LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
Sur le coût de la politique du livre
1. Le coût global de la politique du livre est de l'ordre de 1,3 milliard d'euros par an (dont 500 millions d'euros de TVA à taux réduit).
Ainsi, il ressort de la synthèse des informations disponibles par le rapporteur :
- qu'au niveau de la mission « Culture » et du Centre national du livre (CNL), les moyens alloués à la politique du livre, légèrement supérieurs à 300 millions d'euros, correspondraient pour environ 250 millions d'euros à ceux des bibliothèques (dont plus de 200 millions d'euros pour la Bibliothèque nationale de France), l'aide à la chaîne du livre bénéficiant de seulement quelques dizaines de millions d'euros ;
- qu'au niveau de l'ensemble du budget de l'Etat, ces moyens, de l'ordre de 1,3 milliard d'euros, semblent davantage équilibrés entre ces deux volets (grâce essentiellement à la TVA au taux réduit, qui coûte environ 500 millions d'euros par an à l'Etat), bien que les crédits en faveur des bibliothèques demeurent majoritaires.
2. Le coût de la politique du livre est cependant mal connu. La seule source publique est un tableau figurant dans un rapport relativement confidentiel publié en 2007 par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) sur la chaîne du livre. En particulier, il n'existe pas de document de politique transversale.
3. Il serait utile de disposer d'une ventilation non par ministère, mais par domaine d'action (bibliothèques, chaîne du livre...). Malheureusement, il n'existe pas de telle ventilation, et les documents budgétaires ne permettent pas de la reconstituer de manière fiable. Apparemment le 1,3 milliard d'euros de la politique du livre se répartit entre environ 700 millions d'euros pour les bibliothèques (dont la moitié pour les bibliothèques universitaires) et 600 millions d'euros pour la chaîne du livre (dont 500 millions d'euros pour la TVA à taux réduit).
4. Le soutien à la chaîne du livre concerne essentiellement les éditeurs. Cela est justifié si l'on considère que même si les aides étaient davantage orientées vers les libraires, ce sont vraisemblablement essentiellement les éditeurs qui, d'un point de vue économique, en bénéficieraient, dans la mesure où leur pouvoir de marché et le prix unique du livre leur permettent d'imposer le prix de vente, respectivement, aux libraires et aux lecteurs. On peut cependant se demander s'il ne serait pas souhaitable de consacrer davantage de moyens au soutien « ciblé » de librairies, au besoin en réduisant à due concurrence certaines subventions accordées aux éditeurs, dont le caractère incitatif suscite parfois des interrogations.
5. La nomenclature budgétaire de la mission « Culture » est excessivement complexe en ce qui concerne la politique du livre. Il conviendrait donc de la simplifier.
6. Compte tenu du caractère éclaté des moyens entre différents ministères, il paraît nécessaire de désigner un ministre chef de file , et de modifier l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, afin d'ajouter la politique du livre à la liste des secteurs faisant l'objet de documents de politique transversale (DPT).
Sur l'évaluation de la politique du livre et la mise en oeuvre des préconisations des rapports
7. De 2007 à 2009 ce sont six rapports commandés par le Gouvernement qui ont été publiés sur la politique du livre, ce qui est remarquable compte tenu de la modestie des sommes concernées, et montre l'importance de l'enjeu.
8. Les six rapports contiennent 108 propositions. Sur ces 108 propositions, 29 ont été mises en oeuvre, 47 sont en cours de mise en oeuvre et 32 ne se traduisent par aucune évolution. Les préconisations des rapports jouent donc bien un rôle d'impulsion. Le jugement global porté sur la mise en oeuvre des réformes dépendra de la manière dont les mesures en cours de mise en oeuvre seront effectivement menées à terme.
9. L'ex-direction du livre et de la lecture (DLL), intégrée depuis 2010 à la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) et alors devenue service du livre et de la lecture (SLL), est désormais mieux centrée sur ses fonctions stratégiques, conformément à ce que proposaient les différents rapports.
