La coordination des politiques économiques en Europe (Tome II) : surmonter le désordre économique en Europe

II. L'AUGMENTATION DES INÉGALITÉS ET DE LA PAUVRETÉ

A. LES INÉGALITÉS ONT AUGMENTÉ

Les inégalités du revenu se sont accrues entre les années 1980 et 2000 dans les pays de l'OCDE, et l'Europe, bien que moins touchée que des pays comme le Japon ou les États-Unis, n'a pas échappé à ce processus.

COEFFICIENT DE GINI DE REVENU DISPONIBLE

^Moitié des années 80

^2000

Source : Commission européenne

QUELQUES OBSERVATIONS SUR LA MESURE DES INÉGALITÉS

La mesure des inégalités est une opération difficile et controversée. Elle suppose de comparer des situations différentes et, ainsi, de choisir des éléments de comparaison pertinents.

Quel thermomètre utiliser ? On utilise souvent un coefficient, dit de Gini, qui résume l'information sur les inégalités mais n'en éclaire pas toutes les composantes. Ce coefficient est d'autant plus élevé que l'inégalité est forte. Il prend une valeur comprise entre 0 en cas de distribution complètement égalitaire des revenus et 100 lorsqu'une seule personne dispose de la totalité du revenu. Une augmentation du coefficient traduit donc une élévation des inégalités. Mesure agrégée de dispersion des revenus, on peut préférer au coefficient de Gini d'autres thermomètres qui comparent le revenu d'une fraction donnée de la population à d'autres, toutes définies par le niveau de revenu. Le problème est alors de choisir des termes de comparaison pertinents.

Un second problème majeur réside dans le choix du revenu sur lequel porte la mesure des inégalités . Les revenus les plus couramment utilisés à cette fin sont, d'une part, les revenus marchands, d'autre part, les revenus disponibles, ceux-ci tenant compte des transferts nets entre ménages et administrations publiques. Ces deux catégories de revenu, qui présentent chacune leur intérêt pour l'analyse, ne suffisent pourtant pas à la mesure des inégalités. Elles se réfèrent exclusivement à des grandeurs monétaires et n'intègrent pas les prestations en nature dont bénéficient les ménages en contrepartie parfois de prélèvements pourtant déduits de leur revenu disponible. C'est pourquoi on utilise alternativement des mesures comportant des éléments plus représentatifs du niveau de vie. Mais, troisième problème , ces mesures à leur tour ne donnent généralement aucune information sur des éléments plus qualitatifs. En effet, par hypothèse, on raisonne comme si tous les revenus implicites qu'on identifie avaient le même rendement économique et social ou étaient équivalents, ce qui n'est pas le cas. Ainsi, par exemple, il existe entre deux lycées des différences de ce point de vue.

Mais, dans ce contexte, l'évolution des inégalités a été différenciée selon les pays .

Dans les pays européens recensés dans le graphique ci-dessus, seuls le Danemark, la France et l'Irlande ont connu une diminution, légère, des inégalités de revenus telles que mesurées par le coefficient de Gini (avec les réserves qu'inspire cette mesure).

Dans les autres pays, les inégalités ont augmenté parfois beaucoup (Nouvelle-Zélande, Finlande et Royaume-Uni), parfois plus modérément (Suède, Autriche, Pays-Bas et Allemagne).

La variation du coefficient de Gini depuis le milieu des années 80 dans six pays montre l'existence de trajectoires nettement différenciées .

VARIATION DU COEFFICIENT DE GINI DEPUIS LE MILIEU DES ANNÉES 80

ALLEMAGNE	ÉTATS-UNIS
FRANCE	ROYAUME-UNI
HONGRIE	ITALIE

Source : OCDE

Le pays le plus inégalitaire à la moitié des années 80 était le Royaume-Uni, suivi par les États-Unis, situation qui semble confirmer l'existence d'une spécificité du « modèle anglo-saxon ».

L'Italie et la France occupaient des positions analogues avec un indicateur d'inégalité supérieur à l'Allemagne et à la Hongrie.

Les évolutions intervenues depuis le milieu des années 80 ont significativement modifié ce panorama .

