II. DES THÉRAPEUTIQUES D'URGENCE D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT ET SOUVENT « NON CONVENTIONNELLES »
A. UN SOUTIEN PUBLIC RAPIDE, MASSIF ET GLOBALEMENT CONVERGENT
1. Le levier budgétaire : une assurance étendue et des contreparties inégales
a) Une réponse de très grande ampleur, dont les principes convergent et les modalités sont distinctes
Après les « premiers avertissements » que furent les sauvetages de la banque britannique Northern Rock (prêt d'urgence garanti par l'Etat) en septembre 2007 et de Bear Stearns en mars 2008 (prêt de 30 milliards de dollars consenti par la Fed au repreneur JP Morgan Chase ), le dépôt de bilan de Lehman Brothers , le 15 septembre 2008, a constitué une ultime tentative de neutraliser le hasard moral pour responsabiliser les dirigeants du secteur bancaire.
La Fed et le gouvernement américain ont dérogé dès le lendemain à ce principe, avec la nationalisation de facto d'AIG 45 ( * ) , puis les risques de contagion massive des défaillances bancaires à tous les pans de l'économie ont conduit les pouvoirs publics des pays industrialisés à intervenir de manière prompte, relativement coordonnée et en mobilisant des fonds budgétaires dont les montants très importants 46 ( * ) suscitent aujourd'hui des critiques 47 ( * ) .
Le principe « trop grand pour sombrer » (« too big to fail ») - ou plutôt « trop interconnecté pour sombrer » - a dès lors repris ses droits. Sous l'impulsion du G 7 et du G 20, les Etats n'ont pas cédé à la tentation de laisser les choses s'améliorer d'elles-mêmes , comme cela avait pu être le cas au Japon durant les années 90.
Le degré d'exposition des banques à la crise, et indirectement le niveau du soutien public, est illustré par la nouvelle hiérarchie boursière des principales banques dans le monde depuis le déclenchement de la crise, en juin 2007. Si les banques chinoises et Goldman Sachs apparaissent comme les principales bénéficiaires dans ce bouleversement du paysage concurrentiel, d'anciens acteurs majeurs sont revenus à des dimensions beaucoup plus modestes ( Citigroup - dont la capitalisation a diminué de 94,3 % - RBS, Bank of America , UBS), tandis que d'autres établissements ont été relativement épargnés ou ont profité du mouvement de concentration que la crise a inévitablement provoqué (HSBC, BNP Paribas, Wells Fargo , JP Morgan Chase , Itau Unibanco ).
Evolution de la capitalisation boursière
des
15 premières banques mondiales entre juin 2007 et juin 2009
(en milliards de dollars)
|
Banque |
30 juin 2007 |
Banque |
30 juin 2009 |
|
Citigroup |
256 |
China ICB |
257 |
|
Bank of America |
218 |
China Const. Bank |
182 |
|
HSBC |
215 |
Bank of China |
153 |
|
China ICB |
212 |
HSBC |
146 |
|
JP Morgan |
167 |
JP Morgan |
130 |
|
Bank of China |
155 |
Wells Fargo |
115 |
|
China Const. Bank |
154,6 |
Santander |
98 |
|
UBS |
125 |
Bank of America |
85 |
|
Mitsubishi UFJ |
120 |
Goldman Sachs |
75 |
|
RBS |
118 |
Mitsubishi UFJ |
72 |
|
Wells Fargo |
117 |
BNP Paribas |
71 |
|
Santander |
115 |
Itau Unibanco |
61 |
|
BNP Paribas |
111 |
China Bank of Comm. |
59,3 |
|
Intesa Sanpaolo |
94 |
Royal Bank of Canada |
59,3 |
|
Unicredit |
93 |
Crédit Suisse |
54 |
|
Total |
2.270,6 |
Total |
1.617,6 |
Source : L'Agefi Hebdo / Reuters
Sans revenir sur la chronique et les caractéristiques détaillées des différents plans de soutien, on peut relever que les efforts de coordination entre Etats se sont davantage exercés au niveau des principes , fixés par le G 7 le 10 octobre 2008 puis déclinés par l'Eurogroupe, plutôt que des modalités. La typologie des aides publiques mises en oeuvre directement par l'Etat ou par une structure dédiée est fondamentalement ternaire : la recapitalisation (voire la « nationalisation-sanction » totale ou partielle de plusieurs établissements particulièrement touchés par la crise 48 ( * ) ) en vue de renforcer les fonds propres, le soutien à la liquidité et au refinancement (garantie et ligne de crédit) et la défaisance d'actifs toxiques.
