSA) et depuis 2004 pour les commerçants (régime géré, avec le régime complémentaire obligatoire des artisans, par le RSI). Pour les professions libérales, regroupées au sein de la CNAVPL, ce sont les dix sections professionnelles qui assurent la gestion des régimes complémentaires. Par ailleurs, cinq groupes professionnels libéraux conventionnés bénéficient d'un régime de retraite supplémentaire obligatoire, les « avantages sociaux vieillesse » (ASV) ^{11 ( * )} .

Contrairement aux salariés du secteur privé, c'est généralement la même caisse qui gère le régime de base et le régime complémentaire des non-salariés.

Dans les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux , il n'existe pas de distinction entre retraite de base et retraite complémentaire : ces régimes sont qualifiés de régimes intégrés . Depuis 2005, les titulaires des trois fonctions publiques sont affiliés au régime additionnel de la fonction publique (RAFP), qui se caractérise par le fait que les cotisations sont assises, non sur la rémunération principale comme c'est le cas dans les régimes complémentaires du secteur privé, mais sur les primes et indemnités perçues au titre des heures supplémentaires et des avantages en nature des fonctionnaires dans la limite de 20 % du traitement indiciaire. Le RAFP est l'unique exemple en France de régime par capitalisation obligatoire . Les agents non titulaires de l'Etat, des collectivités locales et des établissements hospitaliers relèvent du régime général pour leur retraite de base et de l'Institution de retraite complémentaire des agents non-titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec) pour leur retraite complémentaire.

Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2003, il a été institué en faveur des fonctionnaires des trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière) un régime obligatoire, par points, permettant d'acquérir une retraite à partir de cotisations acquittées sur la base des rémunérations accessoires au traitement indiciaire : le régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).

Ce fonds de pension public couvre depuis le 1 ^er janvier 2005 quelque 4,6 millions d'actifs et recense près de 51 000 employeurs publics (dont 46 000 collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale - EPCI). Il est géré par un établissement public administratif - l'Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) - lui-même administré par un organe délibérant, le conseil d'administration, et dirigé par un directeur qui en est l'exécutif.

La gestion administrative des droits individuels à la retraite des bénéficiaires (encaissement des cotisations, liquidation des droits, gestion des comptes de droits, paiement des prestations) est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

Les cotisations sont assises sur les éléments de rémunération de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite ou des pensions servies par la CNRACL. Font notamment partie de l'assiette de cotisations du RAFP : le supplément familial, l'indemnité de résidence, les primes et indemnités diverses perçues en raison des fonctions exercées, les heures supplémentaires effectuées en raison de la qualification acquise, les avantages en nature pour leur valeur fiscale déclarée, l'intéressement, lorsqu'il existe, etc.

Les éléments de rémunération pour calculer les cotisations et les droits au régime sont plafonnés à 20 % du traitement indiciaire brut annuel perçu.

Après application du plafond, ces éléments sont soumis à un taux de cotisation de 10 % , dont 5 % sont à la charge du fonctionnaire et 5 %, à la charge de l'employeur.

Les montants cotisés , déclarés annuellement par l'employeur, sont convertis en points .

La valeur d'acquisition du point, fixée chaque année par le conseil d'administration, permet de déterminer le nombre de points qu'on peut acheter pour un euro de cotisation.

Les droits acquis sont cumulés au fil des années et leur solde peut être consulté sur le site Internet du RAFP.

Le montant de la prestation additionnelle est calculé en multipliant le nombre de points acquis tout au long de la carrière par la valeur de service du point , fixée chaque année par le conseil d'administration.

Les cotisants peuvent faire valoir leurs droits à partir de soixante ans et la prestation est versée sous forme de rente , sauf si le nombre de points acquis est inférieur à un minimum.

Le troisième étage : l'épargne retraite collective et individuelle

Bien que le principe en soit ancien, à travers l'épargne de précaution traditionnelle, les formes d'épargne retraite ont connu un développement récent. La loi du 21 août 2003 a en effet encouragé la constitution d'une épargne en vue de la retraite pour toute personne, à titre privée ou dans le cadre de son activité professionnelle, en complément des régimes de retraite obligatoires en répartition. Trois nouveaux dispositifs ont alors été créés :

