2. Soutenir la dynamique d'aménagement du territoire
Si le rôle des collectivités territoriales est incontournable en matière d'aménagement du territoire, il doit s'accompagner du maintien de l'ingénierie des services de l'Etat et de celle des départements au profit des collectivités rurales, ainsi que d'une forte présence des services publics.
Des outils de programmation incomplets et insuffisants
La compétence « aménagement du territoire » recouvre plusieurs types d'actions. La programmation et la planification relèvent ainsi de la région, qui a compétence pour réaliser le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire 40 ( * ) (SRADT) et pour négocier le contrat de projet Etat/Région 41 ( * ) (CPER) permettant de le mettre en oeuvre. Ensuite, la réalisation de la politique d'aménagement du territoire se traduit par l'établissement de règles d'urbanisme adaptées, la nécessité de gérer le foncier de manière prévisionnelle et l'attribution de la maîtrise d'ouvrage des investissements. Par ailleurs, il convient de mentionner les contrats de massifs et « les plans fleuve », qui permettent de gérer de manière coopérative des espaces spécifiques.
L'examen de la mise en oeuvre de la compétence « aménagement du territoire » laisse apparaître des incohérences dans les initiatives des différents niveaux de collectivités. Si les CPER permettent d'assurer la coordination des actions de l'Etat et des régions, il semble que la déclinaison au niveau infrarégional des objectifs fixés au niveau régional peut entrer en concurrence avec les schémas développés par les départements pour assurer la cohérence territoriale. Quant au financement des investissements, il repose sur des cofinancements qui sont programmés dans le CPER mais également sur des fonds européens qui, sauf exception, sont alloués par l'Etat. On peut rappeler à cet égard que l'Etat a confié à la région Alsace les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement du programme de l'objectif 2 pour la période 2005-2006 et que la généralisation de ce transfert est envisagée pour accroître les enseignements de l'expérimentation, la priorité étant donnée, dès lors, à l'innovation et aux questions environnementales.
Si ces modalités de financement ne permettent pas toujours de favoriser une grande lisibilité et s'opèrent au travers de processus de décision longs et complexes, elles présentent néanmoins l'avantage de permettre le bouclage des plans de financement et, ce faisant, la réalisation des projets.
Enfin, les travaux de votre mission ont permis de mettre en évidence le fait que l'initiative des collectivités territoriales était indispensable au maintien et au développement des équipements sur le territoire à l'image de l'Observatoire du Pic du midi dont la réouverture a été permise par l'engagement de l'ensemble des collectivités territoriales grâce au développement d'un projet associant objectifs scientifiques et activités touristiques 42 ( * ) à travers la création d'un syndicat mixte.
La clarification du rôle des acteurs en matière d'aménagement du territoire
Comme pour le développement économique, votre mission a estimé qu'il était nécessaire de mieux structurer les outils et les politiques en faveur de l'aménagement du territoire sans pour autant porter atteinte à la mission et aux moyens des différents échelons de collectivités territoriales.
(1) Une clarification des rôles de chaque échelon territorial à « cadre constant »
Une première clarification opérée à « cadre constant » pourrait consister à assurer une meilleure coordination entre le schéma régional d'aménagement du territoire et ses déclinaisons départementales pour rechercher la complémentarité entre les actions du CPER et celles des départements. Dans cette perspective, la création de plans région-département obligatoires pourrait être envisagée 43 ( * ) . Leur réalisation serait coordonnée par les conseils régionaux des exécutifs. De même, votre mission préconise la création de schémas régionaux spécifiques en matière de couverture numérique, ainsi que le maintien de la mise à disposition des intercommunalités et des départements d'une ingénierie publique au niveau des préfectures et des cours régionales des comptes. Au cours du débat, lors de l'adoption des conclusions du présent rapport, vos rapporteurs ont précisé que l'aide du département n'était pas exclusive de l'action que pouvaient exercer les intercommunalités qui en avaient la capacité.
Par ailleurs, compte tenu des résultats satisfaisants obtenus dans le cadre de l'expérimentation de la gestion des fonds européens au niveau régional (augmentation des taux de consommation des crédits, simplification des procédures d'instruction), il pourrait être proposé de généraliser le transfert de cette gestion aux régions , comme votre mission l'a déjà préconisé dans son rapport d'étape.
(2) L'accroissement des compétences des EPCI à fiscalité propre
Une seconde piste pourrait consister à favoriser l'intégration des Syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) et des Syndicats intercommunaux à vocations multiples (SIVOM) dans les structures intercommunales à fiscalité propre afin de mieux identifier leur rôle auprès de la population, de renforcer la capacité d'expertise et de négociation et de réduire les dépenses de structure qui, même si elles sont souvent limitées, ne sont pas pour autant négligeables.
Dans cette perspective, il pourrait par exemple être proposé de modifier l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif aux compétences des communautés d'agglomération pour augmenter le nombre des compétences à choisir de manière obligatoire sur une liste prédéterminée qui serait elle-même élargie à plus de six thématiques. La même évolution pourrait être engagée dans la même logique pour les communautés de communes, dont les compétences sont déterminées par l'article L. 5214-16 du CGCT.
Si les syndicats mixtes ont joué un rôle essentiel dans l'aménagement du territoire, les progrès de l'intercommunalité à fiscalité propre justifient aujourd'hui une réappropriation de ces compétences par les « nouvelles communautés » 44 ( * ) . C'est pourquoi votre mission préconise une intégration progressive des SIVU et des SIVOM au sein des EPCI à fiscalité propre ou, selon les cas, une gestion des syndicats par les EPCI lorsque le territoire d'action de ceux-ci recouvre le périmètre de plusieurs communautés.
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Propositions de la mission - Rendre obligatoire l'élaboration d'un plan région/département qui aurait pour objet de décliner les objectifs du CPER et d'intégrer les principaux projets des autres niveaux de collectivité. La mise en oeuvre de ce plan serait coordonnée par le conseil régional des exécutifs. - Généraliser le transfert aux régions de la gestion des fonds européens. - Adopter des schémas régionaux spécifiques en matière de couverture numérique : téléphonie, haut et très haut débit, télévision numérique terrestre. - Maintenir à disposition des intercommunalités et des départements une ingénierie publique au niveau des préfectures et des chambres régionales des comptes. - Confirmer la vocation des départements de mettre à disposition des territoires infradépartementaux les outils de conseils juridiques et techniques nécessaires. |
* 40 L'article L. 4251-1 du CGCT dispose ainsi que : « Le plan de la région est constitué par le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu à l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Il fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale. ».
* 41 Les contrats Etat/Région ont été instaurés par la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982.
* 42 Voir en annexe le compte rendu du déplacement de la mission sénatoriale à l'Observatoire du Pic du Midi le 18 mai 2009.
* 43 On peut signaler que la région Aquitaine et le conseil général de Gironde ont adopté une convention d'objectifs Région-Département 2007-2013 qui fixe les engagements réciproques de chacune de deux collectivités. Ce texte vise à compléter les orientations et crédits négociés dans le cadre des contrats de projet Etat-Régions 2007-2013, notamment en ce qui concerne le développement numérique, la question du foncier, la complémentarité des espaces urbains, périurbains et ruraux et le développement touristique et culturel.
* 44 Lors du débat du 18 mars 2009 (JO débats p. 3106), vos rapporteurs ont expliqué que « les compétences des intercommunalités pourraient être renforcées, en particulier celles des communautés de communes, qui sont aujourd'hui limitées ».