Les États-Unis sont désormais le pays le plus inégalitaire (le pays le plus inégalitaire de l'OCDE après le Mexique et la Turquie). Le Royaume-Uni est en deuxième position mais les inégalités y ont reflué nettement depuis 2000 : c'est dans ce pays que le recul des inégalités a été le plus net.

Pour la France, après un fort recul des inégalités, la situation s'est stabilisée, à un niveau relativement bas, depuis le milieu des années 90. En revanche, L'Italie qui connaissait une situation de départ analogue à celle de la France a connu une nette augmentation des inégalités. Son ampleur a été de l'ordre de celle enregistrée en Allemagne où le niveau des inégalités a fortement progressé, principalement depuis la fin des années 90. En Hongrie, les inégalités ont d'abord beaucoup augmenté puis elles se sont stabilisées à un niveau plus élevé qu'en France.

En bref, des évolutions nettement divergentes sont intervenues en Europe en matière d'inégalités.

L'accroissement des inégalités est le résultat combiné d'une augmentation des inégalités de revenus marchands et d'une réduction de la redistribution au cours de ces dix dernières années notamment .

ÉVOLUTION DES INÉGALITÉS DE REVENUS MARCHANDS
ET DE L'ENSEMBLE DES REVENUS

Note : Moyenne de l'OCDE. La mesure de l'inégalité est le coefficient Gini, en indice du milieu des années 80 = 100

Source : Croissance et inégalités. OCDE. 2008

Depuis le milieu des années 80, l'indicateur d'inégalités (le coefficient de Gini) des revenus marchands (salaires et revenus financiers) a crû de plus de 10 %.

Jusqu'à la fin des années 90, la redistribution monétaire du revenu (effectuée via les administrations publiques par les impôts directs et les prestations en espèces) a atténué cette montée des inégalités. Depuis c'est moins le cas.

L'augmentation des inégalités des revenus marchands peut a priori venir des rémunérations du travail ou/et des revenus financiers.

S'agissant des revenus du travail, l'augmentation des inégalités ne semble pas résulter d'une amplification des différences de rémunération des salaires à temps plein . C'est du moins ce qui se déduit des données compilées par l'OCDE et réunies dans le tableau ci-après.

LES INÉGALITÉS SALARIALES DANS LES PAYS DE L'OCDE

Écarts interdéciles, gains bruts des salariés à plein-temps

Source : Base de données de l'OCDE sur les revenus. EQ2. Inégalités de salaire.

Mais, en réalité, ces données n'apportent pas de démenti aux diagnostics d'un accroissement des inégalités salariales (ni, d'ailleurs, aux explications selon lesquelles dans les pays développés les plus flexibles , les salaires des personnes les moins qualifiées auraient diminué relativement ).

L'absence de déformation manifeste dans la répartition des gains salariaux des emplois à temps plein dans les pays de l'OCDE (pour les salariés à temps plein) conduit à souligner la relative homogénéité des effets sur les marchés du travail de ces pays des différents chocs économiques qu'ils ont connus et n'est pas représentative des évolutions des différents marchés du travail .

Techniquement d'abord, il n'est pas certain qu'elles couvrent la totalité des rémunérations dont la diversification a été l'une des caractéristiques fortes de ces évolutions. Le doute porte principalement sur l'ensemble des éléments de rémunération consistant dans la participation aux bénéfices des entreprises.

En outre, les inégalités sont ici mesurées à partir de comparaisons de déciles, qui représentent des agrégats relativement larges, si bien que les inégalités infra-déciles ne sont pas « traçables » . Or, compte tenu du développement des éléments individualisés de rémunération et de ce que celui-ci a probablement profité davantage aux plus hauts d'entre elles, les inégalités par centile ont nettement plus progressé.

Enfin, et sans doute surtout, les données ne portent que sur les salariés à temps plein . Or, la progression des « temps partiels », souvent subis, ou des emplois précaires a certainement eu pour effet d'affecter la situation salariale d'un nombre de plus en plus important d'employés.