10. Conformément aux préconisations des rapports, les aides du CNL à la librairie ont été accrues : alors qu'elles étaient de 1,3 million d'euros en 2007, elles sont désormais de 3 millions d'euros.
11. Conformément aux préconisations du rapport de la mission d'audit de modernisation IGF/IGAAC sur la chaîne du livre (juillet 2007), la présidence du CNL n'est plus assumée par le directeur chargé du livre et de la lecture. La séparation organique est en cours.
12. D'un point de vue qualitatif, les propositions relatives au livre numérique sont de loin les plus importantes. Elles ne sont pourtant que très partiellement mises en oeuvre à ce stade.
Sur la numérisation du patrimoine des bibliothèques
13. A l'automne 2009, Google indiquait que 10 millions de livres avaient été numérisés 3 ( * ) . En février 2010, il a indiqué au rapporteur qu'il s'agit désormais de « 12 millions d'ouvrages numérisés au global dont 50 % non anglophones » 4 ( * ) .
14. La nécessité d'accroître les moyens consacrés au livre numérique, et en particulier à la numérisation du patrimoine des bibliothèques, fait l'objet d'un consensus. Pourtant, alors que l'objectif politique affiché depuis 2007 est de consacrer plus de 15 millions d'euros par an au développement du numérique (dont 10 millions d'euros par an pour la numérisation du patrimoine de la BnF), les sommes effectivement allouées à cette politique sont inférieures à 10 millions d'euros par an. Ainsi, en 2008 les sommes concernées ont été de l'ordre de 7,5 millions d'euros, dont 6 millions d'euros pour le projet Gallica de la BnF et 1,5 million d'euros pour les opérateurs privés.
15. Ce financement est assuré par le CNL, lui-même très majoritairement financé par deux taxes affectées, pour un montant de l'ordre de 35 millions d'euros par an (montant devant être porté à environ 45 millions d'euros à compter de 2010). Avant l'emprunt national et l'augmentation du taux de la taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009, qui en a accru le produit de 10 millions d'euros, le ministère de la culture et de la communication estimait que les moyens du CNL étaient inférieurs de 12 millions d'euros à ce qui lui serait nécessaire pour mener l'ensemble de ses missions (relatives ou non au numérique), et indiquait explicitement que si les recettes du CNL n'étaient pas accrues, celui-ci cesserait de financer Gallica.
16. Les libertés prises par Google avec les droits d'auteur doivent être relativisées. En effet, contrairement à ce qui est souvent affirmé, Google Livres ne permet pas d'accéder au texte des ouvrages sous droits non couverts par un accord avec l'éditeur, mais seulement d'effectuer des recherches de mots, trois courtes citations s'affichant alors. Ainsi, bien que Google Livres ait numérisé sans aucun accord une quinzaine de ses ouvrages, le rapporteur ne considère pas avoir été lésé. A la suite d'un recours des éditions La Martinière, le tribunal de grande instance de Paris a jugé, le 18 décembre 2009, que Google s'était rendu coupable de contrefaçon de droits d'auteur par la numérisation sans autorisation préalable (assimilée à une reproduction) puis par la représentation d'oeuvres protégées (le juge a en particulier considéré que l'article L. 122-5 du code de la propriété intellectuelle, autorisant de courtes citations, ne s'appliquait pas en l'espèce). Google a déclaré son intention de faire appel de ce jugement. Si celui-ci était confirmé, les éditeurs français autres que La Martinière pourraient engager des procédures analogues. Le rapporteur craint que ces développements juridiques nuisent au rayonnement de la culture française dans le monde, tout en privilégiant la diffusion sur Internet des ouvrages anglo-saxons au détriment des ouvrages français.
17. Aujourd'hui trois bibliothèques francophones ont établi un partenariat avec Google Livres, dont, en 2008, la bibliothèque municipale de Lyon (400.000 à 500.000 volumes). Le principe de ces accords est que Google numérise « gratuitement » les ouvrages, en échange de l'exclusivité des droits commerciaux pendant une vingtaine d'années (25 ans dans le cas de la bibliothèque municipale de Lyon), ce qui a été jugé par certains trop favorable à Google.
