II. STABILISER L'ORGANISATION ET LES MOYENS DES MDPH : UNE NÉCESSITÉ POUR GARANTIR LEUR BON FONCTIONNEMENT ET AMÉLIORER LE SERVICE RENDU
A. LA RÉFORME DU STATUT DES MDPH SEMBLE PRÉMATURÉE
Si, trois ans après leur mise en place, les MDPH ont donné globalement satisfaction, la survenance de difficultés financières et de gestion des personnels entrave leur développement et justifie un nouvel examen des conditions de leur fonctionnement. Cela conduit notamment à s'interroger sur la pertinence du choix de la gouvernance des maisons et de leur statut.
1. Le groupement d'intérêt public présente de nombreux avantages
a- Une structure souple et indépendante placée sous la tutelle du conseil général
Le choix du groupement d'intérêt public (Gip) avait fait l'objet de larges débats lors de l'examen du projet de loi « Handicap » au Sénat. Les préoccupations du législateur étaient triples : un impératif d'efficacité, qui supposait la désignation d'un chef de file local à même d'assurer la synthèse des besoins et de l'offre de services sur le terrain et de coordonner les acteurs ; la nécessité d'associer les personnes handicapées à la gestion des MDPH ; enfin, le souci de capitaliser l'expérience des sites de la vie autonome (SVA), mis en place depuis 2000, et de conserver les financements attachés à ces dispositifs. A ces trois préoccupations, s'est ajoutée au cours du débat opposant les partisans du Gip, de l'établissement public départemental ou d'un service intégré à ceux du conseil général, celle d'assurer une certaine « souplesse d'organisation en évitant les solutions institutionnelles trop rigides » 40 ( * ) .
Pour y répondre, les MDPH ont finalement été organisées en Gip 41 ( * ) , réunissant de droit l'Etat, les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales du régime général de sécurité sociale, ainsi que le conseil général, qui en assure la tutelle administrative et financière.
D'autres personnes morales peuvent demander à en être membres, notamment celles représentant les organismes gestionnaires d'établissements ou de services destinés aux personnes handicapées, celles assurant une mission de coordination en leur faveur ainsi que celles participant au financement du fonds départemental de compensation (FDC).
La composition et l'organisation de la MDPH donnent néanmoins une place prépondérante au département. Le président du conseil général en nomme le directeur et préside la commission exécutive (Comex), qui comprend :
- pour moitié, des représentants du département, qu'il désigne ;
- pour le quart, des membres des associations de personnes handicapées, nommés par le conseil départemental consultatif des personnes handicapées (CDCPH) ;
- et, pour le quart restant, des représentants de l'Etat désignés par le préfet et le recteur d'académie compétent, des représentants des organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales du régime général, ainsi que, le cas échéant, des représentants des autres membres du Gip.
Les décisions de la Comex sont arrêtées à la majorité des voix avec, en cas d'égalité, une voix prépondérante pour le président.
Le Gip présente l'avantage d'être assez souple et de s'adapter aux réalités locales. Selon les cas, vos rapporteurs ont observé que les modes de fonctionnement des groupements sont très divers. Ainsi, les MDPH sont :
- soit relativement autonomes , avec une part majoritaire de personnels recrutés directement par le Gip qui peut atteindre plus de 70 % et un directeur qui n'appartient généralement pas aux services du conseil général. Il s'agit bien souvent de MDPH de taille importante, dont le nombre d'emplois avoisine cent ETP, mais qui bénéficient néanmoins bien souvent d'une aide logistique du conseil général (marchés publics, mise à disposition de locaux, etc.) ;
- soit plus ou moins fortement intégrées aux services du conseil général , qui leur offrent un soutien logistique substantiel : mise à disposition de locaux, de personnels (qui représentent, dans de nombreux cas, plus de 50 % des effectifs, leur part pouvant même excéder 80 %), gestion de la paye, assistance à la réalisation de marchés publics, accès à certains avantages en nature (carburant et fournitures diverses accessibles à moindre coût etc.).
Dans l'ensemble, vos rapporteurs ont relevé la réelle implication des conseils généraux , même si celle-ci est plus ou moins forte d'un département à l'autre. Si cette implication remarquable a été unanimement saluée, les disparités observées ont toutefois suscité l'inquiétude des associations représentatives des personnes handicapées, eu égard aux conséquences qu'une moindre mobilisation pourrait avoir sur la qualité du service rendu et les inégalités territoriales de traitement qui pourraient en résulter.
Vos rapporteurs estiment toutefois que ces craintes doivent être relativisées pour deux raisons :
- d'une part, la loi a chargé la CNSA de veiller à l'équité de traitement des demandes sur le territoire (convention d'appui à la qualité, échanges des bonnes pratiques, ...) ;
- d'autre part, la participation des associations au Gip leur permet d'exercer un certain contrôle sur le fonctionnement des MDPH et la qualité du service rendu.
b- La participation des associations au dispositif : une valeur ajoutée unanimement soulignée
Par rapport aux autres statuts alors envisagés par le législateur (établissement public administratif départemental et service intégré au conseil général), le Gip présente en effet l'avantage considérable de garantir la participation large et directe des associations à la gouvernance des maisons, celles-ci siégeant obligatoirement à la Comex (un quart des membres) et étant souvent bien représentées au sein des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).
Les représentants des conseils généraux (présidents ou élus), ainsi que les directeurs des MDPH rencontrés par vos rapporteurs, ont tous souligné l'intérêt de la participation des représentants des associations à ces deux instances, qui permet de donner des réponses mieux adaptées à la réalité des handicaps et à leurs conséquences sur la vie quotidienne des personnes handicapées.
Certains départements, tels que le Loiret, ont même choisi de comptabiliser leur participation aux équipes d'évaluation et à la CDAPH ainsi qu'à la commission exécutive. Valorisée au coût moyen et considérée comme un apport en nature au fonctionnement du Gip, la contribution des personnes membres des associations, impliquées dans la MDPH est ainsi officiellement reconnue.
c- Des partenariats utiles qui ont permis de créer une synergie des réseaux
Au coeur du réseau local de services dédiés aux personnes handicapées, les MDPH ont souvent formalisé des partenariats qui la relient avec les autres acteurs intervenant dans le champ du handicap et qui lui permettent d'accroître l'efficacité et le suivi des décisions prononcées par la commission des droits et de l'autonomie.
Outre les conventions de nature financière, qui précisent la contribution de certains partenaires au Gip (caisses locales d'assurance maladie et caisses d'allocations familiales par exemple), les MDPH ont signé des conventions formalisant l'aide apportée par certaines structures pour informer, évaluer les besoins des personnes handicapées ou les orienter.
A titre d'exemple, la MDPH du Calvados a notamment signé des conventions avec le Centre ressources autisme, le Centre d'information sur la surdité de Basse-Normandie, l'Agefiph concernant la mise à disposition de prestations d'aide à l'orientation professionnelle, l'université de Caen Basse Normandie pour l'accueil des étudiants handicapés et le préfet pour organiser les relations avec le service public de l'emploi.
Mais elle travaille également en partenariat avec les établissements d'accueil du département et de la région, avec le délégué territorial du Médiateur de la République et le correspondant local du fonds « fonction publique ».
* 40 Position de l'Assemblée des départements de France (ADF) évoquée lors du débat du 21 octobre 2004 au Sénat par Jean-Pierre Vial, président du conseil général de Haute-Savoie.
* 41 Article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles.