N° 389
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 6 mai 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la réforme du Conseil économique , social et environnemental (CESE),
Par M. Jean-Claude FRÉCON,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini et Bernard Vera. |
INTRODUCTION
Quel avenir pour le Conseil économique, social et environnemental (CESE) ? Si la question s'est souvent posée au cours de la vie de cette institution, elle prend toutefois une nouvelle actualité dans le cadre de la réforme opérée par la loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V ème République n° 2008-724 du 23 juillet 2008.
Car cette loi n'emporte pas seulement un changement de dénomination du Conseil économique et social (CES) devenu CESE. Elle commande, de façon beaucoup plus ambitieuse, de repenser la place même du CESE au sein de notre paysage institutionnel. Elle incite, de manière corollaire et presque mécanique, à adapter l'organisation du Conseil ainsi que son fonctionnement .
Pour toutes ces raisons, le CESE est passé, depuis plusieurs mois, sur le devant de la scène. Peut être comme jamais dans son histoire pourtant déjà riche, il fait l'objet d'attentions et de préoccupations nombreuses et répétées , tant de la part du pouvoir politique que de la presse. Ainsi, notamment, le Président de la République a-t-il demandé à M. Dominique-Jean Chertier de mener une réflexion sur « les modalités pratiques de mise en oeuvre des missions nouvelles du CES » et sur « la rénovation de sa composition afin de mieux asseoir sa représentativité » 1 ( * ) .
Le feu de la rampe et l'effervescence médiatique ne vont pas sans quelques soubresauts dans le cas d'une institution plutôt portée sur le travail de fond et, jusqu'à présent, davantage soucieuse de la qualité de ses avis et études que de leur retentissement dans l'opinion publique. Et ce n'est d'ailleurs pas le moindre des paradoxes que de percevoir un certain malaise au sein d'un CESE aujourd'hui placé au centre de l'actualité institutionnelle, quand on connaît les efforts qu'il déploie depuis plusieurs années pour accroître sa visibilité et répondre aux critiques portant sur sa discrétion excessive.
C'est dans ce contexte de changement que s'inscrit la mission de contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».
Car loin de constituer une menace pour le CESE et son devenir, la période qui s'ouvre représente, à n'en pas douter, une chance à saisir . L'une des conditions à satisfaire pour parvenir à tirer toutes les potentialités de la réforme en cours réside, toutefois, dans une bonne « mise en ordre de marche de la maison CESE » . Les innovations, introduites par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée, dans le champ de compétences du Conseil ainsi que dans son mode de saisine, doivent, en particulier, faire l'objet d'une anticipation et d'une évaluation sous l'angle budgétaire.
C'est à cet exercice complexe et délicat qu'a souhaité, autant que possible, se livrer votre rapporteur spécial. En partant d'un état des lieux de l'existant et en tentant de prendre la mesure de l'ampleur de la réforme du Conseil, il a eu pour objectif, dans l'attente de la future loi organique qui déclinera les principes fixés par la réforme constitutionnelle de juillet 2008, de mieux cerner les enjeux budgétaires et organisationnels de l'émergence d'un CESE « new look » .
I. L'HÉRITAGE LÉGUÉ PAR LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Comme chacun sait, le CESE n'est pas une assemblée créée ex nihilo , faisant soudainement irruption sur la scène institutionnelle. Il est, bien au contraire, issu d'une longue « lignée » puisant ses racines dans le Conseil national économique apparu en 1925 sous la III ème République. Depuis lors, sous des dénominations diverses (Conseil économique, Conseil économique et social), il a traversé l'histoire contemporaine française 2 ( * ) en recevant, sous la V ème République, une consécration constitutionnelle 3 ( * ) .
Créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée, le CESE s'inscrit aujourd'hui dans la continuité du CES . Pour ainsi dire, son existence matérielle précède même son essence juridique, dès lors que seule une loi organique pourra venir définitivement tirer les conséquences en termes de composition et de mode de fonctionnement de la récente réforme constitutionnelle.
Dans cette attente, le CESE se trouve ainsi dans une situation juridique peu commune, mais propre à une situation de transition rapide. Une telle situation, certes relativement inconfortable pour un esprit cartésien, ne nuit toutefois pas aujourd'hui à sa gestion au quotidien, le CESE se présentant ni plus ni moins que comme « l'héritier budgétaire » du CES .
A. UN PROGRAMME PORTÉ PAR UNE MISSION ATYPIQUE : LA MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ETAT »
1. Les origines de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »
La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » réunit trois programmes : le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental », le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ». Dans la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, le programme 126 a d'ailleurs enregistré un changement de libellé, afin de tenir compte de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008.
A l'évidence, la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » présente une réelle hétérogénéité en réunissant trois programmes aux contours très distincts, sans véritables points communs. Si les programmes 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » concernent bien tous deux des juridictions, encore faut-il remarquer que celles-ci présentent une histoire et des compétences très éloignées de part et d'autre. Le CESE ne peut, quant à lui, pas même rentrer sous cette grille d'analyse, étant une assemblée et non une juridiction.
Un point de convergence se dégage néanmoins de ces trois programmes et permet de mettre à jour la logique ayant présidé à la création de cette mission en apparence très composite. Ce point de convergence réside dans la notion d'indépendance . A l'origine de la mission, il convenait, en effet, d'assurer le respect de la spécificité du CES, assemblée constitutionnelle. De même, les juridictions financières, au premier rang desquelles la Cour des comptes, exigeaient des garanties d'indépendance à l'égard du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi d'alors. Ces attentes se trouvèrent répondre, comme en écho, au souci identique exprimé par le Conseil d'Etat, et les autres juridictions administratives.
* 1 Lettre de mission de M. le Président de la République, Nicolas Sarkozy, à M. Dominique-Jean Chertier en date du 14 novembre 2008.
* 2 Le Conseil national économique a, toutefois, été supprimé par le régime de Vichy, pour être rétabli en 1946 sous le nom de Conseil économique.
* 3 Titre XI de la Constitution du 4 octobre 1958 : Le Conseil économique et social.