18. En 2009, la BnF envisageait un projet de numérisation partielle des collections, en recourant à un partenariat avec Google (reposant sur des principes différents de celui conclu par la bibliothèque municipale de Lyon 5 ( * ) ), ce qui a également suscité des critiques. Les négociations ont été « gelées » à l'été 2009. Le rapport remis le 12 janvier 2010 au ministre de la culture par M. Marc Tessier, ancien président de France Télévisions, estime que si la BnF doit numériser la totalité ou la quasi-totalité de ses collections, il convient de parvenir à un accord aussi équilibré que possible avec Google. Il s'agirait d'échanger des fichiers, ou à défaut de mettre en place une filière commune de numérisation. Dans les deux cas de figure, la moitié du coût de numérisation serait pris en charge par Google.
19. Les collections de la BnF représentent près de 15 millions de livres (ou ouvrages) 6 ( * ) . Par ailleurs, la BnF numérise 100.000 documents 7 ( * ) par an, mais seulement 40.000 livres. Selon le ministère de la culture et de la communication, le coût moyen de numérisation d'un livre dans le marché de masse de la BnF est de l'ordre de 50 euros. On peut donc estimer, en première analyse, qu'avec les moyens actuels de la BnF, il faudrait environ 750 millions d'euros et 375 ans pour numériser l'ensemble des ouvrages.
20. Les moyens financiers nécessaires à la politique préconisée par le rapport Tessier restent encore largement à déterminer. Il est prévu de consacrer, dans le cadre de l'emprunt national, 142 millions d'euros à la numérisation du patrimoine de la BnF, ce qui comprend notamment la numérisation de documents qui ne sont pas des ouvrages 8 ( * ) . Si les sommes disponibles de 2010 à 2014 semblent donc devoir être significatives (près de 20 millions d'euros par an si l'on suppose qu'elles sont de 100 millions d'euros et dépensées sur 5 ans), tel n'est pas le cas à plus long terme. Le rapport Tessier ne chiffre pas le coût de la politique qu'il propose, à laquelle il ne fixe par ailleurs pas d'objectif quantitatif précis. On peut cependant estimer, en première analyse, que celui-ci pourrait être de l'ordre de 400 millions d'euros, soit 40 millions d'euros par an pendant 10 ans.
21. Dans ces conditions, des moyens supplémentaires seront probablement nécessaires si l'on souhaite pleinement mettre en oeuvre les préconisations du rapport Tessier. Après prise en compte des 6 millions d'euros actuellement consacrés chaque année à cette politique, il pourrait manquer de l'ordre de 240 millions d'euros, soit 24 millions d'euros par an en moyenne sur une période de 10 ans 9 ( * ) .
22. Le ministère de la culture et de la communication envisage depuis plusieurs années une nouvelle réforme de la taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression, consistant à en étendre l'assiette aux « consommables » (cartouches d'encre...). Selon le rapport de MM. Patrick Zelnik, Jacques Toubon et Guillaume Cerutti (2010), un tel élargissement « permettrait à lui seul une augmentation des moyens du CNL de 10 à 15 millions d'euros par an, même si le taux de cette taxe était ramené à 1,25 % ». La commission des finances estime qu'un financement par redéploiement de crédits budgétaires serait préférable 10 ( * ) : on peut rappeler à cet égard que si le ministère de la culture et de la communication et le CNL ne gèrent « que » 316 millions d'euros, les moyens de la politique du livre sont au total de l'ordre de 1,3 milliard d'euros. En tout état de cause, il convient de s'assurer de la disponibilité à long terme des moyens financiers nécessaires.
Sur la commercialisation de livres numériques et l'avenir du livre papier
Les perspectives du marché
23. Le développement du livre numérique aux Etats-Unis est actuellement très rapide. Ainsi, le PDG d'Amazon, M. Jeff Bezos, a annoncé en décembre 2009 au magazine en ligne Slate que « pour les titres qui ont une édition Kindle, les ventes de livres Kindle sont de 48 % des ventes physiques. C'est davantage que les 35 % de mai. L'activité croît très vite ». Par ailleurs, lors d'une conférence de presse tenue en mai 2009, M. Jeff Bezos a indiqué que ce taux était de 13 % en février 2009. Comme aux Etats-Unis environ 15 % des livres « papier » sont vendus sur Amazon, cela suggère qu'actuellement les achats de livres numériques représentent environ 7 % de ceux des livres papier (et de ceux de l'ensemble des livres).