Comme, face à ces différentes évolutions, les pays ont suivi des trajectoires elles-mêmes différentes, on peut légitimement supposer qu'une partie des écarts observés entre pays quant au creusement des inégalités est attribuable à des différenciations nationales quant au fonctionnement des marchés du travail, contrairement à ce que laissent entendre les informations du tableau.

Par ailleurs, les données relatives aux salaires ne permettent pas de rendre compte des effets du chômage et, plus largement, du non-emploi sur les inégalités . Ainsi, l'Allemagne a connu une très forte augmentation de la proportion de ménages sans emploi (+ 4 % depuis 1995) et détient le record dans cette catégorie (19 % de ménages sans emploi).

C'est dans le même sens, d'un creusement des inégalités, qu'a agi l'augmentation des revenus marchands liés à la rémunération des patrimoines . La concentration des patrimoines conduit à considérer que les inégalités des revenus qu'ils procurent ont augmenté et, comme les revenus du patrimoine ont accru leur part dans les revenus monétaires, du fait de déformation du partage de la valeur ajoutée mentionné ci-dessus, que leur contribution aux inégalités s'est accrue.

A ce propos, il faut encore relever que c es revenus sont particulièrement mal appréhendés par les statistiques et que les données usuelles relatives aux inégalités minorent, de ce fait, l'augmentation des inégalités .

Par exemple, en France, l'enquête sur les revenus fiscaux (ERF) servant de base aux estimations d'inégalité et de pauvreté ne tient que très incomplètement compte des revenus du patrimoine, et en particulier du patrimoine financier.

Y échappent notamment les revenus issus des produits exonérés d'impôt (livrets d'épargne, plans d'épargne en actions). Ceux soumis au prélèvement libératoire ne sont pris en compte que depuis 2002. D'après des estimations réalisées par l'INSEE en 2001, l'ERF collectait alors entre 12 % et 23 % des revenus des valeurs mobilières enregistrés par la Comptabilité nationale. La couverture était meilleure mais n'atteignait que 47 % pour les revenus des patrimoines immobiliers.

Des travaux, sporadiques, ont cependant été menés afin d'introduire les revenus du patrimoine dans l'enquête ERF en 2003. Ils confirment que les revenus du patrimoine étant plus concentrés que les revenus d'activité, leur prise en compte dans les niveaux de vie accroît les inégalités et, dans une moindre mesure, le taux de pauvreté. L'ajout des revenus du patrimoine absents de la déclaration fiscale accroît le niveau de vie de 3 % pour les individus du premier décile de niveau de vie contre 9,8 % pour le dernier décile. Le rapport interdécile augmente de 3,19 à 3,34 et le taux de pauvreté (seuil à 60 % du revenu médian) passe à 12,7 % (contre 12 %) ^{41 ( * )} .

Il faudrait donc, pour disposer d'un panorama plus fiable des inégalités en Europe, et de leurs évolutions, apporter des améliorations importantes aux informations disponibles . Deux éléments, parmi d'autres, paraissent tout particulièrement significatifs, pour ce qui concerne les revenus marchands primaires :

• l' identification des effets de la précarisation des emplois d'autant que si, dans l'ensemble, les pays européens ont connu un tel processus, celui-ci a été d'une inégale intensité ;

• l' estimation des inégalités concernant les revenus du patrimoine .

Des difficultés existent également au niveau de la mesure des effets du partage secondaire du revenu sur les inégalités.

Comme pour les inégalités de répartition des revenus primaires (les revenus procurés par l'activité économique ou la détention d'un patrimoine), on regrette une relative insuffisance de l'appareil statistique .

Elle conduit généralement à minorer l'impact égalisateur des interventions collectives .

Les effets du partage secondaire du revenu ne sont usuellement pris en compte que lorsque celui-ci donne lieu à des transferts monétaires. Les prestations en nature ne sont pas prises en considération. On peut pourtant leur attribuer une valeur monétaire et il est légitime, quand on cherche à mesurer les inégalités de niveau de vie, et plus encore à les comparer internationalement, de se poser la question de savoir comment leur bénéfice est partagé pour déterminer dans quelle mesure ces prestations contribuent à l'égalisation des conditions. On peut renvoyer sur ce point au rapport très complet de notre collègue Bernard Angels ^{42 ( * )} . Il montre que les prestations en nature (pour la santé beaucoup, pour l'éducation un peu moins) accroissent le phénomène de redistributivité résultant des transferts monétaires. Il faut également se féliciter des progrès de méthode réalisés dans le cadre de l'OCDE qui, depuis, en 2008, dans le cadre de son nouveau rapport sur les inégalités, met à disposition des données sur les services publics en nature.

