ANNEXES
ANNEXE I - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION
Le mercredi 17 juin 2009, sous la présidence de M. Claude Belot, président, la mission a procédé à l' examen de son rapport final , présenté par M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, rapporteurs .
M. Claude Belot, président , a tout abord salué les convergences qui s'étaient formées au fil des réunions de la mission et le travail remarquable des rapporteurs. Il a indiqué que, après l'adoption du rapport, un débat en séance publique serait organisé le 30 juin et que le Sénat aurait ensuite l'occasion, lors de la discussion du projet de loi qui sera déposé sur le sujet, de se prononcer sur ces questions. Il a enfin proposé que soient tout d'abord examinées les conclusions des rapporteurs relatives à la gouvernance.
Après avoir rappelé les préconisations du rapport d'étape et présenté les nouvelles propositions soumises à la mission, M. Yves Krattinger, rapporteur , a engagé ses collègues à appuyer leurs interventions sur des propositions d'amendements au texte, avant d'indiquer que venait de lui être remise la contribution sur la gouvernance territoriale et les conseillers territoriaux du groupe UMP du Sénat.
M. Charles Guené, vice-président, s'est enquis de la façon dont cette contribution serait insérée dans le rapport. Il a fait valoir que le groupe UMP estimait que la mise en place des conseillers territoriaux était la pierre angulaire de la réforme de la gouvernance, et il a souhaité que soit précisé dans le rapport que, sans être opposé au principe de la solution du conseil régional des exécutifs, le groupe UMP souhaitait aller plus loin dans la coordination entre les départements et la région grâce à la mise en place des conseillers territoriaux.
M. Claude Belot, président , a rappelé que, au cours de sa dernière réunion, la mission s'était accordée sur la nécessité de mettre en place une coordination renforcée entre le département et la région pour l'exercice de leurs compétences, que plusieurs possibilités étaient envisageables, dont celle des conseillers territoriaux, mais que ce n'était pas cette solution qui avait prévalu au sein de la mission. Il a considéré que, en revanche, il était tout à fait justifié que cette proposition soit présentée dans le rapport.
S'exprimant à titre personnel, M. Edmond Hervé a salué la qualité du travail de la mission, l'implication des rapporteurs et l'esprit ouvert avec lequel le président avait conduit les débats. S'attachant aux propositions qui lui étaient soumises, il s'est félicité qu'ait été retenue l'idée de fixer des critères d'accès aux métropoles, mais il a déploré qu'une liste limitées de futures métropoles soit déjà dressée à ce stade. Il a par ailleurs regretté que l'expression « Grand Paris » ait été utilisée pour désigner la région capitale, alors qu'elle renvoie à une proposition de réforme identifiée et il a demandé qu'il soit fait mention de l'initiative de « Paris métropole », qui obéit à une logique différente.
M. Claude Belot, président , a attiré l'attention de ses collègues sur le fait que l'objectif n'était pas que toutes les grandes villes créent des métropoles, mais que celles qui sont légitimes à le faire au regard de leur histoire et des réalités locales en aient la possibilité. Il s'est déclaré favorable à ce que toutes les positions sur la gouvernance de la région capitale soient présentées.
M. Philippe Dallier a marqué la satisfaction que lui inspiraient les propositions relatives à l'aire métropolitaine parisienne, dont il a estimé qu'elles étaient équilibrées et ne privilégiaient pas une solution plutôt qu'une autre.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a recommandé, en accord avec Mme Jacqueline Gourault, rapporteur , qui soulignait l'inconvénient de toute liste en la matière, de supprimer la référence à une liste de futures métropoles. Sur la question de Paris, il a proposé d'utiliser le terme de « métropole parisienne » et il a précisé que le rapport présenterait en tout état de cause chacune des positions défendues et qu'il devait se limiter à des préconisations générales sans trancher entre les différentes options.
M. Pierre-Yves Collombat a souhaité que soit inscrit, au nombre des critères retenus pour déterminer l'accès d'une agglomération au statut de métropole, celui de continuité territoriale, et que soit rappelé le caractère nécessairement limité du nombre de métropoles que la loi devrait consacrer.
A l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus M. Yves Krattinger, rapporteur, MM. Jean-Claude Peyronnet et Edmond Hervé , ce dernier rappelant notamment que toute ville n'a pas vocation à devenir une métropole, M. Claude Belot, président , a proposé une rédaction maintenant la fixation par la loi des critères de la métropole et citant en exemple les huit métropoles proposées par les rapporteurs. Cette proposition a emporté l'approbation générale.
S'agissant de la métropole parisienne, M. Edmond Hervé a souhaité que la mission ne prenne pas parti entre le projet du Grand Paris et celui de Paris Métropole. A l'issue d'un débat au cours duquel est également intervenu M. Philippe Dallier , la mission a alors adopté une proposition de modification rédactionnelle remplaçant le vocable « Grand Paris » par celui de « métropole parisienne » afin de ne pas prêter à confusion.
