B. LE STATUT DES PERSONNELS DOIT ÊTRE CLARIFIÉ ET AMÉLIORÉ
1. Une multiplicité de statuts difficile à gérer
Aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles, le personnel des MDPH peut comprendre à la fois :
- des fonctionnaires placés en détachement, régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière. Il s'agit pour l'essentiel d'agents des organismes de l'assurance maladie ;
- des agents contractuels de droit public , recrutés par le Gip, et soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;
- des salariés de droit privé , recrutés par le Gip ;
- des personnels mis à disposition par les parties à la convention constitutive. Pour l'essentiel, il s'agit de personnels de la fonction publique d'Etat (Ddass, direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle [DDTEFP], éducation nationale) ou de la fonction publique hospitalière, présents à la CDES ou à la Cotorep, ou de titulaires de la fonction publique territoriale travaillant historiquement dans le champ du handicap. Ces personnels, qui conservent leur statut initial et sont rémunérés par leur administration d'origine, représentent une part non négligeable des effectifs (55 % en moyenne), même si elle varie considérablement d'un département à l'autre. A l'exception d'une seule MDPH, toutes les maisons fonctionnent avec au moins 20 % de leurs effectifs mis à disposition, 30 % d'entre elles ne fonctionnent qu'avec des personnels relevant de ce régime et près des deux tiers en ont plus de 50 % .
Il résulte de cette pluralité de contrats et de statuts (jusqu'à huit dans certaines MDPH) plusieurs dysfonctionnements et difficultés pour les MDPH :
? De nombreuses MDPH ont signalé la difficulté de mettre en place des rythmes de travail communs , certains personnels mis à disposition exerçant à temps partiel pour leur administration d'origine (conseil général, Ddass, DDTEFP ou Etat) ou demandant la conservation d'avantages acquis de leur statut (congés scolaires, mercredi libre, ...).
La durée des congés est généralement de dix à onze semaines dans l'ensemble des maisons. La plupart des personnels se sont soumis à cette règle commune 44 ( * ) ou ont organisé leur travail pour ne pas pénaliser le fonctionnement de la MDPH. Toutefois, les personnels mis à disposition par l'éducation nationale ont parfois réussi à négocier le maintien de leurs quatorze semaines de congés ou, dans certains cas, d'au moins douze semaines.
Or, l'absence de ses personnels se révèle être particulièrement préjudiciable à l'activité des maisons, en particulier entre mars et octobre, au moment où les demandes d'orientation scolaire et d'élaborations des projets personnalisés de scolarisation (PPS) sont les plus nombreuses et exigent un traitement rapide (avant la rentrée scolaire).
? La disparité des statuts pose également des problèmes dans le domaine de la formation , les personnels autres que ceux issus de la fonction publique territoriale n'étant pas éligibles aux formations organisées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Dans un courrier adressé à vos rapporteurs 45 ( * ) , son directeur général, Michel Pastor, a confirmé « l'obligation pour le CNFPT d'utiliser le produit de la cotisation versée par les collectivités pour la seule formation des agents territoriaux » , rappelant en outre que « les contrôles effectués par la Cour des comptes rappellent régulièrement cette règle » . Il conclut toutefois que si « les formations concernant des personnels des MDPH non territoriaux doivent nécessairement trouver des financements distincts de la cotisation, [cela] ne devrait pas remettre en cause l'intérêt de formations communes pour tous les types de publics concourant aux mêmes missions de service public ».
? Ont été également soulignés les dysfonctionnements liés à la présence incertaine et instable des personnels d'Etat mis à disposition, qui fragilise les équipes et crée parfois des vacances d'emplois que les MDPH n'ont souvent pas les moyens de remplacer. En effet, outre le fait que de nombreux postes réservés à des personnels d'Etat mis à disposition n'ont jamais été pourvus (DTEFP et Ddass en particulier), le personnel mis à disposition peut à tout moment, sous réserve d'un préavis (généralement fixé à trois mois), demander sa réintégration de droit dans son corps d'origine.
