2. Consolider l'action des collectivités territoriales dans le domaine de l'éducation
Dans le domaine de l'éducation, le bilan des derniers mouvements de décentralisation et de l'état actuel de la répartition des compétences entre l'Etat, les régions, les départements et les communes apparaît comme globalement satisfaisant : une remise en question pourrait soulever plus de difficultés qu'elle n'en réglerait. Il est néanmoins encore possible d'aller plus loin dans la clarification des compétences.
Une compétence de l'Etat dont l'exercice est partagé avec les différents niveaux de collectivités
• L'éducation constitue un
domaine
d'exercice partagé des compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales
, ces dernières étant
« associées » au développement de ce service
public national
93
(
*
)
.
Le partage des compétences est organisé selon un principe en apparence simple : l'Etat est le responsable exclusif de l'organisation pédagogique des enseignements, il recrute et gère les personnels enseignants et d'encadrement notamment ; les collectivités territoriales ont la charge, principalement, de la gestion des bâtiments scolaires - la construction, l'équipement, l'entretien, et le fonctionnement des écoles pour les communes depuis les lois scolaires du dix-neuvième siècle, des collèges pour les départements et des lycées pour les régions depuis les lois de 1983 - ainsi que des personnels de services y exerçant leurs missions 94 ( * ) . Elles ont également développé, sur la base du cadre légal existant et/ou du volontarisme local, des activités et services complémentaires (restauration scolaire, internats, transports, activités périscolaires, aides aux élèves et aux familles, etc.).
En outre, les interventions des intercommunalités se développent (via un transfert de la compétence à un EPCI ou - le plus souvent - à un syndicat à vocation scolaire, ou bien sans que le cadre juridique soit véritablement formalisé 95 ( * ) ), dans le cadre de regroupements pédagogiques permettant, en zone rurale notamment, de proposer aux familles une offre de services scolaires et périscolaires plus large et plus attractive.
• Comme votre mission l'a souligné dans son
rapport d'étape,
la décentralisation dans le domaine
éducatif a permis d'améliorer de façon significative la
qualité du service rendu
aux citoyens, illustrant la
nécessité de rapprocher le niveau de prise de décision de
la réalité du terrain.
Néanmoins, ainsi que l'a mis en évidence l'étude réalisée à la demande de la mission, cette forme de « segmentation » des responsabilités contraint chaque niveau de collectivités à mobiliser des moyens et compétences similaires , en matière de planification, d'expertise, de programmation des investissements et des équipements, de gestion technique des établissements, de gestion administrative des personnels techniciens, ouvriers et de service, d'équipes de réparation ou de maintenance, etc. Cette organisation, même si elle ne présente pas de dysfonctionnements majeurs, ne favorise pas les mutualisations au niveau d'un territoire. Notons toutefois, qu'à la faveur des nouveaux transferts intervenus sur le fondement de la loi du 13 août 2004, les départements et régions ont cherché à optimiser la gestion des personnels TOS, en mettant en place, par exemple, des « équipes mobiles » intervenant sur plusieurs établissements.
• Par ailleurs, la coordination entre chaque niveau
de collectivités territoriales et l'Etat peut apparaître
insuffisante. Si les
collectivités financent près d'un
quart de la dépense publique d'éducation
, elles ont
souvent le sentiment de ne pas être suffisamment associées, par
l'Etat, aux décisions dont elles auront à assumer les
coûts, direct ou indirect.
La loi du 13 août 2004 a tenté de répondre à cette situation en instituant, au niveau national, un conseil territorial de l'éducation nationale 96 ( * ) . Cependant, les instances existant au niveau local ont un fonctionnement inadapté pour assurer cette fonction d'échange et de coordination. Or, certaines décisions prises - par exemple en matière d'ouverture ou de fermeture de classes dans le premier degré, de mise en place de la semaine de quatre jours ou des études surveillées après la classe - concernent non seulement les communes, mais également les départements, en raison de leur incidence directe sur l'organisation des transports scolaires.
Ce manque de coordination entraîne également des articulations insuffisantes et parfois des chevauchements d'interventions entre les dispositifs de l'Etat et ceux des collectivités, dans certains domaines comme l'action médico-sociale, l'information et l'orientation ou l'accompagnement éducatif. Enfin, l'Etat continue de peser sur les compétences transférées : il reste par exemple responsable de l'affectation des élèves alors que les communes pour les écoles, et les départements pour les collèges depuis la loi de 2004, sont chargés de la sectorisation.
a) Les pistes de clarification, dans le respect de l'expérience acquise par chacun des échelons territoriaux
• Il ressort des travaux de la mission que le partage
des compétences dans le domaine éducatif, même s'il ne
favorise pas les mutualisations et la cohérence territoriale des
interventions dans certains domaines, ne présente pas de problème
majeur en termes de lisibilité et d'efficacité de l'action
publique, chacun des niveaux assumant ses missions de façon
satisfaisante.
Si l'attachement des maires à l'« école communale », premier service public de proximité, est ancien et viscéral, la décentralisation s'est désormais doublée d'une attention grandissante des conseils généraux et régionaux aux collèges et lycées, auxquels ils consacrent, respectivement, près de 8 % et 20 % de leur budget (soit environ 85 euros par habitant dans les deux cas).