La déclinaison nationale de ces axes s'est traduite par des spécificités, selon le niveau d'exposition du secteur bancaire aux actifs toxiques, et plus rarement par des actions concertées dans le cas de banques transnationales (Dexia et Fortis par exemple). En revanche, tous les Etats se sont attachés à éviter un mouvement de panique chez les déposants, par un relèvement du plancher, et le cas échéant du plafond de garantie des dépôts 49 ( * ) .
La France s'est illustrée en ne recourant pas au principe du cantonnement d'actifs (hors le cas particulier de Dexia) 50 ( * ) et en mettant en place un mécanisme de garantie indirecte aux refinancements bancaires, assuré par la Société de financement de l'économie française ( SFEF ), sorte de « banque centrale bis » constituée selon un partenariat public-privé 51 ( * ) . La recapitalisation est quant à elle assurée par une société intégralement publique, la Société de prise de participation de l'Etat ( SPPE ), qui souscrit à des fonds propres sous forme de titres super-subordonnés ou d'actions de préférence dans le cadre d'augmentations de capital 52 ( * ) .
b) La rénovation des critères d'appréciation de la concurrence
Compte tenu du montant élevé des aides publiques et de la grande hétérogénéité de situation financière des banques, la crise est susceptible d'accélérer la cartellisation du secteur et de créer de fortes distorsions de concurrence. Les mesures nationales de soutien ont donc fait l'objet d'une validation lors de l'octroi et d'un contrôle en aval (en général six mois après) par la Direction générale de la Concurrence de la Commission européenne. Ce faisant, la Commission a contribué, malgré un contexte d'urgence et de diversification de ses interlocuteurs (qui comprennent désormais les banques centrales 53 ( * ) ), à créer un cadre plus homogène pour les initiatives nationales. Elle a aussi renouvelé sa méthodologie, si ce n'est assoupli sa doctrine .
Votre groupe de travail a eu l'occasion de constater, lors de son déplacement à Bruxelles, l'ampleur des défis organisationnels (qui ont entraîné d'importants redéploiements d'effectifs), politiques et intellectuels auxquels la DG Concurrence s'est trouvée confrontée du fait de la crise. La Commission s'est également distinguée par sa réactivité 54 ( * ) , tant dans l'établissement de lignes directrices que dans l'examen des nombreuses mesures de soutien, ce qui contraste avec une attitude antérieure qui lui a été souvent reprochée (notamment dans le cas du projet de rachat de Legrand par Schneider).
La Commission a ainsi publié le 13 octobre 2009 des orientations visant à encadrer les aides aux banques pour éviter les atteintes excessives à la concurrence et, dans le cadre des aides fiscales aux autres secteurs de l'économie, a relevé temporairement à 500.000 euros le plafond des aides « de minimis ». Les principes légitimement défendus par la Commission sont la non-discrimination, la limitation de la durée et du périmètre d'octroi, l'absence d'avantages indus pour les actionnaires au détriment des contribuables, des contreparties consistant en une rémunération du soutien reçu et des règles de conduite 55 ( * ) , et des mesures d'ajustement structurel ou de restructuration 56 ( * ) pour les établissements qui connaissent les plus grandes difficultés (soit une vingtaine de cas).
Les services de la Commission examinent également, dans le cas de mesures individuelles, la soutenabilité à long terme du modèle économique de la banque sans aide d'Etat, en situation normale ou de crise - ce qui peut donner lieu à d'âpres négociations -, et la contribution des actionnaires afin de limiter l'aléa moral.
Pour une meilleure sécurité budgétaire et juridique, la Commission a précisé, en particulier dans un rapport publié le 7 août 2009, ses critères d'examen des plans de garantie, de recapitalisation et de restructuration. A titre d'exemple, les exigences en matière de garantie publique sont exposées ci-après.