Dans tous les pays, les prélèvements obligatoires et les transferts monétaires, que paient et reçoivent les ménages, diminuent les inégalités de revenu. C'est ce que montre le graphique ci-dessous qui indique aussi que cet effet redistributif s'est atténué depuis la fin des années 90.

EFFETS DE LA REDISTRIBUTION SUR LES INÉGALITÉS

Danemark (2000)
Suède (2000)
Norvège (2000)
Pays-Bas (1999)
Finlande (2000)
Suisse (2000)
Allemagne (2000)
Canada (2000)
Australie (2001)
Royaume-Uni (1999)
États-Unis (2000)
^GINI Index du revenu disponible		^Variation du GINI due à la redistribution

Source : Commission européenne

Cet effet redistributif est toutefois plus ou moins marqué ce que confirme le graphique ci-dessous.

COEFFICIENTS GINI POUR REVENUS MARCHANDS (VERT) ET DISPONIBLES (ROUGE), POUR LA POPULATION EN ÂGE DE TRAVAILLER, EN 2000

Source : OCDE

En moyenne, dans les pays de l'OCDE, les transferts en espèces et l'impôt sur le revenu réduisent les inégalités d'un tiers.

Pour les pays où les inégalités de revenus marchands sont déjà relativement faibles (les pays d'Europe scandinave) , les transferts sociaux nets réduisent encore fortement ces inégalités, sauf en Suisse . Après transferts sociaux, tous ces pays (sauf la Suisse) sont très en deçà de l'indicateur moyen d'inégalité des revenus disponibles.

Pour les pays dans lesquels les revenus marchands sont distribués de façon très inégalitaires, les transferts sociaux nets diminuent aussi fortement cette inégalité .

Mais, au terme de ce processus, si pour certains d'entre eux (Belgique, France, Allemagne), les revenus disponibles sont alors moins inégalitairement distribués qu'en moyenne, ce n'est pas le cas pour d'autres (Australie, Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Italie). Pour ces pays, même sensiblement atténuée, l'inégalité des revenus disponibles excède la moyenne.

Enfin, pour l'Irlande comme dans les pays d'Amérique du Nord, les transferts sociaux nets réduisent des inégalités qui, au départ, sont au-dessus de la moyenne (mais moins que dans le groupe de pays précédent), mais ils débouchent sur une inégalité des revenus disponibles supérieure à la moyenne des inégalités de ces revenus .

Cependant, le constat principal est que la portée de la redistribution opérée par les transferts nets avec les administrations publiques dépend de l'ampleur de l'intervention publique .

Ce dernier constat est conforté quand on prend en compte les prestations en natures fournies dans le cadre des services publics .

INÉGALITÉ DE REVENUS ET SERVICES PUBLICS

Source : Croissance et inégalités. OCDE. 2008

Ainsi, le Danemark et la Suède, sur la partie gauche du graphique, sont à la fois les pays de l'OCDE où les inégalités de revenu monétaire sont les plus limitées et ceux où la redistribution par le biais des services publics joue le rôle le plus important (ainsi que l'indique la forte pente des courbes pour ces pays), en réduisant encore les inégalités de 40 %. A l'inverse, le Mexique et la Turquie, sur la partie droite du graphique, sont non seulement les pays où les inégalités de revenu sont les plus fortes mais aussi ceux où les services publics ont le plus faible impact sur les inégalités.

Même si une certaine prudence s'impose dans l'interprétation des données du tableau ci-dessous compte tenu des problèmes de méthode que pose l'évaluation de la production des prestations en nature fournies par les services publics, on relève qu'il existe un lien de causalité entre son niveau relatif dans le PIB et la réduction des inégalités que ces services apportent .