- le plan d'épargne retraite populaire (Perp) : ouvert aux salariés et non-salariés, il permet de se constituer un complément de retraite grâce à des cotisations déductibles du revenu imposable, jusqu'à hauteur de 10 % de ce dernier. Le montant des cotisations est décidé librement par l'assuré. Après cessation de l'activité professionnelle, la sortie se fait obligatoirement sous forme de rente ;

- le plan d'épargne retraite entreprise (Pere) : contrat de groupe à adhésion obligatoire, il est plus connu sous le nom de « régime de l'article 83 » en référence au code général des impôts. L'adhésion est obligatoire et le taux de cotisation est fixé au moment de la création du plan. L'employeur abonde généralement les cotisations du salarié, c'est-à-dire verse lui-même une cotisation. L'épargne investie donne lieu au versement d'une rente au moment de la retraite ;

- le plan d'épargne pour la retraite collective (Perco) : il constitue une épargne collective dans le cadre de l'entreprise, obligatoire (dès lors qu'un accord a été signé) mais à versements libres. Comme pour le Pere, les versements du salarié sont abondés par l'entreprise et les fonds sont placés dans le cadre d'une gestion mutualisée (assurée généralement par des banques ou des compagnies d'assurance). La sortie peut se faire en rente viagère ou en capital, ce qui rapproche le Perco d'un placement classique, plutôt que d'une épargne retraite. Pour les petites entreprises, qui ne peuvent mettre en place leur propre Perco, il existe des Perco interentreprises, permettant de mutualiser la gestion et les risques.

Ces instruments complètent les dispositifs précédemment mis en oeuvre parmi lesquels peuvent être cités :

- les contrats « lois Madelin » : ceux-ci permettent aux non-salariés de se constituer une retraite  facultative. Déductibles des revenus professionnels, les cotisations sont libres mais doivent néanmoins s'inscrire dans une fourchette. Après cessation de l'activité professionnelle, la sortie se fait obligatoirement sous forme de rente ;

- d' autres régimes facultatifs de retraite assimilés au Perp : le régime Préfon (prévoyance des fonctionnaires - réservé aux fonctionnaires et à leurs conjoints, ainsi qu'à tous ceux ayant appartenu à la fonction publique au cours de leur carrière) ; le Corem (complément retraite mutualiste, ouvert à toutes les catégories socioprofessionnelles) et le CRH (complément retraite des hospitaliers, géré par le comité de gestion des oeuvres sociales des établissements hospitaliers - CGOS).

c) La diversité des règles et des paramètres de calcul

A l'empilement des régimes s'ajoutent des règles d'acquisition et de valorisation des droits à la retraite différentes, principalement entre régimes de base et régimes complémentaires, et une diversité encore plus grande des paramètres de calcul de la pension.

Des techniques de calcul des droits différentes selon les régimes

A l'exception des régimes de base des professions libérales et des non-salariés agricoles qui sont, en totalité ou pour partie, des régimes en points, les régimes de base français sont des régimes en annuités . Les régimes complémentaires sont, en revanche, tous des régimes en points .

Dans les régimes de base en annuités , la pension à la liquidation est le produit de trois termes :

Pension = Taux de liquidation × Coefficient de proratisation × Salaire de référence

Le coefficient de proratisation rapporte la durée d'assurance de l'assuré dans le régime à une durée d'assurance de référence. Le taux de liquidation peut être réduit ou majoré, compte tenu de l'application respectivement d'une décote ou d'une surcote, par rapport au « taux plein », lui-même défini en référence à une durée d'assurance de référence et/ou un âge de référence. Au cours de la période de retraite, la pension évolue en fonction du taux de revalorisation des pensions, lequel constitue un autre paramètre du régime.

Dans les régimes complémentaires et dans le régime de base des professions libérales (CNAVPL), les assurés acquièrent des points qui, à la retraite, sont convertis en euros. Dans les régimes complémentaires, ces points sont acquis sur la base des cotisations versées et différentes tranches de cotisations sont prévues, en fonction du niveau de salaire et par référence au plafond de la sécurité sociale ^{12 ( * )} .

A la CNAVPL, le mode d'acquisition des points est différent puisque le nombre de points acquis est déterminé en fonction non pas des cotisations mais des revenus professionnels soumis à cotisation ^{13 ( * )} .

A la liquidation, la transformation des points en montant de pension s'effectue en multipliant le nombre de points acquis par la valeur de service du point à cette date. Ainsi, la pension des régimes complémentaires est égale à :

Pensions = Nombre de points ×Valeur de service du point

Une décote est appliquée à ce montant si les conditions du « taux plein » au régime général ne sont pas remplies. Au cours de la période de retraite, la pension évolue comme la valeur de service du point.