Abordant ensuite les propositions sur l'intercommunalité, M. Jacques Mézard a proposé une modification rédactionnelle acceptée par la mission.
M. Claude Bérit-Débat a souhaité que la proposition de la mission sur la limitation du nombre de vice-présidents dans les bureaux des conseils communautaires ne soit pas focalisée sur les vice-présidents « indemnisés » et puisse être modulée en fonction de la population. Après un débat au cours duquel sont intervenus M. Claude Belot, président, MM. Claude Bérit-Débat et Bruno Retailleau, M. Yves Krattinger, rapporteur, M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, et M. Charles Guené, vice-président, cette proposition a été retenue. A cette occasion, M. Edmond Hervé a déploré l'insuffisance des indemnités des maires de petites communes.
M. Claude Belot, président, a alors proposé d'intégrer une nouvelle proposition de la mission visant à faire disparaître les seuils qui ont un effet dissuasif sur les regroupements intercommunaux, évoquant en particulier le cas de la dotation de développement rural (DDR) à laquelle les communes rurales membres d'une communauté de communes dépassant le seuil des 60 000 habitants cessent d'être éligibles.
Abordant ensuite les propositions sur la coordination des politiques territoriales, M. Bruno Retailleau a tout d'abord indiqué qu'il ne considérait pas le conseil régional des exécutifs proposé par la mission comme incompatible avec la création des conseillers territoriaux uniques, tels qu'envisagés dans la contribution du groupe UMP. Par ailleurs, il a rappelé que, lors des précédents travaux de la mission sur la question, il avait semblé acquis que le conseil régional des exécutifs devait être une instance de coordination et non de décision. A cet égard, il a proposé des modifications rédactionnelles qui ont été acceptées par la mission.
M. Louis Pinton a déploré que la mission n'ait pas été plus audacieuse dans ses propositions et n'apporte pas de réponse suffisante à la question des compétences multiples, ni à celle des financements croisés. Il s'est dit favorable à la constitution d'un « couple » région-département, sur le modèle du couple commune-communauté de communes, doté d'un bloc de compétences exercées par l'une ou l'autre et géré par les mêmes conseillers.
Après que M. Claude Belot, président, eut émis des doutes sur la constitutionnalité de ce dispositif, M. Yves Krattinger, rapporteur, a salué la transparence et la cohérence de la proposition de M. Louis Pinton . Il a toutefois indiqué y être défavorable, estimant notamment que ce dispositif revenait à attribuer l'ensemble des compétences concernées au département qui organiserait ensuite une « interdépartementalité ».
M. Louis Pinton s'en est défendu en rappelant que la loi prévoyait bien au profit des communautés de communes des compétences obligatoires et que, sur ce modèle, il pouvait être tout aussi bien prévu que des compétences obligatoires soient réparties entre le département et la région. Il a insisté sur la nécessité de faire des propositions fortes, pour répondre à l'attente de réforme des citoyens.
A l'issue de ce débat, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur , a constaté que la réforme envisagée des collectivités territoriales ne pouvait s'affranchir du cadre de la Constitution actuelle, et s'en trouvait nécessairement plus contrainte.
M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a proposé une modification rédactionnelle pour faire des représentants des communautés de communes de chaque département des membres à part entière, et non simplement consultatifs, du conseil régional des exécutifs. Cette modification a été acceptée par la mission.
M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que le conseil régional des exécutifs proposé par la mission et les conseillers territoriaux uniques tels que proposés par le groupe UMP constituaient deux propositions alternatives. A cet égard, il a estimé que le projet de création de ces conseillers territoriaux signifiait, à terme, la disparition des départements, qui deviendraient de simples guichets de la politique de l'Etat ou les exécutants de celle de la région. Il a également mis en garde ses collègues contre un excès de démagogie sur la question du nombre des élus.
M. Rémy Pointereau, vice-président, a considéré que le conseil régional des exécutifs serait peu efficace et pouvait d'ores et déjà être mis en place, sans texte. S'agissant des conseillers territoriaux, il a estimé qu'ils répondaient à une demande très forte des citoyens et des élus de rapprochement et de cohérence entre région et département.
A l'invitation du rapporteur, M. Charles Guené, vice-président, a alors présenté la contribution du groupe UMP. Il a rappelé son objectif : assurer une meilleure articulation entre le département et la région. Il a indiqué que le groupe UMP avait, pour diverses raisons, notamment constitutionnelles, rejeté d'autres solutions comme la suppression d'un niveau de collectivité, la fusion de collectivités ou encore la constitution d'un « couple » département-région sur le modèle proposé par M. Louis Pinton. La création de conseillers territoriaux uniques qui siègeraient tous tant au conseil général qu'au conseil régional était alors apparue comme la meilleure des solutions au groupe UMP. Ce dispositif permettrait, selon M. Charles Guené, vice-président , de réduire la concurrence entre collectivités et de diminuer le nombre des élus (qui passeraient au niveau national de 6 000 à 3 000). S'agissant du système électoral, il a indiqué que le groupe UMP proposait que le seuil de population retenu pour chaque canton se situe dans une fourchette de plus ou moins 20 % autour de la moyenne régionale. Toutefois, afin que les élus siègent en nombre suffisant au niveau départemental, il a précisé que des règles dérogatoires pourraient être appliquées sur certains territoires trop faiblement peuplés. Le mode de scrutin proposé serait uninominal majoritaire à deux tours en milieu rural et proportionnel en milieu urbain, situant le seuil entre urbain et rural autour de 30 ou 40 000 habitants par canton. Il a enfin précisé que cette réforme pourrait entrer en vigueur pour une première élection en 2014.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a estimé que la contribution de l'UMP mettait en cause le travail de la mission et n'était pas, dans ses arguments, toujours très cohérente. En réponse, M. Charles Guené, vice-président, a reconnu que la rédaction de la contribution n'était peut être pas parfaitement aboutie.
