B. UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE ET UNE ÉVALUATION COMPTABLE DES STOCKS COMPLEXES
S'agissant du volet budgétaire, votre rapporteur spécial s'est intéressé à quatre principaux éléments : la qualité de la programmation budgétaire de l'établissement, les questions soulevées par la participation financière de l'assurance maladie, la valorisation comptable des stocks et, enfin, la mesure de la performance de l'agence.
Votre rapporteur spécial rappelle, en effet, que l'EPRUS constitue un enjeu budgétaire essentiel . Même si la subvention pour charge de service public versée à l'EPRUS dans le cadre de la mission « Santé » ne représente pour 2009 que 9,4 % des autorisations d'engagement (AE) et 14,8 % des crédits de paiement (CP) inscrits sur le programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire », l'EPRUS est néanmoins l'agence de sécurité sanitaire de la mission « Santé » qui reçoit la subvention pour charge de service public la plus élevée , soit 43,8 millions d'euros en AE et 72,83 millions d'euros en CP pour 2009, ce à quoi il convient d'ajouter la dotation de l'assurance maladie.
Source : commission des finances, à partir des données du ministère de la santé et des sports, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009
En outre, comme cela a été indiqué précédemment, la valeur du stock de produits de santé géré par l'EPRUS s'élève à 845 millions d'euros , soit environ 73 % des crédits de la mission « Santé » et 43 % des stocks civils de l'Etat en 2007 49 ( * ) .
Or, malgré sa place centrale en termes budgétaires, votre rapporteur spécial n'a pu que constater la fragilité de la programmation budgétaire des moyens alloués à l'EPRUS et de la valorisation comptable du « stock national santé » , ainsi que le caractère embryonnaire de la mesure de la performance de l'établissement.
1. Une sous-consommation des crédits en 2007 et 2008
L'EPRUS bénéficie de deux sources de financement : d'une part, une subvention pour charge de service public versée par l'Etat ; d'autre part, une dotation de l'assurance maladie inscrite, chaque année, en loi de financement de la sécurité sociale.
L'EPRUS est un des quelques opérateurs de l'Etat à être géré en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) . Ce pilotage en « AE/CP » paraît pertinent à votre rapporteur spécial, s'agissant d'un opérateur tel que l'EPRUS, qui a besoin d'une vision pluriannuelle de ses dépenses.
Cependant, la double source de financement de l'établissement a ajouté une difficulté particulière à la gestion de l'agence : alors que la gestion de l'Etat distingue les AE et les CP, l'assurance maladie ne peut inscrire en loi de financement de la sécurité sociale que le montant versé en CP. Comme l'a expliqué Frédéric Van Roekeghem, directeur général de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), à votre rapporteur spécial, actuellement, le décaissement propre à l'assurance maladie s'effectue sur la base de prévisions de trésorerie et doit faire l'objet d'appels de fonds auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
a) En 2007, comme en 2008, l'EPRUS a enregistré des taux de consommation particulièrement faibles, de moins de 25 %
Pour 2007, le FOPRIS, puis l'EPRUS, ont bénéficié d'une subvention pour charge de service public versée par l'Etat de 179 millions d'euros en AE et de 66 millions d'euros en CP. Ils ont reçu, par ailleurs, d'une dotation de l'assurance maladie de 175 millions d'euros, portant ainsi le budget total de l'EPRUS à 354 millions d'euros en AE et 241 millions d'euros en CP, soit un total de 350 millions d'euros d'AE exigibles et 241 millions d'euros de CP exigibles 50 ( * ) .
Or les dépenses pour 2007 ont été limitées à 87,2 millions d'euros en AE et 51,9 millions d'euros en CP, soit un taux de consommation de 24,9 % en AE et de 21,5 % en CP , laissant apparaître un fonds de roulement de plus de 189,9 millions d'euros .
En raison des importants reports de crédits sur l'exercice 2008 - 262,7 millions d'euros d'AE et 189 millions d'euros de CP -, les crédits inscrits en loi de finances pour 2008 et en loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 ont été en net recul : soit une subvention pour charge de service public de 75 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP, ainsi qu'une dotation de l'assurance maladie de 75 millions d'euros, ramenée à 55 millions par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 51 ( * ) .
Les dépenses de l'établissement ont été, pour la deuxième année consécutive, très en deçà des prévisions, 43,2 millions d'euros en AE et 70,9 millions d'euros en CP, soit des taux de consommation de 11 % en AE et 23 % en CP . Au 31 décembre 2008, le fonds de roulement de l'établissement s'élevait ainsi à 246,5 millions d'euros .
Source :
ministère de la santé et des sports
Plusieurs éléments ont été avancés par Gilbert Toulgoat, contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du ministère de la santé, pour expliquer cette sous-consommation importante des crédits alloués à l'établissement :
- la mise en place progressive du dispositif actuel qui a vu se succéder, en moins d'un an, un système de financement fondé sur le recours aux fonds de concours, la mise en place d'un établissement public spécifiquement dédié à ce financement - le FOPRIS - et, enfin, la création d'un établissement public opérationnel - l'EPRUS ;
- l'instabilité de la structure administrative de l'EPRUS qui a retardé sa mise en place opérationnelle ;
- les retards pris dans l'ouverture de l'établissement pharmaceutique , indispensable à l'acquisition de produits de santé ; l'EPRUS n'a donc pas obtenu de la DGS le pouvoir adjudicateur sur l'ensemble des marchés, ce qui a également constitué un frein au développement de son activité ;
- enfin, les évolutions scientifiques et l'élaboration de nouveaux produits, ainsi que les incertitudes sur les dates de péremption des produits du « stock national santé » qui ont conduit l'établissement à réviser régulièrement la programmation d'achat et de renouvellement des stocks.
En particulier, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auprès du ministère de la santé a insisté sur l'absence d'une vision claire à long terme des dépenses de l'établissement .
* 49 Rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) près le ministère de la santé et des solidarités relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l'année 2007.
* 50 La notion d'exigibilité correspond au montant en AE et en CP que l'Etat a notifié à l'établissement. Pour l'assurance maladie, il s'agit du montant inscrit en loi de financement de la sécurité sociale.
* 51 Article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.