24. Le rapporteur estime qu'un scénario où, en France, le nombre de ventes de livres numériques serait égal à terme à 50 % du nombre de livres papier n'est pas irréaliste. La question qui se pose est de savoir s'il y aura ou non « cannibalisation », c'est-à-dire si les ventes de livres numériques viendront s'ajouter à celles de livres papier ou s'y substitueront, au moins partiellement.
25. L'offre reste pourtant modeste en France. Aux Etats-Unis, Amazon propose sous forme numérique plus de 360.000 livres, dont la quasi-totalité des best sellers du New York Times , ainsi que plusieurs journaux et magazines. En France, l'offre se limite pour l'essentiel à celle d'Hachette Livres et de l'Harmattan, sur le site de la FNAC, qui demeure modeste, avec environ 30.000 titres, alors qu'en 2008 les seules entrées au dépôt légal en France ont concerné 69.958 titres, pour un nombre total de titres disponibles de 594.600.
26. La modestie de l'offre en France s'explique notamment par les réticences des éditeurs, manifeste dans leur politique de tarification, nettement moins agressive qu'aux Etats-Unis. Aux Etats-Unis, Amazon vend ses livres numériques autour de 10 dollars, ce qui correspond à peu près au prix d'un livre de poche, mais à 50 % du prix du livre relié. En France, la tarification de la FNAC est nettement moins agressive, la règle étant de vendre un livre numérique seulement 5 % ou 6 % moins cher que sa version papier, même s'il s'agit d'une version reliée.
27. Les réticences des éditeurs français s'expliquent par le fait qu'un scénario avec « cannibalisation » peut présenter un risque pour les éditeurs actuels. Certes, le coût d'un livre est représenté pour seulement 30 % par la rémunération de l'auteur et de l'éditeur. Le livre numérique pourrait donc être vendu considérablement moins cher que le livre papier, grâce à la disparition des coûts constitués par les imprimeurs, les diffuseurs, les distributeurs et les libraires. Cependant, la question essentielle est de savoir si les éditeurs commercialiseront directement leurs livres numériques :
- si tel est le cas, ou si la concurrence entre libraires en ligne est suffisante pour que ceux-ci soient peu rémunérés, le prix du livre numérique pourrait être réduit de moitié par rapport à celui du livre papier ;
- en revanche, si la commercialisation de livres numériques est assurée par un petit nombre de grandes entreprises, la diminution du prix du livre numérique par rapport au livre papier pourrait ne plus être que de l'ordre de 20 % ;
- dans ce dernier cas de figure, une question centrale est de savoir si les éditeurs parviennent à maintenir leur rémunération par exemplaire vendu, ou si le pouvoir de marché du distributeur (aux Etats-Unis, Amazon) est tel qu'il peut réduire celle-ci : dans ce dernier cas, l'existence de certains éditeurs risque de devenir problématique.
Quelles politiques publiques ?
28. Le scénario décrit au point précédent n'est peut-être pas le plus probable. L'exemple actuel des Etats-Unis (position dominante d'Amazon, dont les livres ne peuvent être lus que sur le Kindle, qui ne lit pas d'autres livres) et le précédent de la musique en ligne, marqué par la domination d'un acteur unique (Apple, avec son logiciel propriétaire iTunes et son magasin iTunes Store), ne paraissent pas transposables. En effet, la concurrence sur le marché des appareils de lecture est forte. Par ailleurs, de grandes entreprises américaines (Google et Apple) prévoient de se doter à court terme de leur propre librairie électronique. Enfin, on rappelle que les articles 101 et suivants du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) fixent des règles contraignantes en matière de concurrence, et donnent à la Commission européenne des pouvoirs importants en ce domaine. En particulier, l'article 102 du traité précité interdit les abus de position dominante.