Assurés	Régime de base	Régime complémentaire
Salariés du privé	Annuités	Points
Artisans et commerçants	Annuités	Points
Non-salariés agricoles	Pension forfaitaire (annuités) + proportionnelle (points)	Points
Professions libérales	Points	Points
Fonctionnaires	Régime intégré en annuités + régime additionnel en points
Source : septième rapport du Cor, janvier 2010

La diversité des paramètres de calcul de la pension

Dans les régimes de base

Bien que la plupart des régimes de base fonctionnent selon la technique des annuités, les paramètres de calcul de la pension varient d'un régime à l'autre. Les principales différences conduisent à distinguer, d'un côté, les régimes des salariés et non-salariés du secteur privé, de l'autre, les régimes spéciaux. Les régimes des professions libérales et des non-salariés agricoles sont à part puisqu'ils fonctionnent au moins en partie en points.

- Le décompte de la durée d'assurance

La durée d'assurance liée aux périodes d'activité professionnelle est calculée, au régime général et dans les régimes alignés ^{14 ( * )} , à partir du montant de la rémunération perçue au cours de l'année ^{15 ( * )} . Elle correspond, dans les régimes de la fonction publique et la plupart des régimes spéciaux, à une durée calendaire (de la prise de fonction à la cessation de fonction). A ces périodes, peuvent s'ajouter des périodes validées sans contrepartie contributive (périodes de maladie, de maternité, de chômage, d'éducation des enfants...).

- Le salaire de référence

Dans le secteur privé, le salaire de référence est calculé comme la moyenne des vingt-cinq meilleurs salaires ou revenus annuels dans la limite du plafond de la sécurité sociale, à partir de la génération 1948 pour les salariés de la Cnav et à la MSA, et à partir de la génération 1953 pour les artisans et commerçants affiliés au RSI.

Dans la fonction publique et la plupart des régimes spéciaux, le salaire de référence est le traitement indiciaire, hors primes, du dernier emploi occupé durant au moins six mois ^{16 ( * )} .

- Les âges de départ à la retraite

Pour les salariés et les non-salariés du secteur privé , l'âge d'ouverture des droits à la retraite est fixé à soixante ans . Depuis la réforme de 2003, des possibilités de départ anticipé, avant soixante ans, sont prévues pour les assurés handicapés ou ayant effectué une carrière longue, sous certains conditions ^{17 ( * )} . La mise à la retraite d'office par l'employeur n'est plus possible avant soixante-cinq ans et, entre soixante-cinq et soixante-neuf ans, elle est soumise à une procédure particulière et à l'absence d'opposition du salarié concerné ^{18 ( * )} .

Dans les régimes de la fonction publique , l'âge d'ouverture des droits à la retraite varie selon les catégories d'agents : soixante ans pour les catégories dites « sédentaires » et cinquante ou cinquante-cinq ans pour les catégories dites « actives ». En outre, une condition de quinze ans de service, appelée « condition de stage », est requise pour bénéficier d'une pension. Les limites d'âge au-delà desquelles le fonctionnaire est mis à la retraite d'office sont fixées respectivement à soixante-cinq ans pour les catégories sédentaires et cinquante-cinq ou soixante ans pour les catégories actives ^{19 ( * )} .

Dans les régimes spéciaux , l'âge d'ouverture des droits varie de quarante à soixante ans et diffère selon le métier exercé et l'ancienneté. La réforme des régimes spéciaux a réduit la condition de stage à une année de service à la SNCF, à la RATP et dans les IEG, et l'a supprimée à la Comédie française et à la CRPCEN (clercs et employés de notaires), alors que cette durée est toujours de quinze ans au régime des mines, par exemple.

- Le taux de liquidation

La pension est servie à taux plein sous une condition d'âge ou de durée d'assurance tous régimes. Le taux plein est égal à 50 % dans les régimes de base des salariés et non-salariés du secteur privé , et est plus élevé - 75 % - dans les régimes spéciaux, dont ceux des fonctionnaires , compte tenu de l'absence de régimes complémentaires. Une minoration du taux de liquidation de la pension - décote - est appliquée aux assurés ne remplissant pas les conditions du taux plein. Inversement, une majoration du taux de liquidation - surcote - est attribuée aux assurés qui continuent d'exercer une activité professionnelle au-delà de l'âge de soixante ans et qui remplissent la condition de durée d'assurance.