M. Edmond Hervé a fait part de sa profonde opposition personnelle à la contribution de l'UMP et a indiqué que, s'il en avait eu connaissance auparavant, il n'aurait pas demandé à devenir membre de la mission. Il a considéré, en particulier, que la proposition de diminuer le nombre de conseillers municipaux constituait une atteinte à la démocratie. En outre, il s'est montré très défavorable à la proposition de suppression des départements en cas de création d'une métropole et au mode de scrutin mixte (uninominal et proportionnel) retenu pour l'élection des conseillers territoriaux uniques. Il a demandé une suspension de séance.
M. Charles Guené, vice-président, a répondu que la proposition de diminution du nombre de conseillers municipaux ne constituait, à ce stade, qu'une piste de travail. Il a rappelé, par ailleurs, que la suppression des départements là où des métropoles seraient créées était une proposition du rapport de la mission de M. Edouard Balladur et qu'il ne s'agissait que d'une possibilité et non d'une obligation.
Dans un souci d'apaisement, M. Claude Belot, président , a rappelé que la mission avait travaillé de manière approfondie depuis plusieurs mois et qu'elle avait publié un rapport intermédiaire qui faisait état d'un socle d'accord très large entre ses membres. Il a reconnu que la création des conseillers territoriaux uniques constituait un point de divergence au sein des membres de la mission et a indiqué que, à titre personnel, il entendait défendre le travail mené jusqu'à présent par la mission.
M. Charles Guené, vice-président, a réaffirmé qu'il n'y avait aucun casus belli entre la mission et le groupe UMP et que ce dernier avait, par courtoisie, choisi de faire connaître à la mission l'ensemble de réflexions qu'il avait conduites en son sein.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a proposé à la mission, par souci de transparence, d'intégrer en annexe du rapport l'intégralité de la contribution du groupe UMP.
M. Charles Guené , vice-président , a apprécié que soit annexée au rapport de la mission la contribution du groupe UMP, sous la réserve que son approche différente soit mentionnée en conclusion des propositions concernant la gouvernance. M. Yves Krattinger, rapporteur , a approuvé cette proposition.
A M. Claude Belot , président , qui demandait si le groupe UMP adhérait à l'essentiel des travaux de la mission, M. Charles Guené , vice-président , a répondu par l'affirmative à partir du moment où était admise la divergence sur la création des conseillers territoriaux.
Le président Claude Belot , rappelant la grande diversité du territoire français, a indiqué qu'elle impliquait une coordination forte, dont les conseillers territoriaux constituaient une variante.
M. Charles Guené , vice-président , a précisé que, globalement, le groupe UMP se reconnaissait dans les travaux de la mission, relevant en particulier une identité de vues sur l'intercommunalité. Notant l'existence de points d'achoppement qui n'étaient pas primordiaux, il a considéré que la question des conseillers territoriaux était le seul point de divergence fondamental. Il a précisé que, s'il trouvait l'idée du conseil régional des exécutifs (CRE) et de la conférence départementale des exécutifs (CDE) intéressante, elle ne lui paraissait peut-être pas aller assez loin.
M. Rémy Pointereau, vice-président , s'est déclaré surpris de la méprise provoquée par la contribution du groupe UMP. Il a avoué avoir accepté, lors de l'adoption du rapport d'étape, un certain nombre de points sur lesquels il n'était pas forcément d'accord, dans le but de rassembler une majorité au sein de la mission. Soulignant que la question des conseillers territoriaux avait été évoquée depuis le début des travaux de la mission, il s'est déclaré satisfait de l'insertion en annexe du rapport de la contribution du groupe UMP, les rapporteurs manifestant leur accord à cette demande.
Après avoir mis en évidence les deux conceptions exprimées pour la coordination des politiques locales, M. Claude Belot , président , a relevé qu'il existait des similitudes entre la contribution du groupe UMP et le rapport du comité Balladur.
Rejoignant M. Rémy Pointereau, vice-président , M. Charles Guené , vice-président , a indiqué que la contribution était un document brut de réflexion.