29. Les éditeurs affirment que si une telle évolution se produisait néanmoins, elle pourrait remettre en cause la diversité de l'offre. L'argument doit être relativisé : le livre numérique rend le coût d'un livre (en incluant la distribution) quasiment indépendant de son tirage, de sorte que les arguments mis en avant dans le cas du prix unique du livre ne s'appliquent pas en l'espèce. Le risque ne peut cependant être écarté a priori .
30. Afin d'éviter que les éditeurs soient un jour obligés de vendre des livres numériques par l'intermédiaire d'une société en situation de monopole ou de quasi-monopole, qui leur achèterait leurs livres à un prix très bas, plusieurs pistes ont pu être envisagées : transposition de la loi de 1981 au livre numérique ; décret d'exemption (autorisant une entente sur les prix) ; « contrat de mandat », qui permettrait aux éditeurs de charger les libraires en ligne de vendre à un certain prix. L'Autorité de la concurrence a adopté en décembre 2009 un avis 11 ( * ) plutôt sceptique au sujet de ces différentes pistes.
31. Pour éviter que les éditeurs soient un jour obligés de vendre des livres numériques par l'intermédiaire d'un libraire électronique qui les leur achèterait à un prix très bas, la solution la plus efficace semble être de mettre rapidement en place un ou plusieurs sites permettant aux lecteurs d'accéder d'un coup à l'ensemble de l'offre numérique. A défaut, les éditeurs français ne pourraient pas faire face à la concurrence des grands acteurs mondiaux, qui chercheraient alors inévitablement à occuper la « niche » qu'ils auraient délaissée. Il serait alors probablement trop tard pour réagir. La proposition du rapport précité de M. Marc Tessier de mettre en place une « entité coopérative réunissant les bibliothèques publiques patrimoniales et les éditeurs, dans une logique de partenariat public-privé » présente donc un intérêt particulier. Selon le rapporteur, il doit s'agir de la principale priorité de la politique du livre.
32. Les rapports précités de M. Bruno Patino et de MM. Patrick Zelnik, Jacques Toubon et Guillaume Cerutti proposent de tenter d'obtenir de l'Union européenne la possibilité de taxer les livres numériques au taux réduit de TVA, comme les livres papier. Il s'agit d'une revendication des éditeurs. On peut se demander si une telle mesure serait réellement « structurante ». En effet, si le marché est dominé par une libraire numérique comme Amazon, c'est lui, et non les éditeurs, qui bénéficiera de la mesure ; et s'il ne l'est pas, la mesure risque de susciter un fort effet d'aubaine, et de ne pas avoir d'impact significatif sur le prix TTC du livre numérique, comme dans le cas de l'extension en 2009 du taux réduit de TVA à la restauration. Par ailleurs, si les éditeurs baissaient considérablement leurs prix pour rendre le livre numérique compétitif, une telle mesure ne correspondrait plus qu'à un montant très faible. On rappelle en outre qu'il résulte de l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 que l'extension du taux réduit de TVA au livre numérique devrait être gagée par la suppression ou la réduction d'une autre niche fiscale.
I. LA POLITIQUE DU LIVRE AUJOURD'HUI
A. UNE POLITIQUE RÉPARTIE ENTRE PLUSIEURS MINISTÈRES, DÉPOURVUE DE CHEF DE FILE ET PEU LISIBLE
1. Environ 1,3 milliard d'euros par an, dont 500 millions d'euros au titre du taux réduit de TVA et 300 millions d'euros pour la mission « Culture »
La politique du livre coûte aujourd'hui de l'ordre de 1,3 milliard d'euros par an, dont 500 millions d'euros de TVA à taux réduit, comme l'indique le tableau ci-après.