Aussi, bien que l'idée de confier à un seul échelon la gestion des établissements d'enseignement secondaire ait pu être évoquée dans le débat public 97 ( * ) ou au cours des travaux de votre mission, celle-ci a constaté que l'opportunité d'une redistribution des compétences suscitait des réserves et des interrogations, en raison de l'expérience acquise par chacun des niveaux de collectivités et du caractère incertain des gains en termes d'efficacité et d'efficience qu'il conviendrait d'en attendre . Pour le président de l'Association des régions de France, un rapprochement de la gestion des collèges et lycées présenterait sans doute plus d'inconvénients que d'avantages et ne serait pas une source réelle d'économie. Selon M. Jean-Jack Queyranne, également entendu par la mission, la compétence des régions en matière de gestion des lycées est cohérente avec leurs attributions en direction des jeunes, en matière de formation professionnelle et d'apprentissage.
• Si elle a écarté toute
« remise à plat » de la répartition des
compétences dans un domaine qui a avant tout besoin de stabilité
pour bien fonctionner, la mission a envisagé, néanmoins, des
voies de clarification
:
- Tout d'abord, dans le prolongement du transfert des personnels TOS des collèges et lycées aux départements et aux régions, le transfert à ces mêmes collectivités des personnels d'intendance (les gestionnaires) chargés notamment de l'encadrement des TOS et de la gestion « matérielle » dans les établissements scolaires contribuerait à renforcer la cohérence globale des domaines d'intervention décentralisés 98 ( * ) et permettrait d'assurer une plus grande continuité de la « chaîne hiérarchique ». Reste néanmoins que le chef d'établissement exerce également, en parallèle du président de l'exécutif local qui recrute et rémunère les personnels, une autorité « fonctionnelle » sur les agents exerçant au sein de l'établissement scolaire.
- En matière de médecine scolaire , la mission, tout en réaffirmant la responsabilité première de l'Etat dans ce domaine crucial, a proposé plus haut, dans l'analyse de la clarification des compétences en matière de santé, d'ouvrir une possibilité d'expérimentation de l'exercice de la compétence par une collectivité territoriale volontaire , dans un souci d'efficacité et afin d'assurer une meilleure coordination de ces actions avec les interventions des départements en matière de protection maternelle et infantile 99 ( * ) notamment.
- Enfin, s'agissant de l' orientation , votre mission relève que la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes 100 ( * ) , qui a présenté ses conclusions le 26 mai, a formulé des propositions afin de remédier à un besoin de coordination entre les différents acteurs et dispositifs dans ce domaine (qui relèvent de 22 réseaux différents). Elle a préconisé, d'une part, de poursuivre les avancées engagées en vue de la construction d'un service public de l'orientation et d'une « coordination locale » (sans en figer l'échelle géographique) ; elle a proposé, d'autre part, de généraliser les expériences locales réussies répondant à une logique de « guichet unique » pour simplifier les démarches d'orientation et « aiguiller » les jeunes vers les structures plus spécialisées, citant l'exemple des « plateformes régionales multiservices d'information » mises en place en Rhône-Alpes (Pôle Rhône-Alpes de l'orientation) ou Nord-Pas-de-Calais (Plateforme régionale d'information sur les métiers), en partenariat avec les régions et l'Etat notamment, et prenant appui sur le plan régional de développement des formations professionnelles.
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Proposition de la mission - Transfert aux collectivités de rattachement des gestionnaires chargés de l'encadrement des personnels TOS dans les collèges et lycées. |
* 93 Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'éducation, tel qu'issu de la loi du 13 août 2004, « L'éducation est un service public national, dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'Etat, sous réserve des compétences attribuées par le présent code aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public ».
* 94 Les Agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ou les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) dans les collèges et lycées.
* 95 Voir sur ce point le rapport public thématique de la Cour des comptes sur « Les communes et l'école de la République », décembre 2008.
* 96 Installé le 15 mars 2006, ce conseil, présidé par le ministre de l'éducation nationale qui fixe l'ordre du jour des réunions, est composé de 36 membres dont 17 représentants de l'Etat et 18 représentants des collectivités territoriales.
* 97 Ainsi, la mission présidée par M. Jean-Luc Warsmann a estimé que la région constituait « le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée », « compte tenu de l'expérience acquise à cet échelon en matière d'enseignement supérieur et d'orientation professionnelle ».
* 98 Dans un rapport d'information sur les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales et leur financement, présenté au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, les députés Marc Laffineur et Augustin Bonrepaux relevaient que l'absence de transfert de la gestion des intendants était « quelque peu paradoxale alors qu'ils encadrent les personnels TOS » (Assemblée nationale, n° 3523, 2006-2007).
* 99 Comme le relève l'étude réalisée à la demande de la mission, « les services de l'Etat, via le réseau d'infirmières et de médecins scolaires, interviennent dans le cadre de la prévention (1 er degré) complété de dispositifs d'animation (2 nd degré) notamment dans le cadre de la lutte contre les conduites additives. Là encore le champ d'intervention est relativement proche des interventions du département en matière de protection de l'enfance. »
* 100 « France, ton atout « jeunes » : un avenir à tout jeune », rapport d'information de la mission commune sur la politique en faveur des jeunes, Mme Raymonde Le Texier, présidente, et M. Christian Demuynck, rapporteur, Sénat, n° 436 (2008-2009).