M. Jean-Claude Peyronnet a remarqué que cette contribution constituait un retour au point de départ, à savoir la reprise des propositions du comité Balladur, et mettait donc à bas les travaux de la mission, non seulement sur la question des conseillers territoriaux, mais également sur celles de la disparition des départements dans les périmètres métropolitains, du maintien de la clause générale de compétence aux seules communes et intercommunalités, par délégation. Pour lui, ce document préfigurait la loi. Il a exprimé le sentiment d'avoir été floué.
M. Claude Belot, président , s'est déclaré solidaire des propositions de la mission.
M. Bruno Retailleau a relevé que la présentation, à ce moment des travaux de la mission, de la contribution de l'UMP soulevait un problème de tempo. Tout en jugeant normal que le Président de la République et le Premier ministre puissent donner, au cours du débat, des directions, cette contribution était une maladresse car elle apparaissait comme la contre proposition du groupe majoritaire du Sénat. Il s'est déclaré opposé à l'insertion de ce document en annexe du rapport de la mission dont il fait apparaître les conclusions comme des propositions « Potemkine ». Pour sa part, il a manifesté son accord avec l'institution de conseillers territoriaux, mais son opposition à la suppression de la clause générale de compétence et à la réduction du nombre des conseillers municipaux. Même si elle se réfère aux responsabilités assumées par les élus locaux, particulièrement dans les petites communes, et si elle mentionne le besoin de lien social, cette dernière proposition signifie, selon lui, la réduction du nombre de bénévoles en France. En conclusion, il a approuvé le droit d'expression du groupe UMP, mais s'est déclaré défavorable à la publication en tant que telle d'une contribution qui « fusille » les travaux de la mission, préférant l'insertion des seuls développements consacrés aux conseillers territoriaux. Il a rappelé que les travaux de la mission avaient fait apparaître des convergences. Pour sa part, M. Claude Belot, président , a souligné que tel devait bien être l'esprit donné au rapport.
M. Jacques Mézard a souligné qu'un certain nombre de membres de la mission ne pouvaient ressentir la contribution du groupe UMP, à ce stade des travaux, que comme une provocation. Il a salué l'esprit imposé par le président Claude Belot aux travaux de la mission, qui démontrait la capacité des sénateurs, sur des dossiers de fond, à dépasser leurs divergences pour travailler ensemble, même si, au moment du vote, des expressions différentes pouvaient apparaître. Il a considéré que la contribution du groupe UMP remettait en cause le travail de la mission. Il a exprimé le sentiment de la nécessité, pour chacun, de consentir un effort pour écouter les autres afin que le Sénat fasse entendre sa voix. Evoquant les propositions contenues dans la contribution en matière électorale, il a déclaré en connaître les conséquences sur le terrain. Il a avoué se sentir aujourd'hui trahi à l'issue de la somme de travail effectué.
M. Edmond Hervé , dans un souci de transparence démocratique, a estimé justifié de publier la contribution du groupe UMP.
M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président , rappelant la recherche de l'élaboration d'un texte suffisamment consensuel pour qu'il constitue le socle commun de la discussion à venir du projet de réforme des collectivités territoriales, a rappelé que la question des conseillers territoriaux était posée depuis le début.
Pour lui, demeurait le problème de la présentation de cette problématique et de la contradiction, qu'elle faisait apparaître avec les conclusions consensuelles du rapport.
Mme Anne-Marie Escoffier , vice-présidente , a exprimé sa tristesse, en cette séance de conclusion, où la contribution UMP représentait la négation des travaux préalables de la mission, qui débouchaient sur un texte consensuel et de bon sens. Elle a souhaité voir une maladresse dans les propositions du groupe UMP, à contre courant de celles de la mission. Elle s'est déclarée favorable à la seule publication de la partie de la contribution traitant des conseillers territoriaux.
M. Philippe Dallier a affirmé ne pas partager la totalité du contenu de ce document, notamment sur les métropoles. Il lui a semblé naturel que les groupes politiques puissent annexer leurs contributions au rapport de la mission, comme, d'ailleurs, cela s'était fait dans le rapport du comité Balladur. Il est convenu que la contribution pouvait être toilettée afin de ne pas apparaître comme une contradiction au travail de qualité fait par la mission. Il a conclu en faveur de l'insertion en annexe du rapport de la partie de la contribution consacrée aux conseillers territoriaux.
M. Yves Krattinger, rapporteur , a déclaré n'avoir aucune objection de principe à la méthode proposée, MM. Claude Belot , président, et Rémy Pointereau , vice-président , manifestant leur assentiment. M. Edmond Hervé a estimé qu'il était normal que les groupes politiques s'expriment tout en soulignant l'état d'esprit de consensus qui avait présidé aux travaux de la mission.
A la demande de MM. Claude Bérit-Débat et Edmond Hervé , la réunion a alors été suspendue.