L' âge du taux plein est l'âge auquel, quelle que soit la durée d'assurance de la personne, le taux plein s'applique ^{20 ( * )} . Il est fixé à soixante-cinq ans pour les salariés et non-salariés du secteur privé ^{21 ( * )} et à l'âge limite pour les assurés des régimes spéciaux, dont les fonctionnaires (cinquante-cinq ou soixante ans pour les catégories actives et soixante-cinq ans pour les catégories sédentaires).

La réforme de 2003 a aligné la durée d'assurance tous régimes requise pour le taux plein entre les secteurs privé et public, tout en la faisant dépendre de la génération. Celle-ci est fixée à 160 trimestres pour la génération 1948 ayant eu soixante ans en 2008 et est progressivement allongée au fil des générations pour passer à 164 trimestres pour la génération 1952 qui aura soixante ans en 2012 .

Pour les salariés et les non-salariés du secteur privé , la décote est progressivement réduite au fil des générations : à partir de la génération 1953 (qui aura soixante ans en 2013), un taux de décote de 1,25 %, soit deux fois moins que celui en vigueur jusqu'en 2003, sera appliqué par trimestre manquant, dans la limite de vingt trimestres, pour atteindre la durée d'assurance du taux plein ou soixante-cinq ans, selon le mode de calcul le moins pénalisant pour l'assuré. Depuis le 1 ^er janvier 2009 ^{22 ( * )} , le taux de la surcote est de 1,25 % par trimestre cotisé au-delà de la durée du taux plein et après soixante ans, sans limitation du nombre de trimestres. Le régime de base des professions libérales (en points) se distingue avec un taux de surcote de 0,75 % par trimestre cotisé.

Dans la fonction publique , la réforme de 2003 a instauré une décote , entrée en vigueur en 2006. Son taux augmente progressivement au fil des générations et rejoindra, à partir de 2015, celui du secteur privé, soit 1,25 % par trimestre manquant. Il n'existe pas de décote lorsqu'un agent part à son « âge limite » (cinquante-cinq ou soixante ans pour les catégories actives et soixante-cinq ans pour les catégories sédentaires). Depuis le 1 ^er janvier 2009, les conditions pour bénéficier de la surcote dans le régime de la fonction publique sont alignées sur celles applicables dans le secteur privé ^{23 ( * )} . Les modifications entrées en vigueur le 1 ^er avril 2007 dans le régime de la Banque de France et le 1 ^er juillet 2008 dans six autres régimes spéciaux - SNCF, RATP, Opéra de Paris, Comédie française, Industries électriques et gazières, Clercs et employés de notaires - conduisent à aligner progressivement, avec un décalage dans le temps, les barèmes de décote et de surcote sur ceux applicables dans la fonction publique et au régime général.

Dans les régimes complémentaires

L'âge d'ouverture des droits est fixé à cinquante-cinq ans à l'Arrco, à l'Agirc et à l'Ircantec. Les autres régimes complémentaires ont un âge d'ouverture des droits aligné sur celui en vigueur au régime général, à l'exception des régimes complémentaires des professions libérales, dont l'âge varie selon les dix sections professionnelles.

Les conditions pour bénéficier du taux plein dans les régimes complémentaires sont celles applicables au régime général.

Dans les régimes complémentaires, lorsque l'assuré liquide sa pension sans remplir les conditions du taux plein dans le régime de base, une décote s'applique. En cas de liquidation tardive, une surcote existe dans certains régimes. Ainsi, à l'Arrco, à l'Agirc et à l'Ircantec, une décote est appliquée dans les mêmes conditions qu'au régime général. Seul l'Ircantec, à la suite de la réforme de ses paramètres en 2008, prévoit une surcote, applicable depuis le 1 ^er janvier 2010 ^{24 ( * )} .