Critères et exigences de la Commission sur les plans de garantie au secteur bancaire
|
Critères |
Exigences |
|
Institutions éligibles |
Banques immatriculées dans un Etat membre, incluant les filiales étrangères. Justification requise lorsque des institutions financières autres que les banques sont éligibles. |
|
Catégories de passifs couverts |
Instruments de dette récemment émis ou renouvelés, à l'exclusion de la dette subordonnée. |
|
Champ temporel des passifs couverts |
Dettes d'une maturité de trois mois à trois ans. Des maturités jusqu'à cinq ans peuvent être garanties dans des circonstances exceptionnelles, à hauteur d'un tiers maximum du volume du plan, si des justifications suffisantes sont fournies. |
|
Budget |
Soit une enveloppe globale, soit une limitation au niveau de chaque banque. |
|
Rémunération de la garantie |
La tarification minimale est celle décrite dans les recommandations de la BCE du 20 octobre 2008 sur les garanties gouvernementales à la dette bancaire. L'élément additionnel de 50 points de base peut être abaissé à 20 points de base si un collatéral de qualité élevée est fourni. Les recommandations de la BCE autorisent une tarification inférieure pour les maturités plus courtes. |
|
Gardes-fous « comportementaux » |
Interdiction du marketing de la garantie de l'Etat en tant qu'avantage commercial. |
|
Durée du plan et fenêtre d'émission de la dette |
Six mois maximum avec une possibilité de prolongation après nouvelle notification. La fenêtre d'émission de la dette pour les banques ne peut être supérieure à la durée du plan. |
|
Plan de restructuration |
Soumission d'un plan de restructuration dans le cas où la garantie est appelée. |
|
Bilan et reporting |
Reporting tous les six mois avant la renotification. Bilan tous les six mois jusqu'à l'expiration de l'approbation. Toute prolongation doit être notifiée un mois avant l'expiration du plan. |
Source : rapport de la DG Concurrence « Panorama des schémas de garantie et de recapitalisation au profit du secteur financier dans la crise actuelle » - 7 août 2009
Entre octobre 2008 et juillet 2009, la Commission a approuvé à titre temporaire 22 plans de soutien 57 ( * ) et 40 mesures individuelles représentant un montant global de 3.213 milliards d'euros , soit près du tiers du PNB de l'Union européenne, dont 2.900 milliards d'euros au titre des garanties et 313 milliards d'euros au titre des recapitalisations. Les volumes d'aides effectivement octroyés représentaient fin juin 2009 12,6 % du PNB européen (cf.tableau ci-après), l'Irlande étant le pays le plus « prodigue » - et de fait le plus affecté par la crise - avec un ratio de 229,4 % du PNB, tandis que des Etats membres comme le Danemark et l'Italie n'ont que peu ou pas utilisé les aides autorisées par la Commission.
Situation des aides publiques au secteur
bancaire
décidées dans les principaux Etats de l'Union
européenne au 29 juin 2009
(en % du PNB)
|
Injections de capital |
Garantie du passif |
Allègement d'actifs douteux |
Soutien direct à la liquidité |
Total décidé |
Total consenti |
Plafond de garantie des dépôts
|
|
|
Allemagne |
4,4 |
18,6 |
1,4 |
0 |
24,4 |
9,1 |
100 % |
|
Belgique |
5,3 |
76,6 |
10,1 |
N.D. |
92 |
26,7 |
100.000 |
|
Danemark |
6,1 |
253 |
0 |
0,3 |
259,4 |
0,5 |
100 % |
|
Espagne |
0 |
9,3 |
0 |
2,8 |
12,1 |
5 |
100.000 |
|
France |
1,2 |
16,6 |
0,2 |
0 |
18,1 |
5,6 |
70.000 |
|
Irlande |
6,6 |
225,2 |
0 |
0 |
231,8 |
229,4 |
100 % |
|
Italie |
1,3 |
N.D. |
0 |
0 |
1,3 |
0 |
103.000 |
|
Pays-Bas |
6,4 |
34,3 |
3,9 |
7,5 |
52 |
25,4 |
100.000 |
|
Royaume-Uni |
3,5 |
21,7 |
0 |
16,4 |
41,6 |
26,8 |
50.000 |
|
Suède |
1,6 |
48,5 |
0 |
0,1 |
50,2 |
8,9 |
50.000 |
|
Moyenne UE |
2,6 |
24,8 |
0,8 |
2,9 |
31,2 |
12,6 |
Source : rapport de la DG Concurrence « Panorama des schémas de garantie et de recapitalisation au profit du secteur financier dans la crise actuelle » - 7 août 2009
c) Des interrogations sur l'efficacité des contreparties et la proportionnalité des aides
Conformément aux règles fixées par la Commission européenne et la BCE comme au principe de bonne gestion des finances publiques, les aides n'ont pas été octroyées sans contreparties fixées par les gouvernements, d'ordre financier (versement d'intérêts ou de dividendes majorés et politique de rémunérations des dirigeants et opérateurs de marché) et structurel (organisation et gouvernance).