A sa reprise, M. Yves Krattinger, rapporteur , a fait part de son embarras et de celui des membres de son groupe face à la tournure prise par les discussions. Il a rappelé qu'il était prévu, au début des travaux de la mission, que celle-ci s'accorde sur une position unanime, au-delà de quelques points de divergence. Il a indiqué que la question des conseillers territoriaux était abordée dans le rapport et qu'elle pourrait donner lieu à une contribution du groupe UMP en annexe. D'autres groupes pourraient également apporter leur contribution. Il a ajouté que la note émanant du groupe UMP, en contradiction sur de nombreux points avec les orientations de la mission, ne pouvait être considérée comme un simple document de travail interne dès lors qu'elle a été diffusée aux membres de la mission et qu'il n'était pas possible de l'ignorer.
M. Charles Guené, vice-président, a tenu à relativiser la portée de ce document, qui avait été remis au président de la mission, mais qui n'avait pas forcément vocation à être diffusé dans son intégralité. Il a précisé que le groupe UMP allait revoir la rédaction de sa contribution, en indiquant qu'il adhérait, sous quelques réserves, à la quasi-totalité des orientations et propositions du rapport de la mission, à l'exception, cependant, des décisions concernant les conseillers territoriaux.
M. Claude Belot, président , a souscrit à cette démarche, en rappelant qu'il avait été convenu, lors de la dernière réunion de la mission, que la contribution du groupe UMP porterait sur la seule question des conseillers territoriaux. Il a également invité ses collègues à constater, par ailleurs, l'accord auquel la mission était parvenue sur de nombreux sujets. Il a considéré, ensuite, que ce serait un échec pour le Sénat s'il ne parvenait pas, le moment venu, à un large consensus lui permettant d'exister très fortement dans le débat parlementaire, face à l'Assemblée nationale. Il a ajouté que le Président du Sénat, lorsqu'il lui avait confié la présidence de cette mission temporaire, avait tenu des propos sans équivoque sur le sens des réflexions conduites au sein de la mission et sur le rôle du Sénat dans la réforme territoriale. Il a souligné que les conclusions de la mission ne pouvaient qu'être utiles à la réflexion sur un sujet aussi complexe.
M. Claude Bérit-Débat a fait part de ses interrogations par rapport au document émanant du groupe UMP, faisant observer qu'il remettait en cause certaines des préconisations déjà formulées par la mission.
M. Louis Pinton a considéré que tous les avis, même minoritaires, pouvaient être exprimés et que personne, au sein de la mission, ne devait se sentir lié par quelque contribution de groupe que ce soit. Il a indiqué que le rapport de la mission n'avait pas force de loi, mais qu'il apportait un éclairage.
M. Jean-Claude Peyronnet a relevé que sa sensibilité politique, qui était à l'origine de la décentralisation, aurait également pu produire sa propre contribution, mais que le groupe socialiste avait préféré, dès le départ, participer de façon loyale aux travaux de la mission. Il a indiqué que le document émanant du groupe UMP ne pouvait être une note improvisée et a constaté de fortes similitudes avec la feuille de route adressée par le Président de la République au comité Balladur. Il a regretté que cette contribution remette en cause la crédibilité de la mission, au sein de laquelle un travail consensuel avait pourtant été réalisé.
M. Claude Belot, président , a considéré qu'une contribution d'un groupe politique constitue une prise de position. Il a rappelé que la mission temporaire cesserait d'exister à l'issue du débat qui aura lieu en séance publique le 30 juin.
Puis, la mission a abordé les propositions relatives aux finances locales. M. Yves Krattinger, rapporteur , a tout d'abord rappelé que le diagnostic posé par le rapport d'étape sur les finances locales avait recueilli un large assentiment au sein des membres de la mission : les finances locales souffrent de nombreux défauts, que les réformes successives, par leur caractère partiel, n'ont fait qu'aggraver. De ce fait, il n'est plus possible, aujourd'hui, de se contenter de supprimer des parts d'imposition ou d'assiette en les remplaçant par des dotations peu évolutives. Par ailleurs, le renforcement de l'autonomie fiscale doit aller de pair avec une amélioration de la péréquation. Puis, le rapporteur a proposé à ses collègues d'intervenir sur les amendements qu'ils souhaitaient présenter aux propositions qu'il leur soumettait.
M. Claude Belot, président , a marqué son accord avec l'idée de réviser les bases locatives, en demandant toutefois que cette révision soit qualifiée de permanente (et non pas simplement régulière).
M. Bruno Retailleau a souhaité que l'Etat garantisse le processus de révision. M. Yves Krattinger, rapporteur, a signalé que cette exigence était prise en compte dans la rédaction de la proposition, qui mentionnait bien un cadre législatif pour la révision.
M. Edmond Hervé a souhaité que ne soit pas exclue la possibilité d'affecter une partie de l'impôt économique sur la valeur ajoutée aux intercommunalités.
M. Bruno Retailleau a indiqué qu'il convenait de prendre garde à ne pas trop imposer les petites et moyennes entreprises par le biais de l'extension de la cotisation minimale. Les « simulations » prévues par la proposition devraient toutefois permettre d'éviter cet écueil.