Les moyens de la politique du livre en 2009, selon le ministère de la culture
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En millions d'euros |
En % du total |
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Ministères : aides budgétaires |
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Culture et Communication (MCC) Enseignement supérieur Intérieur Affaires étrangères Ministère des PME (Fisac) |
274 360 183* 12 1 |
20,0 % 26,4 % 13,4 % 0,9 % 0,1 % |
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Sous-total |
830 |
60,8% |
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Autres types d'aides Taxes fiscales affectées au Centre national du livre (CNL) Dépense fiscale |
34 500 |
2,5 % 36,7 % |
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Sous-total |
534 |
39,2% |
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TOTAL |
1 364** |
100% |
* Estimation « large », englobant non seulement la DGD bibliothèques (environ 80 millions d'euros par an), mais aussi la part de la DGD dévolue à la Corse et à l'outre-mer (de l'ordre de 12 millions d'euros) et les crédits fondus dans la DGF pour compenser le transfert en 1983 aux départements des bibliothèques départementales de prêt (environ 90 millions d'euros par an).
** Après correction du montant de la contribution du ministère de l'intérieur, le montant global est ramené à 1 264 millions d'euros.
Source : actualisation, par le ministère de la culture et de la communication, du tableau figurant en page 2 du rapport de la mission d'audit de modernisation IGF/IGAAC sur la chaîne du livre (juillet 2007)
Ce tableau, qui constitue l'actualisation, par le ministère de la culture et de la communication, d'un tableau figurant dans un rapport relativement confidentiel publié en 2007 par l'IGF et l'IGAAC sur la chaîne du livre, est la seule source synthétisant les principaux moyens consacrés à la politique du livre. En particulier, il n'existe pas de document de politique transversale relatif à la politique du livre.
Le tableau ci-avant surestime la contribution du ministère de l'intérieur. Le rapport précité IGF/IGAAC de juillet 2007 (dont le tableau ci-avant actualise les estimations) indique en effet : « Le ministère de l'intérieur occupe une place significative dans le dispositif d'ensemble, puisqu'à son budget se voit inscrit, depuis la loi de finances 2007, le concours particulier aux bibliothèques municipales, pour un montant de 169 millions d'€ (au sein de la dotation globale de décentralisation - DGD). Le montant total du concours particulier de la DGD aux bibliothèques se montait en 2006 à 165,04 millions d'€, portés à 169 millions d'€ en 2007 ». Or, ce montant de 169 millions d'euros ne correspond manifestement pas à celui de la DGD bibliothèques, de l'ordre de 80 millions d'euros. Selon le ministère de la culture et de la communication, cet écart vient du fait que l'agrégat retenu ne se limite pas en réalité à la DGD bibliothèques, mais inclut en particulier les crédits fondus dans la DGF pour compenser le transfert en 1983 aux départements des bibliothèques départementales de prêt (environ 90 millions d'euros par an). La DGF étant, par définition, une dotation globale, librement utilisée par les collectivités territoriales, il ne paraît pas opportun d'inclure cette somme dans les moyens consacrés par l'Etat à la politique du livre.
2. Une politique peu lisible
Il serait utile de disposer d'une ventilation non seulement par ministère, mais aussi par domaine d'action, afin de se faire une idée de ce en quoi consiste concrètement la politique du livre, et de la manière dont les moyens sont répartis entre les différents domaines. Malheureusement, il n'existe pas de telle ventilation.
Schématiquement, la politique du livre comprend deux volets :
- les bibliothèques ;
- le soutien économique à la « chaîne du livre » (auteurs, éditeurs, diffuseurs, distributeurs, libraires).
Les documents budgétaires ne permettent pas de déterminer les montants consacrés à chacun de ces deux volets.
a) L'absence de document budgétaire synthétique sur la politique du livre
Tout d'abord, il n'existe pas de document budgétaire synthétique (comme un document de politique transversale) relatif à la politique du livre.