Or, non seulement les niveaux de ressources consacrées à ces services publics diffèrent largement en Europe mais encore leurs variations ont été assez nettement différenciées au cours de ces dernières années .

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en points de PIB)

	2001	2006	Évolution 2006/2001
Autriche	15,2	15,0	- 0,2
Belgique	16,7	17,1	+ 0,4
Canada	22,2	22,4	+ 0,2
Danemark	27,4	27,1	- 0,3
France	20,9	21,1	+ 0,2
Allemagne	13,4	12,9	- 0,5
Irlande	14,3	15,6	+ 1,3
Italie	17,9	18,7	+ 0,8
Japon	13,6	12,6	- 1,0
Pays-Bas	18,9	19,1	+ 0,2
Portugal	20,2	19,5	- 0,7
Espagne	15,9	16,8	+ 0,9
Suède	28,5	27,6	- 0,9
Royaume-Uni	21,2	24,0	+ 2,8
États-Unis	18,5	19,8	+ 1,3
Moyenne arithmétique simple	19,0	19,3	+ 0,3

Source : Rapport Sénat n° 441 sur « Les dépenses publiques », de la délégation pour la planification, 2007-2008. M. Bernard Angels.

S'agissant des pays de l'Union européenne, on relève que, outre les pays scandinaves, la France est également un pays où les services publics réduisent fortement les inégalités alors qu'aux Pays-Bas et en Allemagne c'est beaucoup moins le cas .

PRODUCTION DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
DANS LES PRINCIPAUX PAYS DE L'OCDE
ET PART DANS LE TOTAL DES DÉPENSES PUBLIQUES - 2006 ^{43 ( * )}

	Production (en points de PIB)	Production publique rapportée au total des dépenses publiques (en %)
Autriche	15,0	30,5
Belgique	17,1	34,9
Canada	22,4	56,7
Danemark	27,0	52,8
Finlande	24,9	51,3
France	21,1	39,3
Allemagne	12,9	28,3
Irlande	15,6	45,9
Italie	18,7	37,3
Luxembourg	12,4	30,7
Pays-Bas	19,1	40,9
Norvège	19,9	49,0
Portugal	19,5	42,3
Espagne	16,7	43,4
Suède	27,6	49,7
Royaume-Uni	24,0	53,2
États-Unis	19,8	54,4
Moyenne arithmétique	19,6	43,6

Note de lecture : la première colonne indique le niveau de la production des administrations publiques en points de PIB ; la seconde colonne rapporte les données de la première au pourcentage des dépenses publiques totales dans le PIB. La production publique est principalement valorisée en fonction des coûts de production qui, à leur tour, sont essentiellement estimés à partir des dépenses publiques, hors transferts . Mais certaines dépenses publiques, celles liées à la défense notamment, ne sont pas comptées en production des administrations publiques. Cette convention comptable est d'ailleurs en voie de réforme. De plus, la FBCF n'est pas prise en totalité pour apprécier la production. En outre, certains coûts de production ne sont pas directement dérivés des dépenses publiques, en particulier la consommation de capital fixe. Tout ceci explique les différences entre les chiffres du tableau ci-dessus et les données mentionnées par ailleurs. Ainsi, l'estimation de la production publique n'est pas entièrement représentative du niveau des dépenses publiques hors transferts. Elle en est pourtant une bonne approximation.

Source : Base de données de l'OCDE. Comptes nationaux. Administrations publiques.

* ⁴¹ Source : Étude économique n° 1, 16 juin 2008 : « La mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale : quels indicateurs ». Service des études économiques et de la prospective du Sénat.

* ⁴² Rapport n° 441 du 2 juillet 2008 : « Retour sur l'économie des dépenses publiques ». Bernard Angels. Délégation du Sénat pour la planification.

* ⁴³ Le chiffrage de la production non marchande en Allemagne donne une image singulière par rapport à l'estimation du poids dans le PIB des dépenses publiques hors protection sociale qui invite à quelques précautions, mais semble résulter pour une partie significative du développement dans ce pays de la production non marchande externalisée. Celle-ci donne lieu à des dépenses publiques qui ne sont pas comptabilisées dans l'estimation de la production des administrations publiques mais qui y contribuent en fait.