Mme Marie-France Beaufils s'est interrogée, concernant la part de l'impôt économique assise sur le foncier, sur les distorsions qui pourraient résulter de cette assiette, selon que les entreprises sont fortement consommatrices de surface bâtie ou non, indépendamment de leur chiffre d'affaires. M. Yves Krattinger , rapporteur , a estimé que ce genre de problème pourrait être traité par la création d'abattements spécifiques.
Concernant la péréquation, M. Claude Belot, président, a jugé les propositions du rapport satisfaisantes. M. Philippe Dallier a rappelé les disparités considérables que faisait perdurer la dotation forfaitaire au sein de la dotation globale de fonctionnement entre les communes. Considérant qu'elle était responsable d'une grande partie des inégalités, il a souhaité qu'elle soit réformée. La proposition correspondante a été reformulée de manière à manifester clairement cette nécessité de réforme. M. Pierre Jarlier a également regretté qu'une collectivité dont la population diminue puisse voir ses dotations de péréquation baisser, citant le cas de l'Auvergne. Par ailleurs, il a évoqué les effets de seuil de certaines dotations, notamment de la dotation de fonctionnement minimale.
La mission a apporté des ajustements aux propositions de la partie « finances » du projet de rapport pour tenir compte de ces observations, puis a approuvé l'ensemble ainsi modifié.
La mission a ensuite abordé les propositions relatives aux compétences.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a précisé que, si le rapport d'étape avait préconisé un renforcement des compétences « exclusives », la formulation de compétences « obligatoires » avait, dans la suite des débats, paru plus conforme à l'objectif de clarification poursuivi. La mission a donc repris cette proposition en la reformulant en ce sens.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé les principes et instruments d'une clarification des compétences proposés par la mission. Elle a précisé que les propositions soumises à la mission portaient sur les différentes compétences locales, mais qu'elles seraient présentées par objectifs, en quatre grands chapitres, l'idée centrale étant de spécialiser davantage les compétences par niveau. Au titre du premier objectif « Animer et développer le territoire », elle a abordé, en premier lieu, les compétences relatives au développement économique, notamment l'instauration d'un rôle de « chef de filat » pour la région, la création d'un portail unique au niveau régional en faveur des aides aux entreprises et la définition du rôle des autres niveaux de collectivité.
M. Bruno Retailleau a demandé des éclaircissements sur la compétence d'« environnement économique » confiée aux départements. Il s'est également déclaré perplexe sur la proposition de création d'une agence de développement économique rassemblant toutes les autres agences au niveau régional.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a précisé que la compétence des départements en matière d'environnement économique comprenait notamment l'aménagement de zones d'activité.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a reconnu qu'il était difficilement envisageable de supprimer toutes les agences de développement économique présentes sur le territoire d'une région, mais qu'il s'agissait en fait de coordonner l'action de ces agences au niveau régional et d'améliorer ainsi leur cohérence.
M. Bruno Retailleau a alors proposé le terme de « structure » ou de « lieu », plus approprié selon lui que celui d' « agence » qui renvoie à l'idée d'un organisme contraignant reposant sur un syndicat mixte.
M. François Patriat , faisant valoir les difficultés que rencontrent de nombreuses agences, a suggéré de limiter leur nombre à une par département, position à laquelle s'est associé M. Yves Krattinger, rapporteur , rappelant toutefois que la première priorité était de créer un endroit où toutes les agences de la région puissent travailler ensemble.
La mission a décidé, pour tenir compte également des observations de Mme Jacqueline Gourault, rapporteur , de proposer la création d'une structure régionale de coordination des acteurs de développement économique à caractère partenarial et non d'une agence régionale.
M. Edmond Hervé , apportant des observations sur l'ensemble des propositions soumises à discussion, a regretté que le « développement durable » et « la formation tout au long de la vie » ne soient pas mentionnés. Il a estimé, par ailleurs, que la liste des propositions faisait apparaître un déséquilibre entre les régions et les départements d'un côté, les intercommunalités et les communes de l'autre.
S'agissant des compétences confiées au département, M. Bruno Retailleau a rappelé que la mission avait déjà souligné le rôle de celui-ci dans l'attractivité du territoire, tandis que M. Jacques Mézard considérait que la compétence économique revenait d'abord à la communauté d'agglomération et à la région. Mme Josette Durrieu a insisté sur le caractère trop limité et mal défini selon elle de la notion d'environnement économique au regard du rôle réel joué par le département et a souhaité qu'on y ajoute l'attractivité et l'animation. M. Claude Bérit-Débat s'est interrogé pour sa part sur le contenu de la compétence d'accueil attribuée aux communes et intercommunalités, considérant que c'était insuffisant, relayé sur ce point par Mme Jacqueline Gourault, rapporteur.
En conséquence, la mission s'est accordée sur une extension des compétences du bloc communes-intercommunalités à la promotion économique et sur l'attribution au département d'une compétence en matière d'aménagement, d'attractivité et d'animation économiques.
La mission a ensuite abordé les compétences relatives au soutien à la dynamique d'aménagement du territoire.