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Les règles régissant ce statut ont été modifiées par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et le décret n° 2007-1542 du 26 octobre 2007 relatif à la mise à disposition. Le fonctionnaire d'Etat peut être mis à disposition : - des collectivités territoriales, de l'Etat et de leurs établissements publics ; - de certains établissements hospitaliers, sociaux ou médico-sociaux mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; - des organismes contribuant à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l'exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes ; - du conseil supérieur de la fonction publique territoriale, pour l'exercice de ses missions ; - des organisations internationales intergouvernementales ; - d'Etats étrangers, à la condition que le fonctionnaire mis à disposition conserve, par ses missions, un lien fonctionnel avec son administration d'origine.
- accord du fonctionnaire ; - nécessité de service ; - arrêté du ministre dont relève l'agent (ou du préfet pour certaines administrations déconcentrées) ; - signature d'une convention conclue entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil.
Elle est fixée dans l'arrêté la prononçant pour une durée maximale de trois ans renouvelable.
- rémunération correspondant à son emploi dans le corps d'origine et versée par l'organisme d'origine ; - pouvoir disciplinaire de l'administration d'origine qui note l'agent mais reçoit de l'organisme d'accueil des rapports sur sa manière de servir ; - contrôle de l'inspection de son administration d'origine ; - conditions de travail (congés annuels, congés maladie,...) fixées par l'organisation d'accueil sauf si la quotité de travail est inférieure ou égale à un mi-temps ; - charges de formation assumées par l'administration d'accueil.
On distingue quatre cas : - au terme d'une durée qui ne peut excéder trois ans : si l'administration d'accueil dispose d'un corps correspondant à celui du personnel mis à disposition, elle est tenue de lui proposer un détachement au sein de ce corps. Le fonctionnaire qui accepte cette proposition bénéficie alors d'une priorité pour continuer à exercer les mêmes fonctions en position de détachement 46 ( * ) ; - avant le terme prévu par l'arrêté : à la demande de l'administration d'origine, de l'organisme d'accueil ou du fonctionnaire, sous réserve des règles de préavis éventuellement prévues dans la convention de mise à disposition ; - en cas de faute disciplinaire : sans préavis, par accord entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil ; - au terme prévu par l'arrêté : si l'agent ne peut être affecté dans ses fonctions antérieures, il est placé dans l'un des emplois correspondant à son grade. |
Par ailleurs, plusieurs directeurs de MDPH et, parfois, les fonctionnaires concernés eux-mêmes ont souligné la difficulté de leur situation, au regard du conflit d'intérêts qu'elle comporte entre l'autorité fonctionnelle exercée par le directeur de la maison et l'autorité hiérarchique de leur administration d'origine. Tel est par exemple le cas des « enseignants référents » intégrés aux équipes pluridisciplinaires, qui demeurent sous l'autorité hiérarchique de l'inspection académique.
Il en résulte des problèmes de management qui perturbent le fonctionnement des équipes et qui peuvent être à l'origine de conflits plus ou moins bien gérés et se traduire, à terme, par le départ des personnels mis à disposition et la vacance des postes correspondants. De même, le surcroît de travail qui en résulte pour les autres agents n'est pas sans conséquence sur les délais de traitement des demandes.
Malgré ces disparités statutaires, certains directeurs de MDPH disent avoir néanmoins réussi à créer une certaine cohésion et une culture commune, les agents ne se distinguant peu à peu plus par leur origine statutaire, mais seulement par leurs tâches et leurs responsabilités au sein de la MDPH.
* 44 Dans le cadre d'une mise à disposition, c'est l'administration d'accueil qui fixe les conditions de travail de l'agent concerné. De plus, un personnel enseignant déchargé d'enseignement se doit d'effectuer 1 607 heures annuelles, soit le temps de travail d'une personne à temps complet et soumise aux 35 heures hebdomadaires.
* 45 Courrier en date du 9 juin 2009, voir annexes.
* 46 En cas d'intégration dans le corps d'accueil à l'issue de son détachement, la durée de service effectuée par l'agent pendant sa mise à disposition est prise en compte dans le calcul de l'ancienneté requise.