La France a fait preuve d'une certaine originalité en introduisant, dans les conventions liant la SFEF aux banques bénéficiaires de ce dispositif, une clause relative au financement de l'économie réelle et imposant une progression des encours de crédit de 3 % à 4 % sur douze mois. Un « Médiateur du crédit » a également été créé pour aplanir des litiges entre les banques et des entreprises en difficulté mais économiquement viables. Au 13 septembre 2009, ce dispositif avait instruit et clôturé 11.114 dossiers, avec un taux de médiation réussie de 64,4 % qui a permis de débloquer 1,47 milliard d'euros de crédit (hors « écrasement » des dettes) et de préserver 148.272 emplois en France.
Des cas isolés mais indécents ont donné lieu à de vives controverses , en premier lieu aux Etats-Unis, mais aussi en France et dans d'autres Etats membres (Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni notamment), sur les rémunérations variables 58 ( * ) perçues par les dirigeants et opérateurs de marché de certaines banques aidées par l'Etat et d'entreprises en difficultés (cf. infra ). Ces controverses traduisent la difficulté de rétablir, sans contraintes excessives ni démagogie, un esprit de responsabilité et une proportionnalité entre rémunération et performance.
En France, une pression normative fut ainsi exercée par l'article 25 de la loi du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009, qui a conduit à la modification 59 ( * ) du décret du 30 mars 2009 60 ( * ) , mais elle demeure limitée par le principe de primauté des contrats en cours .
Néanmoins les contreparties demandées, pour nécessaires et justifiées qu'elles soient, ne sont donc souvent qu'un pis-aller et ne s'appliquent que le temps du soutien public. La crise souligne dès lors l'utilité de disposer, sans pour autant tout préciser dans la loi ou le règlement, de règles pérennes en matière de gouvernance, de rémunération et d'éthique des affaires pour toutes les entreprises bénéficiant du soutien des contribuables .
La rapidité et l'ampleur de la mobilisation des pouvoirs publics, partout dans le monde, a indéniablement été efficace et a vraisemblablement permis d'éviter un krach bancaire généralisé, au-delà de l'impact psychologique de ces interventions, déjà déterminant en soi 61 ( * ) . Mais l'interrogation subsiste sur la proportionnalité de ces mesures , et s'il eût été possible d'aboutir au même résultat en étant moins dispendieux. Le désendettement privé et l'endiguement de la défiance entre banques ont en effet été obtenus au prix d'une « morphine budgétaire » et d'un réendettement public élevé .
Il reste que le dispositif mis en oeuvre en France , via la SFEF, la SPPE et la garantie apportée à Dexia, est sans doute un des plus efficaces et « rentables » en Europe , eu égard à la rapidité du rétablissement de la solvabilité des banques et aux conséquences positives pour le budget de l'Etat 62 ( * ) .
Deux écueils ont également été - pour l'instant - en bonne partie évités : un repli protectionniste généralisé (qui avait prolongé la Grande Dépression durant les années 30) - bien que le protectionnisme soit loin d'être absent 63 ( * ) -, et une relance budgétaire massive, qui ne dispense pas de l'assainissement préalable des bilans bancaires. Si le plan de relance américain adopté en janvier 2009 représentait, avec 825 milliards de dollars, près de 5,8 % du PIB, la plupart des Etats européens ont opté pour une « modération ciblée » selon des modalités variées. Le montant de ces plans début 2009 était évalué à 1,2 % du PIB en moyenne, l'Allemagne et l'Espagne faisant figure d'exceptions avec des mesures équivalant à respectivement 3,3 % et 3,7 % du PIB.
* 45 Soit un apport de 85 milliards de dollars en échange de 79,9 % du capital.
* 46 Le gouvernement américain et la Fed ont ainsi annoncé un plafond d'aides de 2.100 milliards de dollars , dont 1.400 milliards de dollars au titre du refinancement (garantie et lignes de crédit), 250 milliards de dollars pour la recapitalisation et 450 milliards de dollars pour la défaisance d'actifs.
* 47 M. Joseph Stiglitz a ainsi eu, le 12 octobre 2009, des propos très virulents sur l'attitude de certaines banques, allant jusqu'à évoquer un « vol à main armé » sur l'argent public.
* 48 Tels que Bradford & Bingley , Lloyds TSB et Royal Bank of Scotland au Royaume-Uni, Citigroup (à hauteur de 36 %) aux Etats-Unis ou Glitnir en Islande. Les débats sur la nécessité et le champ des nationalisations furent particulièrement vifs au cours du premier trimestre de 2009.