Présentant la proposition tendant à confirmer la vocation des départements à mettre à disposition des territoires infra-départementaux les outils de conseil juridiques et techniques nécessaires, M. Yves Krattinger, rapporteur, a expliqué que le département ne pouvait, à l'heure actuelle, se substituer à l'Etat pour apporter aux collectivités locales une aide à l'ingénierie.
M. Pierre-Yves Collombat , premier vice-président, a souligné que le besoin d'un appui de la part du département se posait particulièrement pour les petites communes. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a estimé que l'aide du département n'était pas exclusive de l'action que pouvaient exercer les intercommunalités qui en ont la capacité. Mme Josette Durrieu a souligné que certaines intercommunalités pourraient avoir, elles aussi, un besoin de soutien. M. Edmond Hervé s'est déclaré favorable à cette proposition, soulignant que le rôle de solidarité territoriale des départements ne s'opposait pas, le cas échéant, à une organisation des intercommunalités entre elles.
La mission a ensuite abordé la question des transports, puis celle des infrastructures. M. Rémy Pointereau, vice-président, a émis des réserves sur la proposition ayant pour objet de rappeler à l'Etat sa mission de financer seul les infrastructures d'intérêt national, telles que les lignes à grande vitesse et les autoroutes, considérant qu'il s'agissait d'un voeu pieux. M. Claude Belot, président, a souligné que, pour la construction de la ligne TGV Paris-Tours, par exemple, les collectivités plus éloignées n'avaient pas été mises à contribution. M. Edmond Hervé a signalé que les collectivités territoriales cofinancaient leurs rocades. En conséquence, il a été décidé de supprimer dans la note de présentation la phrase relative au fait que les métropoles n'avaient pas participé au financement des infrastructures qui les desservent dans le passé. Sur la proposition de M. Yves Krattinger, rapporteur , la mission a souhaité inclure les routes nationales parmi les infrastructures relevant du financement de l'Etat.
M. Jacques Mézard a rappelé que, outre sa mission de financement des infrastructures d'intérêt national, l'Etat devait respecter les engagements qu'il prenait. Mme Josette Durrieu a ainsi regretté que certains engagements pris par l'Etat dans les contrats de plan Etat-région n'aient pas été tenus, tandis que M. François Patriat a suggéré que de tels engagements puissent être pris dans les deux sens, l'Etat ne pouvant demander aux collectivités de participer au financement de ses compétences propres sans aider parfois celles-ci à mener à bien des projets relevant de la compétence locale. La mission a décidé d'inclure la mention des engagements pris par l'Etat dans la proposition.
S'agissant ensuite de la proposition tendant à développer, au bénéfice des collectivités territoriales, des ressources financières afin de leur permettre de contribuer au financement des infrastructures de transport d'intérêt local, M. Yves Krattinger, rapporteur, a attiré l'attention de la mission sur la proposition d'instauration d'un livret d'épargne populaire, sur le modèle des livrets d'épargne consacrés au financement du logement social.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur , a présenté ensuite les propositions de la mission relevant du deuxième objectif territorial : « Assurer les solidarités sociales », qui regroupent les politiques d'action sociale et médico-sociale, ainsi que les questions sanitaires.
Mme Marie-France Beaufils a souligné les problèmes susceptibles d'apparaître en cas de transfert de la compétence en matière de médecine scolaire de l'Etat vers les collectivités territoriales, notamment en raison du manque criant de médecins scolaires.
M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a rappelé le caractère expérimental de cette proposition et souligné la nécessité de procéder à une évaluation du déroulement de cette expérimentation.
Mme Jacqueline Gourault , rapporteur , a ensuite présenté dans leur ensemble les propositions relevant de l'objectif « Offrir un cadre de vie amélioré » qui concernent les domaines de l'environnement, du logement, de l'urbanisme, de l'eau et de l'assainissement et de la gestion des déchets, puis celles présentées au titre de l'objectif « Promouvoir le capital humain et préparer l'avenir », regroupant la formation professionnelle et la politique de l'emploi.
M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a proposé que l'intitulé de ce chapitre fasse l'objet d'une modification rédactionnelle, afin que les mots « capital humain » soient supprimés.
Cette modification ayant été approuvée, son intitulé a été ainsi reformulé : « Promouvoir la formation personnelle et professionnelle et préparer l'avenir ». M. Yves Krattinger, rapporteur , a rappelé que la région se voyait confier la mission de coordonner les interventions locales en faveur de l'enseignement supérieur.
M. Bruno Retailleau a observé que le rôle de « chef de filat » confié à la région en matière universitaire ne devait pas être trop prescriptif, afin de ne pas interdire les initiatives originales, prenant racine dans les spécificités du territoire, menées par les autres collectivités territoriales.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a proposé que la rédaction de la proposition élaborée par la mission soit précisée et concerne en priorité les actions en direction des actions de vie étudiante avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements.