L'évolution des pensions servies à la liquidation dépend de celle des paramètres d'acquisition (valeur d'achat du point) et de liquidation (valeur de service du point), dont les valeurs sont fixées annuellement par les responsables des régimes.

d) Une architecture institutionnelle atypique

Sur le plan institutionnel, le système de retraite français se distingue des systèmes existant à l'étranger par quatre caractéristiques :

- les régimes de base structurés en fonction de critères d'appartenance professionnelle sont plus nombreux . Dans les différents pays étudiés par le Cor ^{25 ( * )} , seules l'Allemagne et la Belgique disposent d'un premier ensemble aussi éclaté institutionnellement. L'Espagne a également conservé des régimes spéciaux liés à certaines professions, malgré une unification des régimes des salariés de secteurs privé et public ;

- les régimes complémentaires occupent une place importante dans l'architecture du système . Ils fonctionnent en répartition, alors que dans la plupart des systèmes étrangers, les régimes complémentaires privés de branche ou d'entreprise utilisent la capitalisation. Par ailleurs, dans le système français, les spécificités socioprofessionnelles sont prises en compte à la fois au niveau des régimes de base et au niveau des régimes complémentaires, tandis que dans la majeure partie des pays étrangers, elles ne sont considérées qu'au niveau des régimes complémentaires professionnels ;

- le troisième ensemble , regroupant les diverses formes d'épargne retraite, reste marginal par comparaison avec les régimes obligatoires par répartition , en dépit d'une montée en charge progressive depuis 2004. Ainsi, en 2008, le montant total des cotisations associées à ces dispositifs ne représentait que 5,3 % du montant total des cotisations aux régimes obligatoires, la proportion équivalente pour les prestations s'établissant à 2,5 %. Au total, les divers dispositifs de retraite supplémentaire facultative représentaient un peu plus de 125 milliards d'euros d'encours en 2008 ^{26 ( * )} ;

- la question de l'articulation entre les premier et deuxième étages du système est plus prégnante en France qu'à l'étranger . En France, le principe d'autonomie par rapport aux régimes de base caractérise la gestion des régimes complémentaires. En outre, les syndicats et les organisations professionnelles d'employeurs tendent à prendre des mesures de bonne gestion en cohérence avec les évolutions intervenues dans les régimes de base. A l'étranger, l'articulation entre les régimes de base et les régimes complémentaires professionnels ne se pose pas dans les mêmes termes, compte tenu du caractère privé et facultatif des régimes professionnels de branche ou d'entreprise.

En revanche, s'agissant du rôle respectif de l'Etat et des partenaires sociaux, le système de retraite français est proche des systèmes étrangers :

- l'Etat est chargé de piloter les régimes de base et de mettre en oeuvre les réformes du système de retraite ;

- les partenaires sociaux assurent la gestion des régimes complémentaires professionnels et sont associés au processus de concertation dans la mise en oeuvre des réformes.

* ¹ Rapport Mecss n° 131 (2006-2007) de Claude Domeizel et Dominique Leclerc, « La compensation démographique est-elle encore réformable ? ».

* ² Rapport Mecss n° 314 (2006-2007) de Claude Domeizel et Dominique Leclerc, « Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion ».

* ³ Rapport Mecss n° 377 (2006-2007) d'Alain Vasselle et Bernard Cazeau, « Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois ».

* ⁴ L'Edit royal du 22 septembre 1673 instaure une pension vieillesse pour les officiers de la marine royale (création de l'Etablissement national des invalides de la marine).

* ⁵ La loi du 22 août 1790 instaure un régime de retraite pour les fonctionnaires de l'Etat, dès l'âge de cinquante ans, sur la base de trente ans de services effectifs. Les lois des 11 et 18 avril 1831 fixent le régime de retraite des militaires : le droit à pension est acquis après trente ans de service effectif dans l'armée de terre et vingt-cinq ans dans la marine.

* ⁶ La loi du 29 juin 1894 institue un régime de retraite de base par capitalisation en faveur des mineurs.

* ⁷ Le régime des ROP est un système de retraite par capitalisation financé par des cotisations prélevées sur le salaire de l'assuré, doublées par un versement égal de l'employeur et abondant un compte individuel, avec une participation de l'Etat lors de l'ouverture du droit à la retraite. Ce régime est destiné aux salariés à revenus modestes, dont la rémunération annuelle ne dépasse pas le plafond d'assujettissement (3 000 francs en 1911), qui y sont obligatoirement affiliés. Certaines catégories professionnelles peuvent aussi s'assurer à titre facultatif.

* ⁸ Le système allemand - où les caisses, très nombreuses, sont largement gérées par les syndicats - introduit un principe fondamental nouveau, l'obligation, qui contraint la plus grande partie des salariés de l'industrie à prendre en charge leur propre protection sociale. Il sert de modèle à toute l'Europe (Autriche-Hongrie, Europe du Nord, Grande-Bretagne).

