4. Des infrastructures à la recherche de nouveaux moyens
Le désengagement de l'Etat se traduisant par une multiplication des sollicitations adressées aux collectivités territoriales pour financer les grands projets d'infrastructures pose la question du rôle de l'Etat, notamment pour préserver la compétitivité du territoire. Il importe aussi de faire appel à de nouvelles ressources pour financer les grandes infrastructures.
Des collectivités territoriales de plus en plus sollicitées
Les investissements dans les infrastructures concernent essentiellement les routes et le ferroviaire et appellent une intervention importante des collectivités territoriales. Si le rôle de chacun des acteurs apparaît clairement identifié, cela ne signifie pas pour autant que certaines collectivités ne rencontrent pas des difficultés. C'est le cas, par exemple, des communes ou des EPCI de petite taille qui ne disposent pas nécessairement des moyens techniques leur permettant de conduire les études relatives aux infrastructures routières. Par ailleurs, la compétence de chaque niveau de collectivité en matière routière rend plus difficile la recherche d'économies d'échelle et accroît les redondances dans les fonctions d'expertise. Ceci dit, il convient d'observer également que les collectivités territoriales exercent avec efficacité cette compétence et qu'on n'observe pas de défaillances, que ce soit en termes de construction ou d'entretien.
Pour sa part, le Comité pour la réforme des collectivités locales a estimé « qu'il y avait quelque logique à ce que la région, compétente en matière de transports ferroviaires, assure également la gestion des routes » . Toutefois, compte-tenu des importants transferts opérés par la loi du 13 août 2004 en faveur des départements, il ne lui a pas semblé « qu'il y aurait avantage à revenir sur cette attribution de compétence » 57 ( * ) .
La principale difficulté concerne, en fait, le financement des infrastructures car les collectivités territoriales sont de plus en plus sollicitées pour participer à celui des infrastructures de l'Etat . Un quart du montant de crédits nécessaires à la construction de la LGV Est a ainsi été pris en charge par les collectivités locales. On observe par ailleurs un manque de cohérence entre les recettes générées par les infrastructures (TIPP en particulier), qui bénéficient largement à l'Etat, et les dépenses qui sont quant à elles très majoritairement prises en charge par les collectivités locales.
Compte-tenu de cette situation, plusieurs pistes d'évolution sont envisageables afin d'augmenter les ressources des collectivités locales et de clarifier les conditions de leur participation au financement des infrastructures relevant de l'Etat. Le Sénat a déjà eu l'occasion de faire des propositions à ce sujet à travers l'excellent rapport de notre commission des Affaires économiques sur les infrastructures de transport 58 ( * ) . Votre mission temporaire a souhaité, à cet égard, rappeler l'intérêt et l'actualité de ces propositions, dont la mise en oeuvre est pour certaines déjà engagée.
Les pistes de clarification du rôle des collectivités territoriales en matière d'infrastructures
(1) La nécessité de limiter les sollicitations locales pour financer les projets nationaux
Aujourd'hui, il n'est pas un projet d'infrastructure d'envergure nationale engagé par l'Etat qui ne fasse l'objet d'un appel à contribution « volontaire » auprès des collectivités territoriales. C'est en particulier le cas du financement des lignes à grandes vitesse (LGV).
L'exemple du financement du TGV Est est, à cet égard, particulièrement significatif puisque le montant des crédits accordés par les collectivités territoriales s'est élevé à 736,3 millions d'euros sur un coût total estimé à l'origine à 3.125 millions d'euros, l'Etat contribuant à hauteur de 1.219,6 millions d'euros 59 ( * ) . Ce ne sont pas moins de 17 collectivités territoriales françaises (voir tableau ci-dessous) qui ont ainsi été sollicitées alors même que le financement de ce type d'infrastructures ne relève pas de leur compétence.
Le coût et le financement du projet (M€) de la LGV Est
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Ile-de-France |
76,2 |
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Champagne-Ardenne |
124,2 |
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Région Champagne-Ardenne |
42,1 |
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Ville de Reims |
45 ,7 |
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District de Reims |
4,0 |
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Conseil Général des Ardennes |
7,6 |
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Conseil Général de la Marne |
24,8 |
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Lorraine |
253,8 |
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Région Lorraine |
203,1 |
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Conseil Général de la Meuse |
4,1 |
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Conseil Général de la Meurthe-et-Moselle |
15,7 |
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Conseil Général de la Moselle |
22,4 |
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Conseil Général des Vosges |
8,5 |
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Alsace |
282,0 |
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Région Alsace |
141,0 |
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Conseil Général du Bas-Rhin |
70,6 |
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Communauté Urbaine de Strasbourg |
35,4 |
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Conseil Général du Haut-Rhin |
24,4 |
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Ville de Colmar |
3,7 |
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Ville de Mulhouse |
7,0 |
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Total collectivités territoriales |
736,3 |
Source : SNCF (estimations initiales)
Certains élus locaux sont inquiets devant l'idée d'interdire les cofinancements d'infrastructures nationales au motif que l'Etat leur ferait comprendre qu'elles risqueraient ainsi d'être tenues à l'écart de ces équipements, ce qui explique sans doute le haut niveau de mobilisation de la ville de Reims pour financer la LGV Est.