Or, les moyens sont très éclatés, en particulier en ce qui concerne les bibliothèques : entre ministères (les bibliothèques universitaires sont financées par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur, alors que la bibliothèque nationale de France (BnF) et la Bibliothèque publique d'information du centre Pompidou (BPI) le sont par le ministère de la culture et de la communication) et entre catégories d'administrations publiques (Etat et collectivités territoriales, qui disposent, pour les bibliothèques, de la DGD bibliothèques, d'un montant de l'ordre de 80 millions d'euros).
b) La quasi-absence d'information sur le CNL dans les documents budgétaires
Ensuite, la présence - comme dans de nombreuses autres politiques du ministère - d'un opérateur important, le Centre national du livre (CNL), doté d'un budget d'environ 40 millions d'euros par an, ne s'accompagne pas dans le PAP des informations nécessaires à la compréhension de son action.
Le montant global du budget du CNL n'est même pas indiqué. A fortiori , il n'est pas possible de déterminer, à partir des documents budgétaires, la contribution du CNL aux différents volets de la politique du livre. On ne comprend pas comment les compétences sont réparties entre la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) - créée en 2010 et englobant la direction du livre et de la lecture (DLL), alors devenue service du livre et de la lecture (SLL) 12 ( * ) - et le CNL.
En réalité, une fonction essentielle du CNL est de permettre à la « nébuleuse » de la politique du livre de disposer de deux taxes affectées, pour un montant de l'ordre de 35 millions d'euros par an 13 ( * ) .
Ces taxes ne financent d'ailleurs pas nécessairement l'action du CNL, qui peut en reverser une partie du produit à d'autres opérateurs. Ainsi, la taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression sert notamment à financer les activités de numérisation de la BnF (financée par un autre programme, le programme 175 « Patrimoines »), pour un montant de 6 millions d'euros en 2009.
Jusqu'en 2007, accroître le montant de ces taxes pouvait permettre de s'émanciper de la norme de croissance des dépenses de l'Etat, qui ne prend pas en compte les dépenses des opérateurs. Cependant, depuis 2008 la règle dite du « zéro volume élargi » inclut dans la norme de croissance des dépenses de l'Etat les mesures nouvelles relatives aux taxes affectées aux opérateurs de l'Etat.
c) Un éclatement excessif des différentes composantes de la politique relative aux bibliothèques au sein de la mission « Culture »
Enfin, la ventilation des différentes composantes de la politique relative aux bibliothèques au sein de la mission « Culture » paraît excessivement complexe.
La politique du livre étant, comme il a été dit précédemment, constituée de deux éléments, l'action en faveur des bibliothèques et le soutien économique à la « chaîne du livre », il serait logique de regrouper clairement les crédits correspondant à ces deux composantes sur deux actions : celle relative aux bibliothèques pourrait l'être sur le programme 175 « Patrimoines » et celle relative au soutien à la « chaîne du livre » sur le programme 131 « Création ».
Or, tel n'est pas le cas : si la BnF est bien financée par le programme 175, la BPI (parce qu'elle n'a pas de fonction de conservation du patrimoine) l'est par le programme 131 « Création », et, pour des raisons difficiles à comprendre, le soutien aux bibliothèques municipales classées l'est par le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
Il est à noter que d'autres clarifications de la nomenclature de la politique du livre ont pu être proposées par de récents rapports. Cependant, aucune n'a été mise en oeuvre.
Les propositions récentes de simplification de la structure budgétaire de la politique du livre (2007-2009)
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Source |
Proposition |
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(1) Mission "Livre 2010" (juin 2007) |
Proposition 49 : Simplifier la structure budgétaire de la DLL |
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(2) Mission d'audit de modernisation IGF/IGAAC (juillet 2007) |
PROPOSITION 2. Adapter la structuration en programmes du budget du ministère de la culture, en concentrant les crédits du livre sur deux programmes au lieu de trois, en renforçant le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » par un transfert des crédits actuellement inscrits au programme « Création », et en transformant la DLL en une « délégation au livre, aux industries et au développement culturels » en charge du programme 224, rattachée au Secrétariat général du ministère. |
Source : d'après les rapports concernés
Les crédits de la mission « Culture » consacrés à la politique du livre en 2009
Source : actualisation, par le ministère de la culture et de la communication, du tableau figurant en page 3 du rapport de la mission d'audit de modernisation IGF/IGAAC sur la chaîne du livre (juillet 2007)
3. Désigner un ministre chef de file et prévoir un document de politique transversale
Compte tenu du caract ère éclaté des moyens entre différents ministères, il paraît nécessaire de désigner un ministre chef de file.