* ⁹ Vingt et un régimes de base sont regroupés au sein du Gip Info Retraite : régime général (salariés du privé non agricole - Cnav), MSA salariés (salariés agricoles), MSA non-salariés (non-salariés agricoles), régimes des fonctionnaires civils et militaires, FSPOEIE (ouvriers des établissements industriels de l'Etat), CNRACL (collectivités locales), régimes des mines, CNIEG (industries électriques et gazières), SNCF, RATP, Enim (marins), CRPCEN (clercs et employés de notaires), Cavimac (cultes), Banque de France, Opéra de Paris, Comédie française, RSI (artisans et commerçants), CNAVPL (professions libérales), CNBF (avocats), Port autonome de Strasbourg.

* ¹⁰ « Retraites : annuités, points ou comptes notionnels ? », septième rapport du conseil d'orientation des retraites (Cor), janvier 2010.

* ¹¹ Médecins, chirurgiens-dentistes, auxiliaires médicaux, sages-femmes et directeurs de laboratoire privé d'analyse médicale non-médecins.

* ¹² A l'Arrco, il existe deux tranches de cotisations : la tranche 1 pour la partie du salaire inférieure ou égale au plafond de la sécurité sociale (34 620 euros annuels en 2010) et la tranche 2 pour la partie supérieure à ce plafond. A l'Agirc, trois tranches de cotisations sont retenues : la tranche B pour la partie du salaire comprise entre un et quatre plafonds de la sécurité sociale ; la tranche C pour la partie du salaire comprise entre quatre et huit plafonds et la tranche A qui est la tranche 1 de l'Arrco.

* ¹³ Sur chaque tranche de revenus soumis à cotisation (respectivement inférieure à 85 % du plafond de la sécurité sociale et comprise entre 85 % et 500 % de ce plafond), le nombre de points attribués chaque année est proportionnel à un maximum (respectivement 450 et 100 points) au prorata du revenu de l'assuré dans cette tranche.

* ¹⁴ Les régimes alignés regroupent le régime général des salariés, le régime des artisans et des commerçants et le régime agricole (pour les salariés agricoles).

* ¹⁵ Un salaire égal à 200 fois le Smic horaire permet de valider un trimestre.

* ¹⁶ Certains régimes spéciaux conservent une base de calcul spécifique : la moyenne des dix meilleurs salaires annuels pour les clercs et employés de notaires, la moyenne des trois meilleures années consécutives pour les artistes de l'Opéra de Paris et de la Comédie française et un salaire forfaitaire pour les mineurs et les marins.

* ¹⁷ L'article 23 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a ouvert aux salariés ayant effectué des carrières longues, du fait d'une entrée précoce sur le marché du travail, la possibilité de partir à la retraite avant soixante ans.

* ¹⁸ L'article 90 de la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 supprime, à compter du 1 ^er janvier 2010, la mise à la retraite d'office par l'employeur, en reportant de soixante-cinq à soixante-dix ans l'âge auquel l'employeur peut d'office rompre le contrat de travail d'un salarié senior.

* ¹⁹ L'article 93 de la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a assoupli la limite d'âge pour les catégories actives en permettant, à compter du 1 ^er janvier 2010, la poursuite pour tous les fonctionnaires jusqu'à soixante-cinq ans, sous réserve de leur aptitude physique. Pour les catégories sédentaires, la limite d'âge de soixante-cinq ans est inchangée.

* ²⁰ La décote ne s'applique alors pas, mais la pension est réduite par le coefficient de proratisation lorsque la durée d'assurance de la personne est inférieure à celle requise pour le taux plein.

* ²¹ Pour certains assurés, en particulier ceux reconnus inaptes au travail, la pension est servie à taux plein à soixante ans.

* ²² L'article 89 de la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit une revalorisation de la surcote par décret afin de la rendre plus attractive. Le taux de surcote a ainsi été porté de 3 % à 5 % par année cotisée au-delà de la durée d'assurance et périodes équivalentes ouvrant droit au taux plein (décret n° 2008-1509 du 30 décembre 2008).

* ²³ Article 89 de la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* ²⁴ Le taux de majoration est de 0,625 % par trimestre supplémentaire pour les assurés âgés de soixante à soixante-cinq ans et de 0,75 % pour ceux de plus de soixante-cinq ans.

* ²⁵ Allemagne, Belgique, Canada, Espagne, Etats-Unis, Italie, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède.

* ²⁶ « Les retraités et les retraites en 2008 », Drees, Etudes et résultats n° 722, avril 2010.