M. Philippe Dallier a regretté que la mission n'ait pas élaboré de propositions plus nombreuses dans les domaines de l'urbanisme et du logement. Il a rappelé que la région capitale, qui rassemble 20 % de la population française et souffre d'un déficit de logement important, ne disposait d'aucune vision globale en matière d'urbanisme.
M. François Patriat a suggéré que la mission définisse le rôle de chaque niveau de collectivités territoriales en matière d'équipements sportifs.
M. Yves Krattinger, rapporteur, a précisé que la mission ne souhaitait pas confier la gestion des équipements sportifs aux régions ou aux départements mais bien coordonner leurs interventions auprès des communes et des EPCI souhaitant construire des équipements sportifs.
M. Bruno Retailleau a mis en garde contre d'éventuels risque de confusion dans les interventions des différents niveaux en matière d'équipements sportifs. Il a souhaité que la participation de la région au financement de ces infrastructures soit limitée aux équipements de haut niveau, citant à titre d'exemple les pôles France qui accueillent les sportifs de haut niveau.
M. Pierre Jarlier a estimé que la question du financement de la construction et de l'entretien des bâtiments est indissociable de la compétence accordée aux régions en matière d'autorisation des centres de formation des apprentis (CFA). Il a donc souhaité que la proposition élaborée par la mission soit complétée en ce sens.
Il a ensuite observé que les propositions élaborées par la mission en matière d'urbanisme avaient un caractère limité, alors que les propositions en matière d'achèvement de l'intercommunalité auraient dû conduire à proposer de mettre en cohérence les documents d'urbanisme (plan local d'urbanisme ou PLU, plan de déplacement urbain ou PDU, programme local de l'habitat ou PLH), afin de rechercher une gouvernance unique pour régler la question de l'urbanisme.
Mme Marie-France Beaufils a estimé que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) avaient vocation à réaliser cette harmonisation des documents d'urbanisme.
Afin de tenir compte de l'observation de M. Pierre Jarlie r, M. Yves Krattinger, rapporteur, a proposé à la mission d'adopter une nouvelle proposition ainsi rédigée : « appeler à une mise en cohérence des différents documents d'urbanisme et de planification (PLU, PLH, PDU) en lien avec les SCOT ».
L'examen des propositions étant achevé, M. Rémy Pointereau, vice-président, a indiqué que le groupe UMP du Sénat souhaitait publier sa propre contribution en annexe du rapport de la mission, afin d'exprimer son attachement à la création de conseillers territoriaux.
M. Jean-François Voguet, vice-président, a fait part de l'intention du groupe CRC du Sénat de présenter sa propre contribution.
En conclusion, M. Claude Belot , président , a indiqué que les travaux de la mission s'achèveraient le 30 juin, à l'issue du débat organisé en séance publique. Il a rappelé que le Gouvernement devait déposer prochainement un projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales, dont il espérait que le contenu puisse s'inspirer des travaux de la mission.
Il a observé qu'un accord global s'était dégagé sur le contenu du rapport dont les propositions venaient d'être validées, et a félicité ses collègues pour la qualité du travail accompli.
ANNEXE II - RAPPEL DES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
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1. Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités 2. Achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliser des outils incitatifs 3. Augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant 4. Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI, après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre 5. Election des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales 6. Corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes 7. Suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants 8. Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilité complémentaire de délégation de compétences 9. Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à la métropole 10. Incitation à la fusion volontaire de communes sur la base de référendums proposés par une majorité qualifiée des membres des conseils municipaux des communes concernées 11. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des régions, sur proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité et ratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat 12. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des départements selon la même procédure que ci-dessus 13. Possibilité de regroupement volontaire entre une région et les départements qui la composent selon la même procédure que ci-dessus 14. Réaffirmation du principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics 15. Election de tous les conseillers généraux en même temps pour une durée de six ans 16. Réaffirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales 17. Renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales avec faculté de délégation de compétences d'un niveau à l'autre, et possibilité pour un niveau d'exercer une compétence attribuée à un autre sur la base d'un « constat de carence » 18. Affirmation des départements dans leur rôle de garant des solidarités sociales et territoriales, et des régions dans leurs missions stratégiques et liées à la préparation de l'avenir 19. Attribution des parties du pouvoir réglementaire liées à leurs compétences aux départements et aux régions 20. Attribution aux régions de la compétence de répartir les fonds européens 21. Reconnaissance d'un « chef de filat » pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et instauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques 22. Développement du droit à l'expérimentation, par exemple pour le transfert de la compétence emploi aux régions 23. Dans les domaines de compétences transférées, suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales 24. Refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, subordonnant toute nouvelle décision à une concertation préalable et codifiée avec les associations nationales d'élus locaux 25. Attribution de deux types de ressources fiscales par niveau de collectivité territoriale, limitation des cumuls d'impôts sur une même assiette et maintien d'un impôt lié à l'activité économique pour préserver les relations entre les territoires et les entreprises 26. Instauration d'une collectivité unique dans chaque département et région d'outre-mer 27. Poursuite des réflexions sur le Grand Paris |