Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

D. RENFORCER LES FONDEMENTS DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

Par sa nature même, la décentralisation est un processus profondément démocratique, et c'est là sans doute un de ses acquis les plus importants. Diffusant le pouvoir sur tout le territoire, au plus près du terrain, elle permet aux citoyens de participer, directement ou à travers leurs élus, à la vie locale et de se forger ainsi un destin commun.

D'ailleurs, de manière significative, chaque progrès de la décentralisation s'accompagne d'une avancée démocratique. La montée en puissance des régions est allée de pair avec l'élection des conseillers régionaux au suffrage universel direct ; la loi sur l'administration territoriale de la République de 1992 a favorisé l'exercice de la démocratie locale en développant l'information des conseils municipaux et la consultation des populations ; la loi sur la démocratie de proximité a offert aux élus locaux un véritable statut juridique et aux citoyens de nouvelles possibilités de participation à la vie locale, et les révisions constitutionnelles de mars 2003 et de juillet 2008 ont chacune poursuivi le renforcement engagé de la démocratie locale.

La réforme qui s'annonce ne peut rester étrangère à ce mouvement essentiel. À plusieurs reprises au cours des auditions, les intervenants ont souligné la nécessité de réfléchir aux moyens d'améliorer le fonctionnement de la démocratie locale en tenant à la fois compte des évolutions récentes de la décentralisation et des dynamiques particulières de chaque territoire.

• Les travaux de la mission ont montré qu'il convenait tout d'abord de tirer toutes les conséquences , en termes de démocratisation, du développement spectaculaire qu'a connu l'intercommunalité intégrée depuis la loi du 12 juillet 1999 .

Dès avant cette loi, et bien que les établissements publics de coopération intercommunale ne constituent pas des collectivités territoriales de plein exercice, le juge constitutionnel avait choisi d'examiner la conformité des textes définissant leur organisation aux exigences constitutionnelles applicables en matière électorale, indiquant, par là même, que ces structures jouaient un rôle non négligeable dans le fonctionnement de la démocratie locale ^{57 ( * )} .

Si, dans les années qui ont suivi la loi de 1999, la question de l'élection des délégués communautaires au suffrage direct a pu être évoquée, le choix a été fait de s'assurer au préalable du succès de la réforme engagée.

Or, il s'avère qu'aujourd'hui, le phénomène de l'intercommunalité intégrée est presque arrivé à maturité , couvrant plus de 92 % du territoire et 88 % de la population. Chaque année, les délégués communautaires prennent des décisions en matière fiscale qui s'imposent aux habitants de chacune des communes qui les constituent. La mutualisation des services est une réalité concrète comme l'est l'exercice quotidien par la plupart de ces communautés des vastes compétences dont elles ont été dotées.

Pour toutes ces raisons, il convient, ainsi que l'ont proposé de nombreux intervenants entendus par votre mission, au premier rang desquels les représentants de l'Association des communautés de France, de tirer toutes les conséquences qui s'imposent de la montée en puissance du fait intercommunal et d'examiner les conditions dans lesquels les citoyens pourraient être appelés à peser plus directement sur le choix des délégués communautaires , afin notamment qu'à l'occasion de ces élections, il puisse être démocratiquement débattu de sujets propres à l'intercommunalité.

• Le renforcement de la démocratie locale passe aussi par l'adaptation des circonscriptions politiques, voire des systèmes électoraux, aux dynamiques locales, pour que soit organisée une juste représentation à la fois des territoires et des populations . Les évolutions respectives des espaces urbains, ruraux et périurbains, comme les flux économiques, financiers et démographiques entre les différentes collectivités, sont autant d'éléments qu'il s'agit de prendre en considération pour, le cas échéant, revoir la carte politique locale. Un certain nombre d'impératifs pourraient aussi être pris en compte, comme le souci de favoriser la représentation de la diversité ou l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives locales, ou celui de garantir une certaine proximité, qui passe nécessairement par le territoire, entre l'élu et les citoyens .

• Enfin, alors que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a fait figurer explicitement dans la Constitution une référence « aux conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales », il convient sans doute, en lien avec tous les choix de recomposition de l'organisation administrative locale qui seraient faits, de s'attacher à améliorer le statut juridique des élus locaux , afin de leur permettre d'accomplir au mieux, avec la remarquable implication qui est la leur, les tâches qui leur reviennent.

* ⁵⁷ CC, n° 94-358 DC du 26 janvier 1995.