Pour autant, le temps est venu de réaffirmer la nécessité pour l'Etat d'assumer pleinement sa mission concernant les investissements d'intérêt national . Si votre mission n'a pas souhaité préconiser une interdiction générale des cofinancements par les collectivités territoriales des infrastructures nationales, il ne lui a pas échappé qu'il existait une grande inégalité de traitement, en particulier en ce qui concerne les lignes à grande vitesse, les grandes métropoles n'ayant pas été sollicitées pour financer les LGV de première génération. Cette situation lui a semblé suffisamment inéquitable pour justifier que l'Etat renonce de lui-même à mettre à contribution les collectivités territoriales pour des investissements qui relèvent de ses seules compétences et qui doivent être répartis de manière harmonieuse sur le territoire national.
(2) Le renforcement du rôle de l'échelon départemental en matière d'infrastructures routières
Le partage d'une compétence a souvent pour effet la redondance des services, des expertises mobilisées et, par conséquent, des coûts. Il en est ainsi en particulier des infrastructures routières et de la voirie qui relèvent à la fois des communes, des intercommunalités et des départements.
Mais le rôle des départements qui vont recevoir prochainement les parcs de l'équipement apparaît comme majeur et doit donc être préservé et même renforcé. On peut envisager jusqu'à la constitution de syndicats mixtes au niveau départemental qui s'occuperaient des routes pour le compte des collectivités territoriales.
(3) La diversification des ressources des collectivités territoriales pour financer les infrastructures
Compte tenu du fait que le financement par les collectivités territoriales des infrastructures d'intérêt local est inéluctable et qu'il apparaît aujourd'hui qu'elles ne disposent pas des moyens suffisants pour s'en acquitter, il est apparu justifié à votre mission de prendre position sur les différentes pistes envisagées dans le débat actuel pour accroître les ressources des collectivités territoriales destinées à les financer.
(a) La création d'une redevance kilométrique pour les poids lourds
La redevance d'usage pour les poids lourds constitue une mesure phare du Grenelle de l'environnement. Dans le rapport précité, la mission sénatoriale sur les infrastructures de transport plaidait pour « une application de la redevance sur la totalité du réseau routier structurant ainsi que sur le réseau autoroutier » et soulignait son attachement à deux principes :
- « il reviendra au Conseil général de décider de soumettre l'utilisation du réseau départemental à la redevance d'usage » ;
- « le produit de la redevance perçu sur ce réseau départemental devra être reversé aux départements, ces derniers constituant désormais des contributeurs de tout premier plan au financement des infrastructures routières » 60 ( * ) .
L'article 153 loi de finances pour 2009 a acté le principe de l'application de cette taxe en Alsace avant le 31 décembre 2010 et à l'ensemble de l'Hexagone au plus tard le 31 décembre 2011. Cet article prévoit également :
- que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales sont amenées à se prononcer pour avis sur les routes et autoroutes (non soumises à péage) de leur ressort ;
- que le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier national soit affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et que l'Etat rétrocède aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires.
Votre mission considère que la redevance sur les poids lourds constitue une ressource financière de nature à permettre aux collectivités territoriales de pouvoir assumer les investissements qui leur incombent de droit ou de fait. Elle souhaite ainsi que le système qui sera mis en oeuvre en Alsace soit généralisé pour que les collectivités territoriales puissent soumettre à la taxe tous les axes de transports routiers de leur compétence qui concentrent le trafic international, national et interrégional.
(b) La décentralisation du produit des amendes de circulation routière
Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière est actuellement réparti entre les collectivités locales, à hauteur de 680 millions en 2008 au titre des amendes forfaitaires, et l'Etat, qui a reçu 950 millions € en 2008 au titre des amendes forfaitaires majorées. Par ailleurs, il est à noter que l'AFITF perçoit également une part du produit des amendes forfaitaires issues du système de contrôle automatisé, qui s'élevait en 2008 à 226 millions €.
Alors que la mission sénatoriale sur les infrastructures de transport proposait d'affecter à l'AFITF une part du produit des amendes forfaitaires majorées qui bénéficie à l'Etat, votre mission préconise d'aller plus loin et de répartir le produit de ces amendes forfaitaires majorées entre l'AFITF et les collectivités territoriales , afin de tenir compte du fait que ces dernières sont de plus en plus sollicitées par l'Etat pour financer des infrastructures dont elles n'ont pas la responsabilité.