On rappelle qu'un ministre chef de file, désigné par le Premier ministre, a la responsabilité de coordonner les activités de l'Etat relevant de programmes de différents ministères.
Il conviendrait en outre de modifier l'article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, afin d'ajouter la politique du livre à la liste des secteurs faisant l'objet de documents de politique transversale (DPT). On rappelle que ces documents sont des annexes générales au projet de loi de finances de l'année, qui concernent des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n'appartenant pas à une même mission.
* 3 http://googleblog.blogspot.com/2009/10/tale-of-10000000-books.html.
* 4 1. Cependant, la recherche par le rapporteur de mots courants dans différentes langues peut conduire le moteur de recherche à afficher un nombre de résultats égal à 22 millions (en quasi-totalité des livres). Interrogé à ce sujet, Google n'a pas indiqué la cause de cet écart.
* 5 Le ministère de la culture et de la communication et Google ont indiqué au rapporteur que les négociations ne prévoyaient pas de clause d'exclusivité pour Google (c'est à dire que n'importe quel autre opérateur pouvait également participer à la numérisation des collections). Selon Google, les discussions ont été stoppées avant que le sujet des droits commerciaux soit abordé.
* 6 Le nombre de 35 millions de « documents » parfois avancé (notamment par le rapport de M. Marc Tessier) inclut notamment des objets qui ne sont pas des ouvrages (gravures, cartes, monnaies...).
* 7 Ce qui comprend notamment des fascicules de périodiques, des cartes, etc.
* 8 Fascicules de périodiques, fonds rares et précieux (photographies, estampes, manuscrits...), collections sonores et audiovisuelles.
* 9 Ecart entre un coût de 400 millions d'euros et les financements actuellement prévus : subvention actuelle de la BnF (6 millions d'euros par an, soit 60 millions d'euros sur 10 ans) et financement permis par l'emprunt national (évalué par convention à 100 millions d'euros).
* 10 Le principe même des taxes affectées est contestable. Par ailleurs, la taxe concernée a déjà vu son assiette élargie en 2007 et son taux augmenté en 2010. Enfin, depuis 2008 la règle dite du « zéro volume élargi » inclut dans la norme de croissance des dépenses de l'Etat les mesures nouvelles relatives aux taxes affectées aux opérateurs de l'Etat.
* 11 Autorité de la concurrence, avis n° 09-A-56 du 18 décembre 2009 relatif à une demande d'avis du ministre de la culture et de la communication portant sur le livre numérique.
* 12 Le décret n° 2009-1393 du 11 novembre 2009 relatif aux missions et à l'organisation de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication prévoit que l'administration centrale du ministère chargé de la culture comprend trois directions générales : celle des patrimoines, celle de la création artistique et celle des médias et des industries culturelles. Son article 5 précise que « la direction générale des médias et des industries culturelles définit, met en oeuvre et évalue la politique de l'Etat en faveur du développement et du pluralisme (...) du livre et de la lecture (...). Elle veille à l'équilibre entre les différents acteurs qui interviennent dans le domaine du livre et, à ce titre, au développement de l'économie du livre, en France et à l'étranger. Elle favorise le développement de la lecture et procède à l'évaluation des politiques dans le domaine de la lecture publique. Elle contribue à la modernisation des bibliothèques et des médiathèques, et notamment au renforcement des réseaux et services de coopération, ainsi qu'à la formation de leurs personnels. Elle veille à la conservation, à l'enrichissement et à la valorisation du patrimoine des bibliothèques et des médiathèques. Elle exerce le contrôle technique de l'Etat sur les bibliothèques et les médiathèques des collectivités territoriales ».
* 13 Une taxe sur le chiffre d'affaires des éditeurs (environ 10 millions d'euros) et une taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression (environ 25 millions d'euros, le montant de la taxe ayant été à peu près doublé en 2007 par son extension aux imprimantes).