* 49 Au plan européen, la directive 2009/14/CE du 14 mars 2009 a relevé le niveau minimal de garantie par déposant et par banque de 20.000 à 50.000 euros en 2009, puis 100.000 euros d'ici le 31 décembre 2010 , et réduit de trois mois à vingt jours le délai de restitution. Certains Etats membres ont appliqué une solution maximaliste en garantissant l'intégralité des dépôts ; le plafond en France demeure pour l'instant inchangé, à 70.000 euros.
* 50 Un tel cantonnement a également été mis en oeuvre à l'initiative d'une banque, avec la création par Natixis de la structure GAPC (« Gestion active des portefeuilles cantonnés »), dont les actifs, depuis août 2009, sont garantis à hauteur de 35 milliards d'euros (pour un montant d'actifs toxiques évalué à 29,7 milliards d'euros fin juin 2009) par le nouvel organe central BPCE.
* 51 La SFEF est une société anonyme majoritairement détenue par les six principales banques françaises (l'Etat disposant de 34 % du capital), dont les émissions obligataires sont garanties par l'Etat et sont rétrocédées aux banques sous forme de lignes de crédit à moyen terme (donc complémentaires des facilités de refinancement des banques centrales), adossées à une gamme de collatéraux de bonne qualité. Au 1 er octobre 2009, la SFEF avait ainsi émis 75 milliards d'euros.
* 52 En septembre 2009 l'Etat, via la SPPE, détenait ainsi 5,7 % du groupe Dexia en actions ordinaires, 15,19 % du capital de BNP Paribas en actions de préférence sans droit de vote, 7,2 % du capital de la Société générale en actions de préférence, et pourrait détenir jusqu'à 20 % du capital de l'organe central Caisses d'épargne - Banque populaire.
* 53 Ce qui permet d'entrevoir et espérer une meilleure interaction entre les politiques économique et monétaire.
* 54 Il est d'ailleurs possible que cet état d'esprit propice à une plus grande rapidité fasse école dans l'approche des autres secteurs.
* 55 Le communiqué de la Commission européenne précise que « les bénéficiaires de l'aide devront respecter un certain nombre de règles de conduite visant à empêcher tout mauvais usage du soutien public, par exemple le fait de profiter d'une garantie de l'Etat pour déployer une stratégie commerciale agressive et ambitieuse ».
* 56 A ce titre, la Commission est susceptible de requérir une diminution à terme de la taille de l'établissement bancaire ou des cessions d'actifs, voire un moratoire de trois ans sur les acquisitions.
* 57 Dont onze plans de garantie, six plans de recapitalisation et cinq plans combinant ces deux mesures.
* 58 En France, les critiques ont ainsi porté successivement sur les différentes composantes de la rémunération : indemnités de départ et bonus, stock-options et actions gratuites, retraites-chapeaux et enfin salaire fixe.
* 59 Par le décret n° 2009-445 du 20 avril 2009 portant modernisation du fonctionnement du Fonds de développement économique et social.
* 60 Décret n° 2009-348 du 30 mars 2009 relatif aux conditions de rémunération des dirigeants des entreprises aidées par l'Etat ou bénéficiant du soutien de l'Etat du fait de la crise économique et des responsables des entreprises publiques.
* 61 Impact illustré en particulier par le rapport entre l'utilisation effective des aides et les montants annoncés.
* 62 Le montant de la rémunération de la garantie apportée par l'Etat aux émissions de la SFEF devrait être de 1,24 milliard d'euros en 2009 . La SPPE versera à l'Etat en 2010 un dividende fondé sur ses résultats de 2009 et estimé à 300 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010. Cette estimation prudente, qui a été calculée avant l'accélération du calendrier de remboursement par les banques du capital souscrit par la SPPE, tient compte des risques de dépréciation sur Dexia et du coût des refinancements de la SPPE. Les banques rembourseront quant à elles le capital et des intérêts , ces derniers étant estimés à 286 millions d'euros pour la BNP Paribas, 185 millions d'euros pour la Société Générale, 220 millions d'euros pour le Crédit agricole et 82 millions d'euros pour le Crédit mutuel.
* 63 Un rapport conjoint de Global Trade Alert et du Centre for Economic Policy Research , publié en septembre 2009 et intitulé « Broken Promises : a G-20 Summit Report », recense 121 mesures protectionnistes mises en oeuvre depuis fin 2008 malgré les engagements pris par les membres du G 20, et anticipe de nouvelles mesures d'ici mi-2009. Les pays les plus protectionnistes seraient l'Allemagne, l'Inde et la Russie, et les plus visés par les mesures la Chine, le Japon et les Etats-Unis.