(c) La modulation des péages ferroviaires
La mission sénatoriale sur les infrastructures a considéré 61 ( * ) que la modulation des péages ferroviaires était indispensable pour à la fois optimiser les flux, augmenter les tarifs lorsque cela était possible et favoriser les comportements vertueux. Toutefois, compte-tenu de son sujet d'étude, la mission s'est plus intéressée aux moyens de renflouer RFF qu'à la problématique relative aux investissements financés par les régions.
Ce dernier sujet a, en revanche, été largement abordé par notre collègue Hubert Haenel dans un rapport au Premier ministre 62 ( * ) qui comprend de nombreuses propositions concernant tant l'organisation des transports ferroviaires que le financement des infrastructures ferroviaires. Considérant que le déficit d'exploitation du service ferroviaire régional semble « s'auto-entretenir » et que les contrats de projet pour 2007-2013 prévoyaient un doublement des dépenses régionales inscrites en faveur de l'infrastructure ferroviaire, le président Haenel a considéré qu'il n'était « pas acceptable que les efforts des collectivités puissent servir d'éventuel prétexte à un désengagement (de l'Etat) », préférant envisager la possibilité d'une « évolution progressive vers une forme de cogestion du réseau entre les régions, leur principale utilisatrice et RFF » .
Afin de desserrer la contrainte financière que connaissent les régions, notre collègue Hubert Haenel a proposé que RFF accorde des péages à tarif préférentiel pour les trains régionaux qui circulent sur des voies qui ont fait l'objet d'investissements financés en tout ou partie par les régions . Il est, en effet, difficilement compréhensible que les régions financent des trains et des voies de chemins de fer et doivent, en plus, s'acquitter des péages au prix fort pour faire circuler les premiers sur les secondes.
(d) La taxation des plus-values foncières liées aux infrastructures de transport
La création d'une infrastructure de transport a souvent pour effet d'accroître le prix des terrains constructibles à proximité ou des immeubles déjà construits. Afin de pouvoir capter une partie de cette rente, la loi portant engagement national pour le logement a institué en 2006 une taxe forfaitaire sur les terrains rendus constructibles que la mission sénatoriale sur les infrastructures de transports a proposé de réformer pour permettre aux collectivités territoriales de financer des projets importants d'infrastructure.
Dans cette perspective, le Sénat a adopté, le 30 janvier 2009, un amendement de notre collègue Thierry Repentin cosigné par plusieurs de nos collègues 63 ( * ) au projet de loi relatif au Grenelle de l'environnement lors de sa première lecture, qui prévoit que « l'Etat étudiera la possibilité que les collectivités territoriales et les autorités organisatrices de transports urbains instituent une taxe sur la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis résultant d'un projet de réalisation d'infrastructures de transports collectifs » .
Votre mission temporaire s'associe pleinement à cette démarche et souhaite que des avancées rapides puissent être réalisées afin de permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de ce mécanisme de taxation des plus-values foncières pour financer leurs programmes d'investissement dans les infrastructures de transport.
(e) Instauration d'un livret d'épargne populaire dédié aux infrastructures.
Votre mission propose de créer, sur le modèle des livrets d'épargne consacrés au financement du logement social et du livret de développement durable, un livret d'épargne populaire dédié au financement des infrastructures. Cette nouvelle modalité d'épargne aidée serait de nature à associer les Français aux investissements permettant de préparer l'avenir tout en encourageant une épargne populaire sans risque.
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Propositions de la mission - Rappeler à l'Etat ses engagements, sa mission qui est de financer seul les infrastructures d'intérêt national (LGV, autoroutes, routes nationales...). - Développer, au bénéfice des collectivités territoriales, des ressources financières issues des infrastructures pour leur permettre de contribuer au financement des infrastructures de transport d'intérêt local (généralisation de la taxe sur les poids lourds, transfert à l'AFITF et aux collectivités territoriales de la part de l'Etat dans le produit des amendes pour infraction au code de la route, mise en place d'une taxation des plus-values foncières, mise en place d'une modulation des péages ferroviaires pour les TER). - Instaurer un livret d'épargne populaire de financement des infrastructures de transport ouvrant la voie à des prêts bonifiés permettant le financement des grandes infrastructures par les collectivités. |
* 57 Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales, p. 89.
* 58 « Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie », rapport n° 196 (2007-2008) de la Mission d'information sur les transports terrestres : infrastructures, fonctionnement et financement, M. Francis Grignon, président, MM. Daniel Reiner, Michel Billout et Claude Biwer, rapporteurs.
* 59 Voir à ce sujet le dossier consacré au financement du TGV Est dans la Revue « Sénat & Territoires », n°1, p. 51 et suivantes.
* 60 Voir rapport sur les infrastructures de transport précité, p. 37.
* 61 Voir rapport précité, p. 48.
* 62 « Des régions à l'Europe : les nouveaux défis du chemin de fer français », rapport de M. Hubert Haenel au Premier ministre, octobre 2008, pp. 117 et suivantes.
* 63 Il s'agit de l'amendement n°301 rectifié bis à l'article 12 du projet de loi.